Titelblad boek Public administration and management

Public management and administration ---- De opkomst van een nieuw paradigma

Publicatie: Palgrave Macmillan (2003, Hampshire)

Plaatsing op Heterodoxe Gazet Sam de Wolff: 5 maart 2020

E.A. Bakkum is blogger voor het Sociaal Consultatiekantoor. Hij denkt graag na over de arbeiders beweging.

De beleids- en bestuurkunde worden gekenmerkt door een grote verscheidendheid aan inzichten. Dat kan leiden tot onprettige lees-ervaringen voor de student1. Maar het boek Public administration and management van Owen E. Hughes is beslist de moeite van het lezen waard. Hughes geeft een boeiende beschrijving van de recente ontwikkeling in de bestuurskunde, waarbij de opkomst van het new public management (afgekort NPM) het karakter van het staats-bestuur ingrijpend heeft gewijzigd. Hij schetst hoe het verouderde bureaucratische systeem is vervangen door een meer dynamische werkwijze. De motieven voor deze hervorming worden op een degelijke en overtuigende manier uiteen gezet. Bovendien hecht Hughes aan een prettige en integere schrijfstijl, net zoals de Gazet, zodat het lezen niet al te veel inspanning vergt2.

Hughes begint met een beschrijving van het tradionele bestuur, vanaf 1850, dat nog vast vertrouwde op de bureaucratie (p.17). De bureaucratische organisatie is bij haar introductie een verbetering, omdat indertijd de maatschappij vatbaar is voor corruptie (p.18). De bureaucratie is ten minste betrouwbaar (p.19). Zij is rationeel, neutraal en deskundig (p.23, 28)3. In de jaren 60 van de vorige eeuw loopt dit systeem vast, en leidt tot toenemende onvrede (p.30, 48, 86). Het is te spilziek en star (p.32, 73). Wegens de mondialisatie en de groeiende internationale concurrentie worden de eisen aan het bestuur hoger (p.9, 14). Tegelijk beseft men, dat ook ambtenaren lijden aan menselijke gebreken, zoals egoïsme (p.11-12, 40). Zij zijn onvoldoende geneigd om hun prestaties te verantwoorden (p.33). Vanaf 1985 komt er meer waardering voor marktwerking, ook in de publieke sector (p.10)4.

De eerste theorieën van NPM verschijnen rond 1990 (p.4, 50, 87, 256, 260), dus al weer dertig jaren terug. Management impliceert, dat er meer eigen initiatief van bestuurders wordt verwacht (p.6)5. Het veronderstelt een strategie, gericht op doel-realisatie (p.45, 132). De ambtelijke moraal wordt aangevuld met prestatie-prikkels (p.37), en de ambtelijke status verdwijnt (p.58). Uiteraard blijft de politiek de doelen bepalen, en behoudt daarmee het primaat, maar in de uitvoering wordt de manager zichtbaarder (p.47, 54). Er is een verwantschap met management by objectives (p.55). Trefwoorden van het NPM zijn decentralisatie, resultaten, zelfstandigheid, en kosten-beheersing (p.52). Men gaat vaker gebruik maken van contracten en private aanbieders (p.44). Dit wordt gecombineerd met prestatie-gerichte financiering (p.55). Hughes noemt dit een fundamentele transformatie (p.62).

Doel-sturing vereist natuurlijk, dat de prestaties meetbaar zijn, en in de publieke sector is dat soms lastig (p.64, 76). Bijvoorbeeld, wat is de waarde van voorlichting en kennis-overdracht? Hughes wil hierop toch een antwoord, omdat een beleid zonder waarde geen legitimiteit heeft (p.65). Het afleggen van verantwoording bevordert de transparantie van het bestuur (p.67). Al met al vindt Hughes de kritiek op het NPM weinig overtuigend (p.69). Hij benadrukt, dat de prestaties van het NPM goed afsteken tegen de bureacratie van de jaren 60 (p.69). In sommige gevallen kan het maatschappelijk middenveld de diensten aanbieden, gesteund door subsidies van de staat (p.77, 81). Dat is een goed idee. In het NPM neemt de regulering niet per se af. Immers, de wedijver tussen organisaties moet institutioneel worden bevorderd (p.83). Met spek vangt men muizen.

In de laatste decennia is het staats-aandeel in het nationale inkomen in de meeste moderne staten gedaald (p.91). Het grootste deel van de staats-bedrijven zijn geprivatiseerd, en terecht (p.95). Soms blijven zulke sectoren wel gereguleerd (p.98). Alleen de materiële netwerken van infrastructuur blijven staats-eigendom (p.102). Maar privatiseringen zijn een moeizaam leerproces. Hughes zoekt de rechtvaardiging vooral in gezond verstand. De staat moet niet nodeloos zelf produceren. En private aandeelhouders zien vaak beter toe dan de staat (p.108). Zij zorgen, dat het management bij de les blijft. Wat men afdingt, is het eerst betaald. In het NPM draagt het bestuurlijke management veel verantwoording voor de strategie (p.132). Management impliceert uitvoering èn planning (p.135). In die zin raken de politiek en het bestuur meer verweven (p.133).

Hughes besteedt ook aandacht aan de analyse van beleid (hoofdstuk 6). Wegens de hoge mate van abstractie is het lastig om analyses practisch toe te passen (p.123). Kallen is mallen, en doen is een ding. Vaak heeft het persoonlijke optreden van de managers meer invloed dan de analyse (p.130). Per saldo meent Hughes, dat de waarde van analyses begrensd is. In hoofdstuk 7 wordt het strategisch management in detail behandeld. Het gaat hier om de missie, de strategie, de middelen, en de uitvoering (p.137). Een actie moet worden afgesloten met een evaluatie (p.148). Dat is inderdaad een goede gewoonte.

In hoofdstuk 8 wordt de recente verandering van de ambtenaren-status beschreven. Het traditionele systeem ging uit van een dienst-verband voor het leven. Wegens de moderne dynamiek is dat niet meer realistisch. Bovendien kreeg werken in de publieke sector een slechte reputatie (p.151). Vanaf 1970 wordt het personeels-beleid steeds flexibeler (p.153). Prestaties krijgen meer nadruk (p.154). Er komen zowaar functionerings-gesprekken, ook al een vorm van objectief meten (p.157)! Indicatoren om prestaties te meten zijn weliswaar dwingend, maar zij laten de invulling van het proces vrij (p.158-161). Dat geeft het personeel nieuwe kansen. Zelfs in het kernbeheer wordt vaker gebruik gemaakt van externe kennis-werkers (p.156).

Hoofdstuk 9 behandelt het financiële beheer. In het traditionele bestuur werden middelen beschikbaar gesteld (input), en jaarlijks incrementeel verhoogd (p.169). Dit prikkelt niet tot efficiëntie. De idee van doel-financiering kwam op in de jaren 60. Een bekend voorbeeld is het Amerikaanse planning, programming, budgeting systeem (p.171). Dit negeerde de prestaties, en werkte teleurstellend. Het NPM is meer gericht op de decentrale verbetering van kosten en baten in de beleids-programma's (p.165, 172). Dit versterkt de politieke sturing, mede dankzij de extra informatie (p.168, 173, 178, 181). Ook worden activiteiten aanbesteed (p.176). Aldus gaat de publieke sector meer lijken op de private sector. In hoofdstuk 10 wordt e-government onderzocht. Dit komt op rond 2000, dus na NPM (p.188). Voordelen zijn de klant-gerichtheid en de transparantie.

Hoofdstuk 11 behandelt de relatie tussen de staat en het maatschappelijk middenveld. Dit sluit aan bij de recente belangstelling voor vertrouwen, sociaal kapitaal en maatschappelijke netwerken. In beginsel is dit het terrein van de politiek. Maar toch moet ook het bestuur gevoeliger worden voor maatschappelijke processen (p.202, 206). Participatie wordt gewaardeerd, en de belangen-groepen worden partners in het beleid (p.209). Als dit uitmondt in corporatisme, dan kunnen de consumenten er onder lijden (p.213, 216). Hughes vat de participatie op als een politiek spel, waarbij de politici coalities aangaan met belangen-groepen (p.211, 217). Hierbij blijft het NPM meer gericht op prestaties dan sommige recente theorieën van netwerk management (p.217)6. De verantwoording (accountability) van het bestuur is extra belangrijk, en dat thema wordt besproken in hoofdstuk 13.

Hoofdstuk 12 onderzoekt NPM in de Derde Wereld. De kenmerken van het NPM kunnen ook hier gunstig zijn, te weten een doelgerichte en efficiënte staat (p.231). Dit vereist nationaal maatwerk (p.234). Volgens hoofdstuk 13 is de verantwoording in de publieke sector lastig. Zij kan worden afgelegd aan de kiezer, maar ook aan de consument (p.237)7. Trouwe lezers van de Gazet herinneren zich, dat kwaliteit, informatie en keuze-vrijheid wezenlijke doelen zijn (p.237). De doelrealisatie kan worden uitgedrukt in indicatoren (p.239). In de afgelopen decennia raakte de politiek meer gehecht aan bestuurlijke efficiëntie (p.247). Dit is onder andere ingevuld via deregulering en contractering (p.249). Vrijheid is goud waard.

Al met al concludeert Hughes, dat het NPM een verbetering is ten opzichte van de traditionele bureaucratie (p.256). Daarom markeert de introductie van het NPM echt een omslag (p.258). Men stuurt op resultaten en minder op het proces (p.263). Er komen wedijver en keuze (p.263). Doelen zijn efficiëntie, klantgerichtheid en verantwoording (p.268). De staat wil de burger waar voor zijn geld bieden (p.271). In NPM moet de politiek de beleids-doelen helder formuleren (p.273)8. Het NPM vraagt om nieuwe werkwijzen, die in een leerproces worden geperfectioneerd (p.281). Dit is tevens een uitdaging voor de beleids- en bestuurs-kunde (p.278)9.

Per saldo is Public management and administration een uitblinkend boek. Het is moedig, omdat veel bestuurskundigen ideologisch verknocht waren aan het traditionele systeem. Het is innovatief, omdat het nieuwe werkwijzen presenteert. Zij moeten nog robuuster worden. Bijvoorbeeld kunnen prestatie-metingen en indicatoren worden gemanipuleerd door kwaadwilligen. Maar de lezer moet wel toegeven, dat de logica van het NPM niet kan worden ontkend. Beleid is duur en heeft enkel zin, wanneer de kosten en baten objectief worden geëvalueerd. Inderdaad is het bestuur al enorm verbeterd sinds de jaren 70. Dus hoewel niet zeker is, waar het NPM precies zal uitkomen, is de richting absoluut goed.

  1. In de wetenschap is de waarheids-vinding de hoogste waarde. Uw recensent verdiept zich sinds pas een jaar in de bestuurskunde, en moet daarom enigszins bescheiden zijn. Des al niettemin kan hij zich niet onttrekken aan de indruk, dat de wetenschappelijke kwaliteit van boeken over de beleids- en bestuurs-kunde wisselvallig is. De Gazet illustreert die indruk met vele bestuurskundige citaten, die verschenen in de columns tussen november 2018 en april 2019. Hiermee kan de lezer zich des gewenst een eigen oordeel vormen. Te vaak hanteren de boeken stellingen, die weinig bijdragen aan het inzicht, of zelfs ongeloofwaardig zijn. De wetenschapper verandert dan in een goeroe. In andere mens- en maatschappij-wetenschappen komt dat toch minder voor. Uw recensent hoopt ooit deze professionele eigenaardigheid te kunnen verklaren. (terug)
  2. Maar het boek is geen overzichtswerk. Het punctuated evenwichts-model van Baumgartner, het advocacy coalitie model van Sabatier, het garbage can model van March, of het stromenmodel van Kingdon worden niet genoemd. Er zijn verwijzingen naar V. Ostrom, maar niet naar E. Ostrom. Hoofdstuk 6 doet vermoeden, dat Hughes weinig belangstelling heeft voor de abstracte beleids-analyse. (terug)
  3. Op p.31 noemt Hughes als een voorbeeld uit de bureaucratische hoogtij-dagen het roemruchte POSDCORP systeem, dat staat voor planning, organisatie, personeel, toezicht, coördinatie, rapportage, en begroten. (terug)
  4. Op p.86 en 168 wijst Hughes er op, dat het geloof in het Keynesiaanse beleid was verdwenen, na de slechte ervaringen in de jaren 70. Daardoor vervangt men het vraagzijde beleid weer door een aanbodzijde beleid. (terug)
  5. Op p.8 en 44 wijst Hughes op de verschillende betekenissen van administration (zeg, beheer) en management (oorspronkelijk meer een begrip uit private ondernemingen). De meeste recente boeken over bestuurkunde zijn inderdaad de term management gaan gebruiken, ook die met een hang naar hoge staats-uitgaven. (terug)
  6. Deze opmerking is vooral nodig, omdat in Nederland een groep bestuurskundigen pleit voor een vorm van netwerk management, waarbij de objectieve prestatie-meting, verantwoording en afrekening van ondergeschikt belang zijn. Deze groep voelt zich inderdaad niet verwant met het NPM. (terug)
  7. De auto-fabrikant Henry Ford was een filantroop, en vroeg ooit: "Wat zou ik kunnen doen om het lijden van de bevolking te verminderen?" Iemand antwoordde: "U zou de vering van uw auto's kunnen verbeteren". (terug)
  8. Tegenstanders van doel-verantwoording stellen wel, dat vaak de politiek zelf geen overeenstemming kan bereiken over de beleids-doelen. De doelen worden dan vaag geformuleerd. Inderdaad kan de politiek grillig of besluiteloos zijn. Maar zelfs dan kan zij toezien, dat het bestuurlijk management doelmatig omgaat met zijn middelen. (terug)
  9. Diverse columns in de Gazet laten zien, dat een deel van de bestuurskundigen de uitdaging niet voelt. Op p.271 vermeldt Hughes, dat in een bekend boek van de bestuurskundigen Pollitt en Bouckaert het NPM wordt aangeduid als een "pandemie"! Dat is de tekst van priesters, en niet van wetenschappers. (terug)