Figuur 1: Spotprent van planning
Bron: Matthias Giesen, 2024
in Geert 2.0, nog te koop!
Hoe kun je theorie en modellen inzetten om de beleidsvorming te ondersteunen? Dat is de vraag, die ik probeer te beantwoorden in mijn blogs. Hier wordt gekeken naar de CPB doorrekening van programma's van politieke partijen in de aanloop naar verkiezingen. Het Saffier model negeert belangrijke aspecten van beleid, wat natuurlijk invloed heeft op de berekende uitkomsten. Toch verwijzen politici en media graag naar de CPB doorrekeningen. In de verkiezingscampagne van 2010 ontstond zoveel publiciteit over de doorrekeningen, dat zij doorwerkten in de kabinetsformatie.
In deze blog wil ik onderzoeken wat de invloed van het Centraal Planbureau (afgekort CPB) op de nationale verkiezingen van 2010 was. De verkiezingen van 2010 zijn historisch, omdat zij de uitslag een opkomst van een nieuw nationaal conservatief electoraat liet zien. De Partij voor Vrijheid (PVV) werd de populistische stem van de nationalistische beweging. Mijn onderzoek focusseert echter op de electorale nek-aan-nek wedloop tussen de VVD en de PvdA, die uitslagen realiseerden van respectievelijk 31 kamerzetels en 30 kamerzetels. Ik zal aannemelijk maken, dat de berekeningen en rapporten van het CPB invloed uitoefenden op de populariteit van beide partijen bij de kiezers.
In de aanloop naar de verkiezingen voert het CPB economische berekeningen uit om de gevolgen van de diverse partij-programma's in te schatten. De berekeningen schatten in hoe (onder andere) de economische groei, de werkgelegenheid, en de begroting van de overheid zich ontwikkelen gedurende de regeringsperiode. Partijen krijgen een electoraal voordeel, wanneer hun programma goede prestaties levert volgens de CPB berekening. Ik zal niet in detail ingaan op het gebruikte CPB model. Wel zal ik kritisch kijken naar enkele aannames in het model. Vervolgens zal ik een beschrijving geven van de rol van de berekeningen tijdens de verkiezingsstrijd van 2010. Maar ik begin met een recapitulatie van de taken en werkwijze van het CPB.
In een eerdere blog onderzocht ik de betekenis van het CPB voor de economische beleidsvorming. Het CPB draagt economische kennis aan om de rationaliteit van het gevoerde beleid te bevorderen. Het CPB heeft veel autonomie bij het opstellen van het eigen onderzoeksplan. Daarom is denkbaar, dat het CPB botst met de politiek en het bestuur. Hierbij beschikt het CPB over deskundigheidsmacht. In de praktijk trekt een politieke partij zelden de autoriteit van het CPB in twijfel, omdat zij dan kan worden beticht van utopisme en een gebrek aan realisme.
Omgekeerd zal de het CPB gewoonlijk terughoudend zijn met harde kritiek op het bestuur. In het ideale geval bereiken het CPB, het bestuur en de politiek een gezond machtsevenwicht, dat alle betrokkenen in hun waarde laat. Het CPB is een bijzondere instelling van beleidsonderzoek, omdat het behoort tot het ministerie van Economische Zaken. De advocaten-coalitie van het CPB legt het een kern van fundamentele overtuigingen (deep core beliefs) op.
Sinds de oprichting van het CPB baseert de planning op berekeningen met econometrische modellen. De modellen bevatten wiskundige vergelijkingen van menselijk gedrag. Mensen worden geacht zich gemiddeld rationeel te gedragen. De waardes van de parameters in de modellen worden empirisch bepaald. Lange termijn voorspellingen zijn weinig bruikbaar, omdat mensen na een voorspelling hun gedrag kunnen veranderen. In de beginjaren van het CPB, direct na de Tweede Wereldoorlog, baseerden de modellen nog op de theorie van Keynes. Het beleid was gericht op de vraagzijde van de markt. Vanaf de jaren 70 van de vorige eeuw werkte dit beleid niet meer, en verschoof de voorkeur naar een aanbodzijde beleid. Het aanbodzijde beleid zet in op een mix van participatie, scholing, loonmatiging en innovatie. Dit zijn aanpassingen van de economische structuur. Ook de CPB modellen werden aanbodgericht.
Bij de nationale verkiezingen van 1986 rekende het CPB voor het eerst verkiezingsprogramma's van het CDA, de PvdA en de VVD door. De berekeningen waren toen nog vertrouwelijk, maar dit veranderde in de volgende verkiezingen. Sindsdien worden programma's doorgerekend bij alle nationale verkiezingen, zij het op basis van vrijwilligheid. Tegenwoordig geeft het CPB deze dienstverlening de naam Keuzes in Kaart (afgekort KiK). Uiteraard is dit doorrekenen een politiek gevoelige activiteit. De tekst van het verkiezingsprogramma moet zodanig worden vertaald, dat er economische effecten kunnen worden gekoppeld aan de voorgestelde maatregelen. De vertaling gebeurt via een overleg van partij-functionarissen en CPB medewerkers. Vooral kleinere partijen weigeren nogal eens mee te werken aan deze vertaling, ook omdat het overleg tijd en mankracht vergt. Bij weigering rekent het CPB dit programma niet door.
Tijdens de laatste verkiezingen (2023) voerde het CPB de doorrekeningen uit met het macro-economische model Saffier 3.0. Een gelijknamige CPB notitie beschrijft globaal de uitgangspunten en kenmerken van het model1. Sommige invoergegevens van Saffier worden berekend met andere CPB modellen. Ik wil hier niet de rekenmethode in detail of zelfs maar globaal beschrijven. Het gaat mij slechts om enkele aannames in Saffier, die enigszins subjectief zijn, en toch bepalend zijn voor de uitkomsten van de berekeningen. Saffier is een model volgens het tegenwoordig gangbare aanbodzijde perspectief. De wiskunde in Saffier bestaat uit gedragsformules en boekhoudkundige formules2.
In de traditionele Keynesiaanse modellen werkt een bestedingsimpuls (schok ΔI) versterkt door in het bruto binnenlandse product (afgekort BBP). De versterking wordt weergegeven als een multiplicator m = ΔBBP / ΔI. De charme van de modellen is, dat m groter is dan 1. Als de impuls ΔI wordt betaald uit een lening, en het BBP groeit daarna snel, dan kan de lening pijnloos worden terugbetaald. De theoretische kritiek op Keynesianisme is geformuleerd door Lucas, die wijst op de rationele verwachtingen van de burgers. Aangezien Saffier een aanbodzijde model is, worden de resultaten niet gekenmerkt door die zo aantrekkelijke grote multiplicatoren. In Saffier is de multiplicator van extra overheidsuitgaven typisch 0.9 3. De multiplicator voor wijzigingen in de belastingtarieven is bijna 0.
Volledigheidshalve zij vermeld, dat het CPB de invloed van de demografie op het arbeidsaanbod doorrekent in een apart model. Uiteraard is het overheidsbeleid een externe factor. Dat is juist de reden van de doorrekening. Voorts is de technologische vooruitgang extern gegeven. De wereldhandel en de prijzen op de wereldmarkt worden eveneens opgevat als een externe factor, bij gebrek aan beter. Immers, economische schokken (crises) zijn van nature onvoorspelbaar. Het negeren van een toekomstige crisis maakt de doorrekening tot een zinloze inspanning. Echter, dit is onvermijdelijk, en kan geen verwijt zijn. De doorrekening baseert op een ceteris paribus (d.w.z. bij ongewijzigde omstandigheden) aanname.
Saffier is een drie-sectoren model. Het onderscheidt (a) de marktsector van goederen en diensten, en de collectieve sectoren (b) overheid en (c) zorg4. Zorg krijgt dus apart aandacht. De overheidssector omvat onder andere de uitkeringen, de infrastructuur, en het onderwijs. Dit zijn allemaal kostenposten.
De focus ligt bij Saffier op een economische trilemma5. In Saffier streven politici drie economische doelen na: (1) economische groei en werkgelegenheid (W), (2) gelijkheid van inkomens (G), en (3) begrenzing van de overheidsuitgaven (U). Volgens het trilemma botsen de drie doelen, zodat een compromis nodig is. Alle politieke partijen vinden economische groei (W) wenselijk6. Volgens Saffier kan doel W worden gerealiseerd door de gelijkheid (doel G) of de zuinigheid (doel U) te verminderen. De ongelijkheid van inkomens reageert op de hoogte van de sociale uitkeringen b en van de belastingen.
De overdenkingen in de voorgaande paragraaf over de CPB doorrekeningen zijn natuurlijk niet uniek. Op internet zijn dit soort beschouwingen te vinden bij onder andere Follow the money, het tijdschrift De Groene, en het wetenschappelijk bureau van Groen Links. Aangezien ik van oudsher geboeid ben door de economische theorie achter rekenmodellen, wil ik die nu toch wat meer uitdiepen dan in de gangbare publicaties. Een essentieel deel van Saffier is de werking van de arbeidsmarkt. Een eerdere blog heeft laten zien, dat instituties veel invloed hebben op de vraag en het aanbod van arbeid. Het is geen markt in de neoklassieke betekenis. De kritiek op Saffier lijkt zich te concentreren op de te simpele weergave van de Nederlandse arbeidsmarkt. Saffier houdt slechts rekening met enkele van de bestaande instituties.
Twee van de instituties in Saffier zijn de uitkeringen en de belasting. De werkloosheid hangt af van de hoogte van de uitkeringen b en van de loonbelasting7. De aanname is dat werkloosheid vrijwillig is. Immers, hoge uitkeringen drijven het reserverings-loon op (d.w.z. het uurtarief, waarboven men wil werken). En belastingen scheppen een loonwig, die het netto loon verlaagt en de prikkel om te werken vermindert. Aldus wordt in Saffier de werkloosheid verminderd door de uitkeringen en / of de belasting te verlagen. Deze maatregelen vergroten allebei de participatie van de beroepsbevolking.
Het aanbod van arbeid werkt dus in op de bedrijvigheid en de werkgelegenheid. Immers, een groot arbeidsaanbod zet de lonen onder druk, waardoor ondernemingen beter gaan renderen, en zij na verloop van tijd hun bedrijvigheid zullen uitbreiden. Bovendien maakt loonmatiging de productie internationaal concurrerender, waardoor de export sector kan groeien. Merk op, dat dit verband tussen lage lonen en extra banen een hypothese is8. Door dit alles groeit de economie, en doel W is gerealiseerd. De gelijkheid (doel G) neemt echter af9. De boodschap van Saffier is hier dus, dat instituties remmend werken op economische groei.
De afkeer van instituties is ook zichtbaar bij de tenminste impliciete voorkeur van Saffier voor flexibel werk. Flexibiliteit past bij een aanbodzijde beleid. Vaste arbeidscontracten zijn een risico voor ondernemingen, dat zij liever zouden mijden. Flexibele arbeidscontracten bevorderen dus de werkgelegenheid. Hierbij wordt genegeerd, dat flexibele arbeidsplaatsen nogal eens onprettig zijn voor werkers. Hun toekomst wordt minder voorspelbaar, en dit compliceert het leven. Bovendien blijven flexwerkers achter in kennis en vaardigheden. Ik weet niet hoe flexwerk een plaats heeft gekregen in Saffier. Je zou verwachten dat inkomens minder star worden door flexwerk. In ieder geval behoort flexwerk vaak tot de lage-lonen sectoren.
Een ander voorbeeld van een institutioneel effect: de AOW leeftijd beperkt de participatie van ouderen op de arbeidsmarkt. Saffier vindt het verhogen van de AOW leeftijd een groei bevorderende maatregel10. Saffier kent geen waarde toe aan activiteiten van bejaarde vrijwilligers (als mantelzorger, kinderoppas, en bij allerlei verenigingen, besturen en organisaties). Iets positiever geformuleerd: Saffier zou het waarderen, wanneer zulke vrijwilligers een beloning krijgen. Interessant is ook de Saffier visie op het gezin. Aangezien Saffier hecht aan participatie van de beroepsbevolking, ziet het model werkende vrouwen als een groei bevorderende factor. Het kent geen waarde toe aan de rol van huisvrouwen in de huishouding en bij de opvoeding van kinderen. Vooral confessionele partijen ergeren zich aan deze economisering van het gezinsleven11.
Bij aanvang van deze paragraaf merkte ik al op, dat niet iedereen de Saffier logica accepteert. Zie hier enkele tegenargumenten, gericht op de werking van de arbeidsmarkt. Lagere lonen en uitkeringen zouden kunnen leiden tot sociale onrust, waardoor de productiviteit zou worden ondermijnd. Ook geven lage inkomens de mensen minder ruimte om te investeren in hun eigen bijscholing en gezondheid. Dit zou dan collectief moeten worden gecorrigeerd, maar dan stijgt weer de staatsbegroting. Saffier ziet onderwijs als een kostenpost in de begroting, en negeert het positieve effect op de arbeidsproductiviteit12. Voorts zijn lage inkomens een voedingsbodem voor criminaliteit13. Al dit soort sociologische factoren ontbreekt in Saffier. Er wordt geen rekening gehouden met de brede welvaart. Dit gebrek begrenst het nut van de doorrekeningen.
Sinds ruim een decennium doen het CPB, SCP en PBL samen onderzoek naar brede welvaart. Misschien zal het in de toekomst lukken om sommige institutionele effecten beter te modelleren. In 2010 heeft het CPB inderdaad geprobeerd om het rendement van onderwijs op te nemen in het model. Helaas lukte het niet om dit te doen op een robuuste manier14. Ook houdt Saffier geen rekening met het rendement van subsidies voor innovatie en onderzoek. Soms is simpelweg onbekend wat instituties concreet opleveren. Bijvoorbeeld, hoe kun je het collectieve loonoverleg tussen vakbonden en ondernemingen en het afsluiten van cao's doorrekenen? Momenteel doet Saffier dit enkel via de starheid van lonen.
Het Saffier model hanteert enkele tientallen wiskundige vergelijkingen van menselijk gedrag in de economie. Hoewel dit complexe vergelijkingen zijn, doen zij geen recht aan het immense aantal variabelen, dat feitelijk inwerkt op de prestaties van de nationale economie. In veel vergelijkingen wordt (nogal arbitrair) verondersteld, dat de afhankelijke variabelen (zoals de vraag naar arbeid, het aanbod van arbeid, het loon- en prijspeil, de omvang van de investeringen, de huishoudelijke consumptie, het volume van import en export) een lineaire of exponentiële functie van de onafhankelijke variabelen zijn. De coëfficiënten in de vergelijking worden bepaald via een statistische fit aan verzamelingen van empirische gegevens. Hoewel de vergelijking met geschatte coëfficiënten de gegevens redelijk kan beschrijven, garandeert dit niet, dat zij ook goede voorspellingen van de toekomst geeft. Elke vergelijking is eigenlijk wel vatbaar voor kritiek.
Ik vind het intrigerend, dat Saffier rekent met een macro-economische productiefunctie. Dit is een CES functie, waarbij de verhouding van de factoren arbeid en kapitaal wordt bepaald door hun factorprijzen. Er is een continue factor-substitutie mogelijk. Theoretisch is dit model onjuist. Immers, Sraffa heeft aangetoond, dat de factor-substitutie verloopt op een grillige manier15. Ondanks een stijgende factorprijs kan de inzet van deze productiefactor toch toenemen. Dit fenomeen wordt reswitching van de productietechniek genoemd. De vraag is natuurlijk, of reswitching een vaak voorkomend fenomeen is. Ik weet het niet. Eigenlijk zou je ook instituties willen opnemen in de productiefunctie. Des ondanks mag je hopen, dat de CES productiefunctie toch empirisch haar bruikbaarheid heeft bewezen.
De politieke partij Groen Links is van oudsher kritisch op de doorrekening van verkiezingsprogramma's door het CPB. Tijdens de verkiezingen van 1989 weigerde de partij meewerking aan de doorrekening. In de evaluatie van de weinig succesvolle campagne werd dit besluit gezien als een fout: "Het niet laten doorrekenen van het programma door het CPB was een haast fatale misser". De PvdA sprak over een "hoog Sinterklaasgehalte" en D66-leider van Mierlo noemde het programma "een schreeuw in de nacht"16. Dit laat zien, dat de partijen de doorrekening gebruiken om zich positief te profileren tijdens de verkiezingen. Kennelijk vonden althans indertijd de meeste partijen de doorrekening toch een nuttige aanvulling op het politieke debat. Ik heb geen overtuigende verklaring voor deze voorkeur, die je nauwelijks aantreft in andere landen. Zie de evaluatie aan het einde van de blog voor enkele mogelijke oorzaken.
In 2016 toonde Groen Links opnieuw haar ongenoegen over de doorrekening, en protesteerde indertijd tezamen met de SP, het CDA en de SGP. Tenslotte gaf Groen Links haar verzet op, omdat het PBL een doorrekening deed van de beleidseffecten op het milieu en het klimaat17. Immers, het PBL is gewoonlijk positief over Groen Links programma's. Tijdens de verkiezingen van 2010 en 2013 produceerden het CPB en PBL zelfs één doorrekening, waarmee het fenomeen van de brede welvaart vorm kreeg. Helaas bleek deze bundeling te complex, zodat sindsdien de doorrekeningen weer zijn ontkoppeld. Dit stemt somber over het toekomstige gebruik van het concept brede welvaart in de beleidsontwikkeling. Sindsdien werken sommige partijen wel mee aan de doorrekening van het CPB, maar niet aan de doorrekening van het PBL18.
Kennelijk vinden de politieke partijen zelf (al dan niet terecht), dat de CPB doorrekeningen van hun programma veel invloed uitoefenen op de uitkomsten van de verkiezingen19. Deze gedachte zal hier nader worden onderzocht aan de hand van de verkiezingen van 2010, die een wedloop lieten zien tussen de VVD onder aanvoering van Mark Rutte en de PvdA onder de aanvoering van Job Cohen. Tijdens deze verkiezingen gebeurde iets bijzonders. Namelijk, de VVD formuleerde het eigen verkiezingsprogramma bewust zodanig, dat de doorrekening zou leiden tot gunstige uitkomsten voor de VVD. De coördinatie van deze redactie lag bij de programma-commissie20. De CPB doorrekening van de VVD plannen leidde tot mooie wervende krantenkoppen: "VVD banenkampioen", "VVD loodst Nederland door de crisis", "VVD en CDA banenmotor - magere score PvdA steekt schril af", en "VVD programma op termijn de beste"21.
Anderzijds had de PvdA last van de CPB doorrekeningen. De PvdA had de inhoud van de 10 miljard bezuinigingen in haar programma vaag gelaten en wilde het eigen risico in de zorg inkomensafhankelijk maken. Dit leidde tot verwijten van vooral VVD en CDA over potverteren. Pas na de CPB berekeningen zette de PvdA het eigen risico specifiek vast op €210 per persoon. Cohen liet de bezuinigingen in het programma alsnog invullen22. Ook week het PvdA programma af van de gegevens, die werden gebruikt bij de doorrekening. De PvdA wilde de AOW leeftijd in 2020 verhogen, maar gaf het CPB de verhoging al vanaf 2015. Hierdoor leek de PvdA een miljard euro meer te bezuinigen. Weer moest het PvdA programma worden aangepast. In totaal moest de PvdA haar programma maar liefst drie keer aanpassen23.
In het VVD programma viel op dat er stevig zou worden bezuinigd op de begroting van de overheid. De VVD zorgde voor de laagste staatsschuld. Dit betekent, dat de VVD minder zou investeren, wat ongunstig is voor de economische groei (doel W). Maar de programma commissie koos een deel van die bezuinigingen zo, dat ze volgens het CPB model niet of nauwelijks de economische groei en werkgelegenheid zouden aantasten24.
De wedloop tijdens de verkiezingen van 2010 leidde tenslotte tot 31 kamerzetels voor de VVD en 30 kamerzetels voor de PvdA. Daardoor kon de VVD het initiatief nemen bij de formatie. Het markeerde de definitieve politieke doorbraak van Mark Rutte, die tot dan een wankele positie had binnen de VVD. Omgekeerd meende Cohen van de PvdA, dat het weliswaar kleine verlies tijdens de verkiezingen hem weinig mandaat gaf om deel te nemen aan een kabinet25. Tenslotte werd een VVD-CDA kabinet gevormd, met gedoogsteun van de PVV. De betrokken politici en journalisten zijn van mening, dat de VVD de wedloop met de PvdA heeft gewonnen dankzij de CPB doorrekeningen.
De CPB doorrekeningen zijn een onderdeel van de verkiezingsstrijd geworden. Ik weet niet precies wat de achterliggende redenen zijn om deze rol te geven aan het CPB. Immers, deze blog noemt enkele duidelijke nadelen. Het belangrijkste bezwaar is, dat andere landen dit niet zo doen. Zij besteden de berekeningen niet uit aan een enkel instituut (zoals het CPB), maar maken gebruik van berekeningen door wedijverende private organisaties. Hierdoor zijn berekeningen een onderdeel van het publieke debat. Het is weinig aannemelijk, dat Nederland hier met de uitbesteding aan het CPB een gidsrol gaat vervullen.
Een tweede bezwaar is, dat de uitkomsten van de CPB doorrekening een schijnwerkelijkheid zijn. Deels betreft dit de theoretische imperfectie in de formules van het model. Maar ook laat het model allerlei baten buiten beschouwing, die juist cruciaal zijn voor onze welvaart en ons welzijn. Denk aan de baten van onderwijs, of de sociale samenhang. Deze instituties scheppen een kader, waarin de economie kan opbloeien. Iedereen weet dit. En toch accepteren de media en politici de berekeningen als een realiteit. En tenslotte is het echt onwenselijk, dat de programma's van partijen expliciet worden afgestemd en bijgesteld om een gunstig CPB oordeel te realiseren26. Dit is geen fout van de doorrekening zelf, maar wel onvermijdelijk, omdat het politieke proces deze handelswijze afdwingt.
Zoals gezegd, ik weet niet waarom de media en politieke partijen hechten aan de doorrekening. Bij liberale media en partijen kun je vermoeden, dat zij gecharmeerd zijn van economisering en de zuinigheid bij het CPB. Maar verder? Hebben alle Nederlanders een hang naar zuinigheid, die vooral vraagt naar de kosten van beleid, los van de baten? Ziet de partijtop de doorrekening als een rem, die de bestedingsdrift van de eigen achterban beteugelt? Is het dus een vorm van politieke zelfbinding aan zuinigheid? Vertrouwt de partijtop niet op eigen doorrekeningen?
Of vindt men de doorrekeningen een nuttig uitgangspunt voor het verkiezingsdebat? En zo ja, waarom? Denken de partijen, dat de rol van het CPB bevorderlijk is voor een sfeer van consensus, waardoor de vorming van coalities eenvoudiger wordt? Het is opvallend dat in 2023 een meerderheid van de politieke partijen haar programma niet meer liet doorrekenen. Het gaat om de SP, PvdD, PVV, NSC, FvD, Denk en BBB27.