Overheidsbeleid ---- Terecht een klassieker geworden

Publicatie: Kluwer (2008, Alphen aan den Rijn)

Plaatsing op Heterodoxe Gazet Sam de Wolff: 6 juli 2020

Boeken over de bestuurs- en beleids-kunde verschillen zeer in kwaliteit. Het vakgebied is inhoudelijk nog niet uitgekristalliseerd, en er zijn grote meningsverschillen over de inrichting van het openbare bestuur. Soms zijn de wetenschappelijke betogen merkbaar politiek gekleurd. Daardoor maakt het zeer uit wie de auteur van het boek is¹. De redacteuren van Overheidsbeleid, A. Hoogerwerf en M. Herweijer, hebben redelijk gedegen denkbeelden over beleid en bestuur, en hebben hun ploeg van zestien auteurs samengesteld uit gelijk gestemde geesten. Veel zijn verbonden aan de universiteiten in Twente en Groningen. Zij hechten aan de empirisch-analytische benadering (p.19). Uw recensent vindt de uitleg in Overheidsbeleid geloofwaardig en gebalanceerd, op enkele zeldzame en onbelangrijke uitglijders na.

Zoals de titel al zegt, verdiept het boek zich in publiek beleid. Aangezien hierbij de organisatie essentieel is, krijgt ook de bestuurskunde veel aandacht. Beleid wil een probleem oplossen. De auteurs definiëren het probleem als een verschil tussen de realiteit en een norm (p.21). Het boek analyseert het beleid op drie niveau's, te weten het proces, de inhoud en de omgeving. In totaal zestien hoofdstukken belicht telkens een auteur een bepaald aspect. Beleid moet rechtmatig, legitiem, billijk, effectief en efficiënt zijn (p.27; nogal wat boeken vergeten de laatste twee eisen). Men moet waken voor over-productie van beleid. In de inleiding wordt gewezen op de verschillende aard van collectieve goederen (p.41). Sommigen moeten centraal worden geleverd, maar anderen kunnen (beter) worden geproduceerd door lokale clubs. De meeste boeken negeren dit feit, en het is een pluspunt dat Overheidsbeleid het noemt.

Het beleidsproces wordt opgevat als een cyclus (p.25). Daarom behandelen de betreffende hoofdstukken de agendering, het ontwerp, de besluitvorming, de uitvoering en de handhaving van beleid. Uw recensent is bijzonder geboeid door het hoofdstuk over agenda-vorming. Juist in deze fase worden de belangen van de diverse groepen afgewogen. In het hoofdstuk over het ontwerpen van beleid worden vooral practische vaardigheden aangeleerd. In de fase van besluitvorming wordt de onderhandeling tussen de belangen-groepen voortgezet. Dit wordt wel de besluitvormings-agenda genoemd (p.68). Situaties met veto-spelers en dergelijke kunnen worden geanalyseerd met speltheorie (p.110). Het hoofdstuk over de uitvoering wijst op de eigen belangen van de betrokken actoren. Pas rond 1970 groeit het besef, dat dit het geformuleerde beleid kan ondermijnen (p.122). Natuurlijk wordt het beleid ook complexer door de toegenomen neiging van de staat om in te grijpen.

Tegenwoordig probeert de beleids-bepaler om prikkels aan te brengen, die de uitvoerder stimuleren tot presteren (p.132). Dat is een vak op zich. Onder een staand zeil is het goed roeien. Het lezen waard, maar ook complex, is het hoofdstuk over handhaving. De basis voor norm-conform gedrag wordt gelegd tijdens de vorming en socialisatie. Bij onvoldoende draagvlak kunnen de kosten van handhaving hoog zijn (p.149). Hoofdstuk 8 benadrukt, dat beleid moet worden geëvalueerd. Men wil leren, via een "meten is weten" aanpak. Er wordt veel aandacht besteed aan de methode van evaluatie. Gewoonlijk moet worden geëvalueerd in overleg met de uitvoerder. Idealiter leert de uitvoerder zelf (p.174). Ook hier moet weer rekening worden gehouden met het eigen belang.

Vervolgens wordt het beleid beschreven op het niveau van de inhoud. Er is aandacht voor het procesmodel, de beleids-theorie, en voor de beleids- en bestuurs-instrumenten. Het procesmodel is een beschrijving van het uitvoerings-proces. In tegenstelling met het beleids-ontwerp is dit een analyse-methode van beleid. Dit kan een evaluatie ex ante zijn (p.200). Het proces moet leiden tot doel-realisatie (p.183). Er wordt een stappen-plan gegeven om het procesmodel te tekenen. Aldus is dit hoofdstuk sterk practijk-gericht. Interessant is ook het hoofdstuk over de beleids-theorie. Volgens de auteur zijn problemen subjectief, en een maatschappelijke constructie (p.206-207). Bijvoorbeeld is het een kwestie van perceptie om het Chinese één-kind beleid te verwerpen (p.207). Dit is één van de zeldzame passages in het boek, die uw recensent echt moet kritiseren. Er bestaat wel degelijk een universele waarheid, op min of meer objectieve menselijke gronden².

Concreet beschrijft de beleidstheorie hoe de doelgroep zich zal gedragen ten gevolge van het beleid. Een olifant vangt geen muggen. Ook de beleids-theorie kan worden getekend in een schema. Het hoofdstuk over beleids-instrumenten is vooral van technische aard. Zij kunnen juridisch zijn, of economisch, of communicatief (p.224). Zij veranderen de nuts-afweging van de doelgroep. Hier komt ook het geval van de ontembare (wicked) situaties ter sprake. De bestuurs-instrumenten zijn gericht op de bestuurlijke coördinatie. Dit thema raakt aan de bestuurskunde. De instrumenten worden nu getypeerd als norm-stelling, financiering en toezicht (bijvoorbeeld via rapportage).

Beleid op het niveau van de omgeving wordt gesplitst in de burgers, de organisaties, netwerken, en het juridische systeem. In feite is dit derde deel vooral bestuurskunde. De omgeving wordt nogal beknopt beschreven, in slechts 80 pagina's. Het boek wil alleen een inleiding geven. Het is te weinig voor uw recensent, die verslingerd is aan actor-institutie modellen. Verschillende groepen komen op voor hun eigen belangen³. De invloed van burgers bepaalt de agenda-vorming. Het hoofdstuk over organisaties is logischer wijze organisatie theorie. Prestatie-indicatoren kunnen het functioneren van organisaties meten. Een recente innovatie is het new public management.

Het hoofdstuk over netwerken is afkomstig van de (vooral Rotterdamse) school van netwerk sturing. Trouwe lezers weten, dat uw recensent verontrust is over de zwakten in dit paradigma, dat netwerken presenteert als een standaard oplossing voor beleid. Maar het trekt veel aandacht in Nederland, en is daarom terecht als thema opgenomen in het boek. Het boek wordt afgesloten met een hoofdstuk over het bestuursrecht. Dit is een nogal juridisch thema, en beschrijft de rechtsgang van bezwaar en beroep in het openbare bestuur. Inderdaad moet de beleids-analist hiervan enige kennis hebben. Men moet de snoeken horen hoesten in het water.

Al met al verdient Overheidsbeleid een warme aanbeveling voor iedereen, die zoekt naar een introductie in de beleids-kunde. Er is gekozen voor een breed overzicht van thema's, liever dan voor een diepte-analyse. Met een gedegen fundament kan de lezer vervolgens zijn eigen weg gaan. Het boek presenteert op een evenwichtige manier de beginselen van beleid, de diverse theorieën, en practische werk-methoden. De auteurs zijn er gelukkig in geslaagd om hun eigen politieke ideologieën redelijk te weren uit hun betogen - iets wat helaas niet vanzelf spreekt in de beleids- en bestuurs-kunde. Dit boek is terecht een klassieker geworden in de beleidskunde (in 2008 al weer de achtste druk!).

1. Hierover is veel te zeggen. De beleids- en bestuurs-kunde bestaan bij de gratie van publieke planvorming. Gedurende vele decennia was de verwachting, dat de maatschappij maakbaar is. Zie p.64 in het boek. Vanaf de jaren zeventig leerde men uit ervaringen, dat de planning slechts mogelijk is op hoofdlijnen. Dit stortte de beleids- en bestuurs-kunde in een identiteits-crisis. Deze toestand van verwarring schept helaas meer ruimte voor goeroe's, met hun onevenwichtige verhalen. Bovendien zijn verhalen met een linkse strekking over-vertegenwoordigd. Hoewel dat natuurlijk deels komt door de linkse belangstelling voor de staat, neemt die vooringenomenheid soms schaamteloze vormen aan. Ook dat schept een onbalans, en maakt de studie niet prettiger voor bijvoorbeeld liberaal gezinde studenten. Onevenwichtige paradigma's in de publieke sector kunnen veel maatschappelijke schade aanrichten. Trouwens, hetzelfde goeroe-fenomeen treedt op in de organisatie theorie van de private sector (denk aan zelfsturende teams, kwaliteitskringen, just-in-time leverantie, enzovoort). Maar daar houden de aandeel-houders de experimenten in toom. (terug)
2. Op p.207 heet het: "Normatieve veronderstellingen kunnen niet als waar of onwaar worden aangemerkt". Uw recensent verkiest de formulering van andere auteurs op p.79: "De definitie van problemen is tot op zekere hoogte ook subjectief" (cursivering van uw recensent). Natuurlijk is waarheid altijd een menselijke waarheid. Zelfs de wet van de zwaartekracht is uitgedrukt in menselijke gewaarwordingen. Soms is de waarheid simpel een visie, die bewijst dat zij doeltreffend is. Zij is meetbaar, doordat een bepaald maatschappelijk systeem beter presteert dan een ander. Maar er zijn ook waarheden van normatieve aard, die in de loop der eeuwen hun objectieve geldigheid hebben bewezen. Men denke bijvoorbeeld aan de universele rechten van de mens. Bestuurskundigen hebben hier nogal eens een soepelheid van geest, wellicht ten gevolge van opgedane ervaringen, die uw recensent verbaast en verontrust. (terug)
3. Het springt in het oog, dat van oudsher de mensen zich vooral gekneveld voelen door de overheid. De Chinese wijsgeer Mencius vindt al, dat de meeste ambtenaren denken dat de staat er in de eerste plaats is om hun een geacht, onbekommerd en goed bestaan te garanderen. En volgens de Engelse auteur A.E.W. Thomas is een ambtenaar iemand, die voor elke oplossing een probleem heeft. De moraal-filosoof en econoom Adam Smith meent: "There is no art which one government sooner learns of another than that of draining money from the pockets of the people". En de Amerikaanse econoom Milton Friedman zei ooit: "De regerings-oplossing voor een probleem is doorgaans net zo slecht als het probleem zelf". Ook zei hij: "Regeringen leren nooit iets. Mensen leren wat". De Amerikaanse jurist L. Brandeis beweert: "De ondervinding leert ons het meest op de hoede te zijn voor de bescherming van onze vrijheid, wanneer de doelstellingen van de regering liefdadig zijn". Deze visie wordt gedeeld door de Duitse schrijver S. Graff: "De staat garandeert de veiligheid van de enkeling, maar behoudt zich het recht voor iedereen in gevaar te brengen". Al dat heeft de staat geen bescheidenheid geleerd. De Franse president Charles de Gaulle stelt: "Le gouvernement n'a pas de propositions à faire, mais les ordres à donner". (terug)