In de afgelopen eeuw is de Nederlandse economie enkele malen ingrijpend gewijzigd. Tijdens de Tweede Wereldoorlog werd het corporatisme ingevoerd, en na de bevrijding heeft men dit systeem nog vijftien jaren lang gehandhaafd. De bijhorende economische planning heeft zelfs zeker dertig jaren geduurd. Pas in de jaren tachtig is de economie weer geliberaliseerd. Deze ontwikkelingen kunnen niet worden verklaard met bijvoorbeeld de neoklassieke theorie. Zij kunnen enkel worden begrepen met een theorie van de institutionele veranderingen in de Nederlandse maatschappij. Het boek Games real actors play van de bekende Duitse bestuurskundige F.W. Scharpf draagt een raamwerk aan voor zulke analyses. Hij noemt dat raamwerk het actor-gerichte institutionalisme (afgekort AGI). Het is de ontbrekende schakel tussen de werkelijkheid en de economische theorie.
De meeste bestuurskundigen houden meer van verhalen vertellen dan van abstracte modelbouw (p.28). Maar Scharpf maakt intensief gebruik van de formele speltheorie, die trouwens ook populair is in de economische wetenschap1. Dit was een methodologische doorbraak, die men ook aantreft bij de Nobel-prijs winnaar Elinor Ostrom. Sindsdien heeft de speltheorie een vaste (bescheiden) plaats veroverd in de bestuurskunde2. De nieuwe aanpak verbindt twee ideeën. Enerzijds wordt rekening gehouden met de starheid van instituties, die het beleid nogal deterministisch maakt. Anderzijds wordt erkend, dat individuele actoren actief kunnen ingrijpen in de ontwikkelingen. Op die manier worden zowel de moraal als de rationaliteit van de maatschappelijke actoren gemodelleerd (p.21). Dat leidt tot een realistisch mensbeeld. Hoewel het boek theoretisch is, presenteert Scharpf in een aanhangsel toch een overtuigende toepassing van het AGI.
De speltheorie is ontstaan in de wiskunde, en kan gecompliceerd zijn. Maar Scharpf kiest de bestuurskundigen als zijn lezerspubliek, en beperkt zich daarom tot een aanschouwelijke uitleg. Twee aspecten zijn essentieel: het strategische gedrag van de actoren, en de hang naar een maatschappelijke stabiliteit. Dit laatste wordt bevorderd door de maatschappelijke instituties (p.12). Aangezien de werkelijkheid complex is, moet een analyse gewoonlijk uitgaan van geneste spellen (p.32). Het probleem wordt opgeknipt. Ook dan blijft het (inductieve) verbindende verhaal onmisbaar (p.37). In eerste instantie worden ontwikkelingen verklaard uit de instituties (p.42). Pas wanneer dat niet lukt, beschouwt men de specifieke actie constellatie. Scharpf maakt een helder onderscheid tussen de verschillende vormen van interactie, te weten als unilateralisme, onderhandelingen, stemmingen, of hiërarchische bevelen (p.47). Dit is inderdaad een handige indeling.
De vier vormen van interactie worden achtereenvolgens bestudeerd in de volgende hoofdstukken. Interacties vinden plaats in een institutioneel kader. Scharpf benadrukt de organisatie van instituties, en noemt vier categorieën: de anarchie, het netwerk, de vereniging en de hiërarchie (p.47). Zij zijn systemen van regels, maar tevens collectieve actoren. Verwant aan de vereniging zijn de club, de coalitie, en de beweging (p.55-57). Hun specifieke kenmerk is de verdeling van macht. Elke steen is er één. Deze categorieën vereenvoudigen de analyse van de organistie (p.52). De organisatie is een speler in de constellatie. De constellatie kan worden beschreven met niet-coöperatieve spellen, vaak als 2×2 spelmatrix (p.73-39). De interactie is dan onzichtbaar (zie p.72). Een dergelijke constellatie wordt gekenmerkt door zijn (Nash) evenwichten.
De uitkomsten van het spel worden bepaald door de oriëntatie van de actoren (p.84-89). Zij definieert de houding, zoals competitief of meegaand. Geen groter venijn dan vriend tonen en vijand zijn! Dit is niet gebruikelijk in de speltheorie, maar toch een interessante manier om de moraal te modelleren. Maar Scharpf drukt de moraal vooral uit in het zogenaamde Kaldor compensatie beginsel (p.91-92). Namelijk, dit beginsel beschrijft de manier, waarop de actoren de totale opbrengst verdelen onder elkaar. Het introduceert de coöperatieve speltheorie (politiek overleg) in het AGI.
De resterende hoofdstukken werken het gepresenteerde kader verder uit, aan de hand van voorbeelden. Bijvoorbeeld kan men de anarchie aantreffen in de internationale politiek (p.98, 106). De actoren passen zich wederzijds aan (p.108). De kous is naar het been. Anderzijds kunnen onderhandelingen leiden tot efficiënte uitkomsten (p.116). Dan hebben de actoren allen een veto (p.129). In dit geval zoekt men niet het Nash evenwicht, maar de Nash oplossing (p.122). Opnieuw komt Scharpf met een nuttige classificatie. Namelijk, er zijn vier processen van onderhandeling: contracteren, verdelen, oplossen, of coördineren (p.126). Toepassingen zijn te vinden in een coalitie-regering, in de Europese Raad, of in de Wereld Handels Organisatie (p.142). Men bouwt vertrouwen op (p.137)3. Netwerken zijn opgebouwd uit dyaden (p.141).
De besluitvorming via een stemming impliceert dwang (p.151). De uitvoering vereist enig toezicht. Bij voorkeur heeft het besluit veel draagvlak in de maatschappij, dat wil zeggen, legitimiteit. Scharpf leent hier modellen uit de social choice theorie (p.156-161). Instituties kunnen de besluitvorming stabiliseren. Met name helpt homogeniteit van de morele opvattingen om impasses te voorkomen. Volgens Scharpf dient het parlement vooral voor het spreiden van de macht (p.166). Hij diept dit thema verder uit op p.184-190, dat de wisselwerking van de regering en de oppositie beschrijft. De macht van de regering wordt ingeperkt door de grondwet (p.182). Tenslotte, het besluit in de hiërarchie heeft het voordeel van lage transactie-kosten (p.172). Echter, de uitvoerders kunnen informatie verzwijgen voor de beslissers4. Scharpf meent, dat zulk gedrag minder wordt bij een gedeelde moraal en collectieve identiteit (p.180).
Veel overleg binnen de hiërarchie is horizontaal, in de "schaduw" van het bevel, dat desnoods zou kunnen worden gegeven (p.199). Zo stemmen ministeries hun beleid af. De staat gebruikt de dreiging om in te grijpen ook in zijn contact met maatschappelijke groepen. Veel beleid wordt gerealiseerd via private zelf-organisatie, in de hiërarchische schaduw van de staat (p.200-205). De actoren zijn aan handen en voeten gebonden. Dankzij dit mechanisme kan de staat besparen op zijn eigen inspanningen. Deze constatering kwam als een verrassing voor uw recensent, ook omdat veel bestuurskundige literatuur dit verschijnsel negeert. Overigens wordt deze mogelijkheid minder bruikbaar, naarmate beleid internationaal wordt (p.208). De Europese Unie functioneert nog niet als een supra-nationale hiërarchie.
Conclusie: het boek Games real actors play slaat de brug tussen abstracte modellen en de bestuurlijke realiteit. Het actor-gerichte institutionalisme is geen universele theorie, maar een kist vol gereedschap. Uw recensent is gecharmeerd van de gestructureerde aanpak van Scharpf, zowel bij de modellen als bij de vele classificaties van bestuurlijke begrippen. Het boek is gemakkelijk leesbaar, en vereist weinig voorkennis. Des al niettemin nodigt het uit om voort te bouwen op het gelegde fundament, door complexere modellen te hanteren. Men zie slechts de recente columns in de Gazet. Het boek kreeg ook ruim aandacht bij bestuurskundigen, wat uw recensent verheugt. Maar per saldo heeft de bestuurskunde er toch weinig mee gedaan (afgezien van enkele Duitse universiteiten)5. Trouwens, het werk van Ostrom ondergaat hetzelfde lot.