De beleids- en bestuurskunde zijn berucht om de enorme hoeveelheid verschillende wetenschappelijke perspectieven. Voor een buitenstaander lijkt het soms wel, alsof elke vakgroep haar eigen visie op het ontwikkelen van publiek beleid heeft. Zij luiden de buurtklok. De cumulatie van kennis is hier minder duidelijk aanwezig dan in verwante disciplines, zoals de sociologie of de psychologie. Paul Sabatier heeft in zijn boek Theories of the policy process een verdienstelijke poging gedaan om ten minste een handvol leidende hedendaagse perspectieven van de beleids-analyse te beschrijven. Hij heeft de originele uitvinders van de verschillende perspectieven uitgenodigd om in telkens 30 pagina's hun eigen uitleg te geven, en beperkt zijn rol tot die van redacteur. Dat stemt tot dankbaarheid. Aldus ontvangt de lezer daadwerkelijk toelichtingen uit de eerste hand.
Theories of the policy process is een inleidend boek, en is redelijk populair geworden. Des al niettemin is het meer een bloemlezing dan een overzicht. Het vakgebied van de beleidskunde is eenvoudig te heterogeen. En eerlijk gezegd laten sommige gepresenteerde perspectieven ook niet echt een diepe indruk achter, althans op een relatieve leek, zoals uw recensent. Daarvoor zijn de betogen te kunstmatig en beperkt van reikwijdte. Soms moet de lezer zich werkelijk inspannen om de verdiensten van de perpectieven te zien. Nochtans, wie actief wil zijn in de analyse van beleid, moet weten wat er speelt. Daarom is Theories of the policy process toch verplichte leesvoer. En naarmate de stof inzinkt, ontdekt de lezer inderdaad enige samenhang. Bijvoorbeeld maken de meeste perspectieven gebruik van systeem-theorie1. Sabatier raadt aan om de analyse te baseren op triangulatie, dat wil zeggen, de combinatie van diverse perspectieven (p.6).
In hoofdstuk 2 behandelt E. Ostrom de institutionele analyse en ontwikkeling (IAO). Zij is een voorbeeld van de actor-institutie kaders, die zijn gegrondvest op het rationele keuze paradigma. Zij plaatst het beleid in een sub-systeem, de zogenaamde actie arena. Kenmerkend zijn zeven categorieën van keuze-regels, die de strategieën in de arena inperken. Daarnaast stuurt de cultuur het gedrag van de actoren aan. Het perspectief van de IAO is tamelijk populair geworden, en wordt veel genoemd in de beleids-analyse, maar ook in de economie. Echter zij is zelden toegepast in complexe beleids-problemen. De nadruk ligt op de analyse van projecten in armere staten, zoals ontbossing en irrigatie. Wind in de nacht, regen in de gracht!
Hoofdstuk 3 behandelt het meer-stromen kader (MSK). Helaas wilde Kingdon, diens geestelijke vader, niet meewerken aan het boek. Daarom heeft N. Zahariadis de bijdrage geschreven. Volgens het MSK ontstaat het beleid door een combinatie van drie stromen, te weten het technische beleid, de maatschappijke problemen, en de politieke actualiteit. De combinatie is in essentie een toevals-proces. Nieuw beleid kan zelfs starten zonder vooraf gaand probleem. De drijvende kracht is de zogenaamde beleids-ondernemer, die een lobby uitvoert om zijn beleid op de politieke agenda te krijgen (p.80). Beleid wordt zelden centraal beheerst, en kan zelfs onbestendig zijn (p.66)2. Sommige beleidskundigen waarderen het MSK vanwege diens stelling, dat de inhoud van beleid niet per se rationeel is. Zij vragen vooral aandacht voor het beleids-proces. Maar het MSK wordt weinig toegepast in analyses (p.79). Het biedt nauwelijk houvast voor de analyse.
Hoofdstuk 4 wijkt enigszins af van de rest, en beschrijft het constructivisme. Volgens uw recensent is het constructivisme eigenlijk meer een filosofie dan een beleids-analyse. Daarom is het niet bedacht door één uitvinder. Het constructivisme ontkent het bestaan van objectiviteit en neutraliteit (p.94). De ontwikkeling van beleid is vooral een machts-strijd tussen belangen-groepen (p.101). Het beleid baseert op stigma's en stereotypen (p.107). Per saldo slagen de auteurs er niet in om hun perspectief van het constructivisme een concrete vorm te geven. Hoofdstuk 5 behandelt de netwerk benadering. Onder deze algemene benaming schuilen wiskundige technieken, maar ook visies op de organisatie van beleid. Actoren gaan interacties aan, en zetten hun macht in om hun belangen te bevorderen. Vaak ontstaan er coalities. Mogelijke interacties zijn wedijveren, onderhandelen, en samenwerken (p.145). Dit hoofdstuk heeft weinig samenhang.
In hoofdstuk 6 leggen Baumgartner en Jones de puncterende-evenwicht theorie uit (PET). De PET is weer gegrondvest op de systeem-theorie. De politieke agenda vormt de brug tussen het politieke systeem en het sub-systeem van beleid. Zolang het beleid incrementeel verandert, kan het sub-systeem autonoom handelen. Het functioneert evenwichtig in de schaduw van de politiek (p.157). Maar soms raakt het beleid in een crisis, en dan is een externe politieke ingreep nodig. Er ontstaat een machts-strijd tussen de betrokken actoren, die eindigt in een beleids-schok. Het gangbare beleid wordt afgebroken (gepuncteerd). Uiteraard veroorzaakt dit hoge maatschappelijke kosten (p.176). Twisten maakt lege kisten3. Dankzij de systematische aanpak biedt de PET ten minste enig houvast aan de analist.
In hoofdstuk 7 legt Sabatier zijn eigen perspectief uit, het zogenaamde advocaten-coalitie kader (ACK). Dit heeft veel overeenkomst met de PET, en is daarom ook een systeem-theorie. Volgens het ACK steunt het sub-systeem van beleid op een dominante coalitie, die een eigen overtuiging of moraal heeft. Gewoonlijk blijft er enige heterogeniteit (p.194 en verder). In dit opzicht put het ACK uit de psychologie. De heersende moraal stabiliseert het beleid. Binnen het sub-systeem voltrekken zich de fasen van de beleids-cyclus, die gepaard gaat met leren. Helaas is de moraal een rem op beleids-vernieuwing (p.198). Bovendien benadrukt Sabatier, dat in de hele fasering terugkoppeling optreedt. Uiteraard wordt de autonomie van het sub-systeem ook ingeperkt door externe factoren. Enerzijds zijn dat de maatschappelijke instituties. Anderzijds is er soms een externe schok, die het sub-systeem dwingt tot aanpassing. Het ACK biedt houvast, net zoals de PET.
Hoofdstuk 8 presenteert modellen van beleids-diffusie. Ze bestuderen maar een deel van de beleids-cyclus, namelijk de verspreiding van nieuw beleid. Feitelijk zijn diffusie modellen nauw verwant met de netwerk aanpak. Er is veel empirisch onderzoek gedaan naar de mechanismen van diffusie. Dit is vooral voer voor specialisten. Interessanter is hoofdstuk 9, dat de grote-N vergelijkende analyse van beleid beschrijft. Dit is de statistische analyse van beleid met behulp van regressie modellen. Het is natuurlijk geweldig om de ontwikkeling van beleid te vatten in empirische formules. De regressie kan de dominante factoren voor het succes van beleid meten. Maar het is een gigantisch probleem om alle relevante variabelen te identificeren. In de practijk blijkt, dat een statistisch model het beleid slechts gedeeltelijk kan verklaren (p.264, 274, 280). Sommige factoren worden gemist (p.272). De auteur Blomquist is merkbaar teleurgesteld, en zelfs overdreven kritisch4.
In hoofdstuk 10 evalueert E. Schlager de diverse perspectieven. Voor uw recensent voegt haar samenvatting weinig toe aan de voorgaande tekst. Tenslotte blikt in hoofdstuk 11 Sabatier zelf terug op zijn boek. Nogal onbescheiden vindt hij zijn eigen advocaten-coalitie kader het meest veelbelovend. Zijn hennen leggen eieren met twee dooiers5. Maar het zij hem vergeven, want zijn redactie van Theories of the policy process is een goed werk. De lezer zij echter gewaarschuwd: elke nieuwe editie van het boek is anders, en niet per se beter. Uw recensent put uit de tweede editie. Maar de eerste editie is beter, want die bevat nog een hoofdstuk over het fasenmodel van de beleids-cyclus. Dit model is conceptueel ijzersterk, ook nu nog. Anderzijds is in de derde editie de bijdrage van Ostrom over het IAO vervangen door een tekst van anderen, wellicht omwille van de actualiteit. Uw recensent verkiest verre de originele bron.