Het boek Graaiers of redders? gaat over de prestaties van marktwerking in de publieke sector. Toen uw recensent dit boek drie jaren terug las, had Selexyz Utrecht er stapels van liggen tussen de bestsellers, en dat was geen toeval. Immers voor velen is de opkomst van de marktwerking een frustrerende ervaring, een misbaksel, omdat het niet past in de gangbare opvattingen over een gezonde maatschappelijke ontwikkeling. Sinds het begin van de negentiende eeuw heeft de ervaring geleerd, dat een ongeregelde markt op den duur niet kan overleven. Bij marktwerking voor collectieve diensten is men helemaal in de aap gelogeerd, omdat zij nogal eens leidt tot onrechtvaardige en ondoelmatige resultaten1. Dat roept allerlei vragen op. Hebben de samenleving en de geïndividualiseerde mens zich intussen zó ver ontwikkeld, dat er nieuwbakken en werkbare vormen van marktwerking kunnen ontstaan?
De auteurs W. Dicke, B. Steenhuisen en W. Veeneman hebben drie sectoren van de (voorheen) publieke sector onder de loep genomen, te weten de ziekenhuiszorg, het busvervoer, en de energiemarkt. Dat is heel wat. Te gelijker tijd blijven aldus andere belangrijke sectoren buiten beschouwing, zoals de markt voor post, telecommunicatie en kabeldiensten, afvalverwerking, en de sociale zekerheid. Dat is spijtig, maar men moet niet knorren aan de volle bak. Bovendien spreken de auteurs de ambitie uit om een algemene trend te ontdekken in de drie door hen onderzochte sectoren. Daarmee vullen zij een lacune, want zulke integrale studies zijn schaars. Er is behoefte aan vuistregels, die vervolgens kunnen worden toegepast tijdens de onderzoeken in de andere sectoren.
Marktwerking is niets anders dan winst maken in de publieke sector. Uiteraard doen de private investeerders en hun vazallen hun best om de besluitvorming te sturen. Men wil de aap binnen halen, dat hoort bij het spel. Daarom moeten wetenschappelijke evaluaties kritisch zijn en diepgaand. Helaas is Graaiers of redders? geen universitair project, maar extern gefinancierd. Een waakzame lezer zal zich zorgen maken, of de kwaliteit daaronder heeft geleden. Pagina 19 verkondigt: "Dit hoofdstuk voorziet in een uitleg van marktwerking vanuit een neutraal perspectief". En op p.196 heet het: "Als dit boek één missie heeft, is het de opheffing van het binaire denken over marktwerking". Want (p.9): "Waar ideologieën met elkaar botsen, worden veel broodjes aap gedebiteerd". Uw recensent denkt dat dat wel meevalt, want wie broodjes aap uitdeelt, glijdt snel uit over een bananenschil2.
Helaas blijken bij een nadere lezing de auteurs voostanders van marktwerking te zijn. Ze zijn er zo mal mee als een aap met zijn jongen. Daardoor wordt de lezer alsnog gedwongen tot een eigen waarheidszoeking. Bijvoorbeeld vinden de auteurs op p.199 het terugdraainen van marktwerking "een onhaalbaar vergezicht". Gevolgd door: "Gun alle partijen de tijd om te wennen aan hun nieuwe rollen". Eerder op p.18: "Alleen door voortdurend bijsturen en reageren op alle kritiek raakt marktwerking langzaam verweven met hoe de samenleving functioneert". En p.186: "Aanmodderen is meer dan een noodzakelijk kwaad. Het is een methode van continu bijsturen om stapje voor stapje het beste uit marktwerking te halen". De vraag of het beste van marktwerking nog steeds beneden peil is, wordt niet gesteld. Dit rotsvaste geloof in marktwerking, als het ware tot het beleid op apegapen ligt, is de teneur van het hele boek.
De auteurs zijn dus zèlf ideologen! Het is om op apen te schieten, want hun fixatie confronteert de niets-vermoedende lezer steeds weer met drogredenen. Bijvoorbeeld op p.129: "Nederland staat in de jaren tachtig bekend als een kartel-paradijs ... Voor ondernemers is dat goed vertoeven". De afkeer bij de auteurs is duidelijk. Kennelijk is het geen pijp tabak waard. In een andere context constateren ze verbaasd (p.185): "Bedrijven fuseren bijvoorbeeld meer dan ze concurreren". De gezonde logica achter het kartel en de fusie, namelijk het profiteren van schaalvoordelen, ontgaat de auteurs kennelijk. Althans ze vermelden dit voordeel nergens. Ook het feit, dat een kartel beter bestand is tegen de grillen van de markt, blijft ongenoemd. Er is geen enkele reden om te veronderstellen, dat concurrentie automatisch efficiëntie oplevert, laat staan stabiliteit. Zelfs niet theoretisch.
Feitelijk stelt hun boek niet de commerciële uitbating ter discussie, maar de mate van regulering door de overheid. En in dit opzicht lijken de auteurs inderdaad een modale positie te kiezen. Dat valt een beetje tegen. Een andere teleurstelling is het gebrek aan diepgang. Graaiers of redders? is namelijk grotendeels gebaseerd op interviews met "alle hoofdrolspelers en betrokkenen" (p.14). De mensen zeggen zoveel. De lezer zou liever feiten krijgen, kwantitatieve gegevens, prestatie-indicatoren, tijdreeksen met hopelijk een knik daar waar de marktwerking is begonnen. Die zijn zeer zeker wel aanwezig in het boek, maar slechts spaarzaam. De omvang van 200 pagina's wordt niet optimaal benut. Gelukkig worden er veel bronnen en referenties vermeld. Maar de neutraliteit van deze selectie is onmogelijk vast te stellen door de leek. Uw recensent mist in Graaiers of redders? in ieder geval de vermelding van enkele hem bekende kritische studies3.
Inhoudelijk zijn de auteurs goed te spreken over marktwerking, omdat de ondernemingen flink hebben bezuinigd op hun productieproces. Verder is de transparantie toegenomen, met name omdat de overheid zonder informatie simpelweg niet kan reguleren. Goede informatie is cruciaal voor echte marktwerking4. Vroeger verliep de rapportage intern binnen de overheid, terwijl de bedrijven hiervoor tegenwoordig openbare jaarverslagen publiceren. En er is meer aandacht voor de klant, al is onduidelijk in hoeverre dit window dressing is. Overigens maken de auteurs hier een ideologische keuze. Op p.169 namelijk betogen ze: "Vertegenwoordigers van klanten verdedigen veel directer de belangen van klanten dan politici dat deden in tijden van de publieke monopolisten". Dit is een krasse bewering, die niet wordt hard gemaakt. De aap spiegelt zijn schoonheid in het glas. Klanten zijn juist notoir lastig te organiseren, en makkelijk manipuleerbaar door de ondernemingen.
De auteurs signaleren nóg twee heikele punten. Het eerste heikele punt ontstaat doordat marktwerking meer keuze geeft aan de klanten, nu het monopolie weg is. Dit punt is namelijk tweesnijdend, aangezien de klanten lang niet altijd wíllen kiezen. De auteurs raken er ietwat korzelig door. Feitelijk zijn bij dit soort producten simpelweg de transactiekosten van marktwerking te hoog. Dat wil zeggen, de aanzienlijke tijdsinspanning om te kiezen weegt voor de klant niet op tegen de geldelijke besparing. Dit geldt te meer, omdat in de zorgverzekering en de energieleverantie de aanbiedingen jaarlijks veranderen. Elke keer weer zou de klant moeten vergelijken. De aap wil met iedereen gekken en toch kan hij zijn gat niet dekken.
Het tweede heikele punt is de positie van de werkvloer, die de verliezer is van de marktwerking, men zou kunnen zeggen de aap van het spel. Voor marktwerking blijkt te gelden: wat van apen komt, wil luizen. Namelijk de auteurs constateren dat de werkdruk is toegenomen, zonder een compenserende loonsverhoging. De wernemers krijgen geen slag aan de bak. Zelfs wordt er op p.156 geconstateerd: "Monteurs, nu in dienst van aannemers, zijn minder gaan verdienen onder slechtere arbeidsomstandigheden".
Deze ontwikkeling wordt wat gebagatelliseerd door de auteurs, die al op p.9 zich vastbeten in de stelling "Niet één groep is uitsluitend gedupeerd (of gebaat) bij marktwerking". De auteurs willen kennelijk aap, wat heb je mooie jongen spelen, en geven er een andere draai aan: "In de drie sectoren, die wij hebben onderzocht, heeft het werk op de werkvloer meer aandacht gekregen en meer uitdaging". Het is niet verkeerd, wanneer men zich het apezuur loopt. Dat laat echter onverlet, dat men wordt betaald met apemunt. Enkel de leiding krijgt daarvoor een financiële compensatie, want (p.177): "Topbestuurders en specialisten zijn de graaiers". Het is duidelijk dat hier bakzeil moet worden gehaald5.
Het boek wint aan charme, doordat kennelijk soms de auteurs het onderling oneens zijn. Dat leidt tot geestige tegenspraken. Over marktwerking in de energiesector (p.154): "De experts op dit gebied vinden het effect van marktwerking op de prijzen lastig na te gaan". Vervolgens op p.162: "Gemiddeld stijgen de stroomprijzen, maar dat ligt niet aan de markt". Hè? Het was toch lastig na te gaan? Wil men de lezer voor aap houden? Een ander voorbeeld, op p.166: "De nieuwe ziekenhuizen, busbedrijven en energieleveranciers zijn in vele gevallen efficiënter, creatiever en innovatiever in vergelijking met de situatie voor marktwerking". Het is voor de bakker. Maar op p.174 komt een andere aap uit de mouw: "Op de werkvloer blijken die innovatieve systemen en procedures regelmatig onhandig, onzinnig of extra belastend". Wat is het nu? Waar de bakker woont, komt de brouwer niet.
Aardig is ook de poging om de graaicultuur op de vrije markt te nuanceren (p.180): "Minder bekend is dat overheden ook graaiers zijn. Provincies en gemeenten ontvangen substantiële sommen met het verkopen van aandelen". Maar dat argument is geen pijp tabak waard, want natuurlijk kan het verkopen van aandelen niet op één lijn worden gesteld met een graai in de bedrijfskas. En op p.178: "Een directeur van een busbedrijf bezocht op kosten van zijn PUBLIEKE vervoersbedrijf een bordeel". Dat is inderdaad een misdadig incident, maar het is voor de beoordeling van het systeem van een totaal andere orde dan structureel gegraai. Het is een aangeklede aap. Wie niet alert is op zulke stijlbloemen, zet de deur open naar een onverklaarbare hoofdpijn. Zou het dan toch waar zijn, van dat broodje aap?
Het moge duidelijk zijn: Graaiers of redders? voldoet niet aan de hoog gespannen verwachtingen. Helaas is het perspectief niet zozeer neutraal, als wel een onevenwichtig compromis van de drie auteurs. Te vaak wordt de aap in de garenwinkel gejaagd. Des al niettemin is het voor de Nederlandse markt een uniek boek over een hoogst actueel thema, en daarvoor verdient het waardering. In het land der blinden is éénoog koning. Wie aan de bak wil, vindt er een opsomming van de pijnpunten bij marktwerking in de publieke sector. De kennis ervan is cruciaal voor de beslissing over de (de-)centralisatie van beleid, waarbij de organisatie- en transactiekosten moeten worden afgewogen6.