Figuur 1: Plakbiljet Netwerk UG
(Erik Brouwer, 1983) 24
De beschrijving van een casus kan veel inzicht geven in het functioneren van beleidsorganen. Hier wordt de Utrechtse afdeling Werk en Inkomen bestudeerd aan de hand van beschikbare bronnen, meestal raadsdocumenten, maar ook rapporten van de Utrechtse rekenkamer. De ontwikkeling van W&I in het afgelopen decennium wordt geschetst. Speciale aandacht wordt besteed aan de interne werkwijze, inclusief recente experimenten en proefnemingen. De financiering van W&I wordt uitgelegd. Er wordt een anecdotische vergelijking gemaakt met het W&I beleid in andere gemeenten.
Van oudsher bericht de blog Herinneringen vooral over denkkaders en theoretische modellen van beleid. Deze voorkeur weerspiegelt een natuurlijke belangstelling voor kwantitatieve analyses. Momenteel verschuift mijn focus naar analyses ten behoeve van de praktische beleidsuitvoering, vanuit de overtuiging, dat je iets moet doen met je aangeleerde perspectieven. Daarom verdiept de huidige blog zich in een concrete casus, te weten de beleidsaanpak binnen de afdeling Werk en Inkomen van de gemeente Utrecht. De keuze voor juist deze casus wordt verklaard uit mijn eigen ervaringen met de afdeling, die moeilijk te duiden waren. Dit gaf een sterke prikkel om dieper te duiken in de materie. Intussen ben ik overtuigd, dat de casus nuttige leerstof bevat voor iedereen, die te maken krijgt met de beleidsuitvoering van de Participatiewet (afgekort Pw).
Gedurende vele jaren waren de bestaanszekerheid en de bemiddeling naar werk geregeld in de Algemene Bijstandswet. De bijstand is een vangnet voor mensen, die niet een voldoende eigen inkomen kunnen vergaren, en ook geen aanspraak maken op enigerlei uitkering via de volksverzekeringen. De gemeenten voerden het bijstandsbeleid uit, met name de afhandeling van de aanvragen. De nationale overheid (het Rijk) betaalde de uitkeringen uit de algemene middelen. De Paarse kabinetten deden pogingen om de werkgelegenheid te vergroten, en het arbeidsaanbod van werklozen te verbeteren door scholing en vorming. Ze investeerden in activering. Na 2002 werden er rechtse kabinetten Balkenende gevormd, die bezuinigden op de investeringen in werkgelegenheid. Echter het beleid van activering bleef gehandhaafd. Dit betekent, dat de activering meer gebruik moest maken van straffen.
De nieuwe beleidsvisie werd verwerkt in de Wet Werk en Bijstand (WWB), die van start ging in 2004. Voortaan kregen de gemeenten een vast budget van het Rijk om hun bijstandsuitkeringen te betalen. Dit betekent, dat de gemeenten zelf de schommelingen in de aanvragen en toekenningen financieel moesten opvangen. Natuurlijk hadden uitkeringsgerechtigden altijd de plicht om te solliciteren naar werk. Maar vanaf 2012 kregen gemeenten het recht om ook andere tegenprestaties te verlangen van uitkeringsgerechtigden. In ditzelfde jaar nam het rood-liberale kabinet Rutte 2 afstand van de verzorgingsstaat, en baseerde voortaan het beleid op de participatie samenleving. In 2015 werd de WWB vervangen door de Participatiewet. Hierin werden diverse regelingen gebundeld, zoals de sociale werkvoorziening (WSW) en steun voor jongeren (Wajong). Ondanks de sociaal-democratische ministers op sleutelposities werden de budgetten ingekrompen.
De gemeenten krijgen in hoofdzaak twee geldstomen van het Rijk. De eerste stroom betreft het budget voor de uitvoering van de Participatiewet, met name de begeleiding naar werk. Dit heet de Integratie-uitkering Participatiewet. Dit budget is fors ingekrompen, onder andere door de versobering van de Wajong en de afbouw van de WSW. De tweede stroom is het budget voor het uitbetalen van bijstandsuitkeringen. Dit is de zogenaamde gebundelde uitkering (BUIG, verwijzend naar de wet Bundeling Uitkeringen Inkomensvoorziening aan Gemeenten).
Het Rijk baseert de omvang van de gemeentelijke budgetten op het statistisch verwachte aantal aanvragen voor bijstand in de gemeente. De statistische vraag wordt berekend met een verdeelmodel, dat is ontwikkeld door het Sociaal- en Cultureel Planbureau. Het model bevat variabelen, die de samenstelling van de gemeentelijke huishoudens in rekening brengt. Een zwak punt in dit beleid is, dat het model nooit alle relevante variabelen zal bevatten. Op die manier kan een gemeente toch te kleine budgetten krijgen van het Rijk. Daarom loopt de gemeente een financieel risico. Anderzijds mag de gemeente de jaarlijkse overschotten van de budgetten gebruiken voor alternatieve toepassingen. Dit geeft de gemeente een prikkel om het aanvragen van bijstand te ontmoedigen.
Traditioneel werden grote gemeenten zoals Amsterdam, Rotterdam en Utrecht bestuurd door de sociaal-democratische partij PvdA. De sociaal-democratie hecht aan een actieve en grote overheid. Vanaf 2000 verzwakte de sterke positie van de PvdA, en na 2010 was haar dominante lokale rol eigenlijk uitgespeeld. In veel grotere gemeenten werd de PvdA overvleugeld door D66 en Groen Links1. Gedurende de periode 2014-2022 was de PvdA zelfs niet meer vertegenwoordigd in het Utrechtse college. De bezuinigingen in het sociale domein dwongen de gemeente Utrecht tot het inkrimpen van het personeelsbestand, inclusief de afdeling Werk en Inkomen (W&I)2. Al in 2009 werd ingezet op een totale krimp van de formatie met 15%. In 2011 werd een reorganisatieplan raadsbreed aangenomen.
Veel werk werd gedecentraliseerd naar private organisaties. Men kan dit nieuwe beleid opvatten als een onderdeel van het nieuwe publieke management (NPM). Burgers werden meer verantwoordelijk gemaakt voor hun eigen leven. De formatie bij werk en inkomen werd sinds 2010 afgebouwd van 679 naar 459 voltijdswerkers (afgekort fte). Dit is een afbouw van 220 fte ofwel 32%. De inkrimping kwam tot stand via de algemene taakstelling van het reorganisatieplan, en de afbouw van de afdeling inburgering. Ook ging de afdeling W&I meer gebruik maken van flexibel personeel3. Schommelingen in het volume bijstandsgerechtigden werden opgevangen via een normeringsmodel voor het bijstellen van de personeelsformatie. De formatie ademt mee met het aantal ontvangers van bijstand4. Grote eenheden in de afdeling W&I zijn Werk (ongeveer 150 fte), Inkomen (idem) en Participatie. De laatst genoemde eenheid voert WMO taken uit.
Het aantal Utrechtse uitkeringsgerechtigden schommelt in het laatste decennium tussen ongeveer 9.000 en 12.000 5. De piek lag in 2017. Grote gemeenten hebben van nature veel uitkeringsgerechtigden in de bijstand. In de G3 is dit ruwweg 5% van de bevolking. In Utrecht en Eindhoven is dit slechts 3% 6. Het bestand van uitkeringsgerechtigden in de bijstand is divers. Artikel 9 lid 1 van de Pw verplicht de gemeente om de uitkeringsgerechtigde een aanbod te doen voor begeleiding naar werk, of sociale activering met als einddoel werk, of andere nuttige maar onbetaalde werkzaamheden. In de gemeente Utrecht delen de klantmanagers de uitkeringsgerechtigden in volgens vier categorieën of arrangementen, te weten:
In de inleiding is vermeld, dat het Rijk heeft bezuinigd op de budgetten voor W&I. In Utrecht is sinds 2010 het jaarlijkse participatiebudget per bijstandsgerechtigde afgenomen van €4500 naar €1500. Dit is jaarlijks €30 miljoen voor de gemeente Utrecht. Dit geld is niet meer beschikbaar om de klanten te begeleiden naar werk. In absolute termen is de uitstroom uit arrangement 1 het grootst (typisch 300 per kwartaal), en daarna meestal arrangement 3 (200). Jaarlijks stroomt in arrangement 1 circa 60% uit. Kennelijk is voor de uitkeringsgerechtigden in arrangement 1 de bijstand vooral een financiële overbrugging voor de zoekperiode van werk naar werk. Bij de arrangementen 3 en 4 ligt de jaarlijkse uitstroom rond 15% en 10%.
Een deel van deze uitkeringsgerechtigden wordt primair begeleid door de afdeling Maatschappelijke Ondersteuning (MO), met name de arrangementen 3 en vooral 4. Soms werken de afdelingen W&I en MO samen, maar dit is lastig wegens de verschillen in cultuur. In 2015-18 is er vooral groei in arrangement 3, onder andere door de instroom van statushouders7. Dit wordt onvoldoende gecompenseerd door de uitstroom. De gemiddelde uitkeringsduur in arrangement 3 is ruwweg twee jaren, en in arrangement 4 rond vijf jaren. In arrangement 4 blijft 30% langer dan tien jaren. In de arrangementen 3 en 4 wil respectievelijk 85% en 46% weer werken. Maar slechts 55% respectievelijk 20% beoordeelt hier de eigen gezondheid als goed of voldoende8.
Sinds 2013 is de ambitie: "Utrecht is een vitale stad waar zoveel mogelijk mensen kunnen werken naar vermogen. Ook kwetsbare inwoners krijgen de kans om hun toekomst in eigen handen te nemen, mee te doen en zich te ontwikkelen"9. De Utrechtse afdeling W&I hanteert een systeembenadering10. Zonet is al vermeld, dat uitkeringsgerechtigden worden verdeeld in vier arrangementen. W&I beheert de arrangementen 1, 2 en 3. De samenwerking tussen W&I en MO focusseert op arrangement 4. Sinds 2017 is er een kernteam activering gevormd van medewerkers van beide gemeentelijke afdelingen. De afdeling MO heeft een buurtteam Sociaal en een buurtteam Jeugd en Gezin. Het eerste team stimuleert mensen zo mogelijk richting werk, zodat zij overgaan naar arrangement 3. In de praktijk gebeurt dit relatief weinig.
Uitkeringsgerechtigden worden geschoold in solliciteren tijdens de Startweek (arrangement 1) en de Startweek Plus (arrangement 3). De werkwijze Mooi Matchen is een koppeling aan 35 profielen van kansrijke vacatures. In 2017 voegde W&I enkele werkwijzen toe aan het instrumentarium, te weten de samenwerking met uitzendbureau's, het sociaal ondernemerschap, het project Maatwerk (voor voormalige WSW mensen), en de pilot OpMaat (een traject van arrangement 4 naar 3). Sinds 2017 is er vooral een toename van het aantal instrumenten en de inzet ervan voor statushouders. De werkcontactdagen (arrangement 3) worden jaarlijks tweemaal georganiseerd voor mensen die niet in een traject zitten. Voor ongeveer de helft van de uitkeringsgerechtigden wordt na de werkcontactdag een vervolgtraject ingezet. Ongeveer de helft van de respondenten in arrangement 3 omschrijft het doel van de dag vooral als naar werk duwen.
De uitbesteding aan uitzendbureau's verdient een uitwijding, hoewel die qua volume uitkeringsgerechtigden begrensd is. Zij is een vorm van privatisering. Tijdens de Startweek worden uitkeringsgerechtigden gestimuleerd om een contract te tekenen met het uitzendbureau. De klantmanagers van het uitzendbureau nemen dan de begeleiding naar werk over van de gemeente. De gemeente betaalt het uitzendbureau uit een draaideurfonds (revolving fund). Als het uitzendbureau er in slaagt om uitkeringsgerechtigden snel te laten uitstromen, dan bespaart de gemeente op uitkeringen. Een deel van de besparing wordt teruggestort in het draaideurfonds. Deze constructie is eigenlijk minder geschikt voor oudere uitkeringsgerechtigden, omdat die een groot risico zijn voor het uitzendbureau. De gemeente vertelt tijdens de Startweek de uitkeringsgerechtigden evenwel niet, dat hier sprake is van een no cure no pay constructie voor het uitzendbureau11.
De afdeling W&I heeft een cultuur van sturen op statistieken. In tegenstelling met W&I kiest MO er vanwege zorginhoudelijke redenen vaak voor om deelnemers niet te registreren. De afdeling MO wil uitgaan van de professionaliteit van de mensen in het veld. MO baseert zich voor gegevens met name op de 1-op-1 gesprekken met de grote aanbieders, en Panel Meetellen (een onderzoekspanel voor en door sociaal kwetsbare mensen). Uiteraard is de Utrechtse rekenkamer hier niet blij mee, omdat het effect van het MO beleid niet is vastgelegd in harde cijfers.
Zonet is opgemerkt, dat in de periode 2010-2015 de afdeling W&I is gereorganiseerd en sterk is ingekrompen. Mede om deze redenen heerste er rond 2015 een slechte sfeer onder het personeel12. De medewerkers hadden behoefte aan open en eerlijke communicatie en duidelijkheid over de toekomst van hun baan. Nog steeds was er onduidelijkheid over de baanzekerheid. De bezuinigingen hadden geleid tot een taak- en resultaatgedreven omgeving. Externe adviseurs raadden aan om te zorgen voor meer transparantie en duidelijkheid over de toekomst.
In 2019 is er extern onderzoek gedaan naar de werkwijze van klantmanagers na de reorganisatie13. Uit mijn eigen ervaring met W&I concludeer ik, dat het personeel relatief jong is, en het personeelsverloop bij W&I groot is. Zonet is al opgemerkt, dat W&I een systeembenadering hanteert. Het rapport van het genoemde externe onderzoek stelt, dat de medewerkers zich aan strenge wet-en regelgeving dienen te houden, en het contact met werkzoekende kort en onpersoonlijk is. Indertijd werkten binnen de afdeling W&I ongeveer 80 klantmanagers. Zij plaatsen de uitkeringsgerechtigden in een arrangement, en kiezen voor een passende ondersteuning14.
De medewerkers ervoeren de reguliere dienstverlening als eentonig. Ze noemden het productiewerk, waarbij veel administratie komt kijken. Er ontstaat geen relatie met de klant, en er is weinig ruimte voor creativiteit. Sommige klantmanagers beleefden weinig plezier aan hun werk. Wel geeft de gemeente Utrecht veel keuze in trainingen en workshops, om de kennis van de medewerkers te blijven verbreden. Elke klantmanager heeft een eigen beeld van de klant, variërend van "de onderkant van de samenleving" tot "een uniek individu". Het doel van W&I en van klantmanagers is dat de klant geen bijstandsuitkering meer nodig heeft.
De inkomsten van de afdeling W&I komen voornamelijk uit de gebundelde uitkering (BUIG, dat is de wet Bundeling Uitkeringen Inkomensvoorziening aan Gemeenten) en uit de Integratie-uitkering Participatiewet. Zij bedroegen in 2019 €144 mln en €31 mln. Tussen 2015 en 2019 had de gemeente Utrecht een tekort van jaarlijks ruwweg €10 mln op het BUIG-budget. De gemiddelde prijs van de uitkering is hoger en het aantal huishoudens in de uitkering is hoger dan het verdeelmodel voorspelt. Het budget participatie ging deels op aan mensen van de voormalige WSW en Wajong. In 2017 werd €11 mln besteed aan de overige participatie. De helft van dit bedrag is niet gebonden aan een specifiek arrangement. De andere helft werd voor een groot deel besteed aan het arrangement 3. De afdeling MO besteedde circa €30 mln. aan WMO-taken zoals activering. De buurtteams kostten tezamen ruim €30 mln.
De volgende schets van experimenteel beleid is onder andere ontleend aan het rekenkamer rapport Werken Aan Perspectief. Pilots worden door de gemeente gezien als mogelijkheden om nieuwe werkwijzen uit te proberen om daarmee de dienstverlening te verbeteren15.
In 2019 voerde de Utrechtse rekenkamer het onderzoek Werken Aan Perspectief uit. Het onderzoek focusseerde op het beleid voor mensen in de arrangementen 3 en 4 van de bijstand. Het rapport deed 13 aanbevelingen voor verbetering. Ruwweg zijn de aanbevelingen: (a) verzamel meer informatie over de doelgroep; (b) vergroot de kunde van het eigen personeel; (c) verbeter de afstemming met partners, zoals werkgevers en het sociale domein; (d) informeer de raad met behulp van prestatie-indicatoren. De raad nam alle aanbevelingen over, op een uitzondering na, te weten een herziening van de arrangementen zelf.
De rekenkamer heeft vraaggesprekken uitgevoerd met onder andere uitkeringsgerechtigden en externe aanbieders (samenwerkingspartners). Volgens de samenwerkingspartners heeft de gemeente Utrecht onvoldoende inhoudelijke kennis in huis van veel voorkomende problematiek, zoals psychische problematiek, licht verstandelijke beperkingen, verslaving, en gedragsproblemen16. Daardoor krijgen mensen niet passende trajecten aangeboden. De rekenkamer vindt dat deze kennis moet worden verbeterd17. De rekenkamer klaagt over een gebrek aan kennis over doelgroep, handvatten, tijd en middelen18.
Uit het onderzoek blijkt dat mensen vaak worden doorverwezen naar grote aanbieders, terwijl bij kleinere aanbieders soms beter passende plekken zijn. Een 47% van de uitkeringsgerechtigden die ondersteuning heeft gehad, is van mening dat het ondersteuningstraject hen iets concreets heeft opgeleverd. De diensten worden gemiddeld gewaardeerd met een 6,8. Afsluitend concludeert de rekenkamer, dat het behalen van de effect- en prestatiedoelen niet aanwijsbaar het gevolg is van het gemeentelijk beleid19. Wel wordt erkend, dat baten zich ook in andere factoren kunnen vertalen dan in uitstroom of plaatsing op werk.
Artikel 47 van de Pw verplicht de gemeente tot het oprichten van een cliëntenraad. Gewoonlijk selecteert het College de leden van de cliëntenraad. Hoewel de leden vrijwilligers zijn, staan zij voor een zware opgave. Ze moeten hun achterban raadplegen, en de verzamelde commentaren bundelen tot een advies aan de afdeling W&I. Uiteraard hebben de leden van de cliëntenraad een achterstand in informatie ten opzichte van de werkorganisatie van de afdeling W&I. Bovendien beschikken zij over weinig middelen voor eigen onderzoek, en zij hebben gewoonlijk weinig bestuurlijke ervaring. Daarom mag niet worden verwacht, dat de cliëntenraad krachtig kan bijsturen.
Het Utrechtse cliëntenplatform heeft een bewogen periode achter de rug20. De verhoudingen tussen de leden waren al langere tijd gespannen. In 2016 richtte het College een nieuwe cliëntenraad op, deels met nieuwe leden. Er werden een technisch voorzitter en een ondersteuner aangesteld. Toch konden de slepende conflicten niet uit de weg geruimd worden. Ook waren er conflicten over de financiën. Uiteindelijk trad een groot deel van de leden tussentijds af. Gedurende deze jaren kwam de cliëntenraad niet toe aan inhoudelijke advisering. In 2019 is dit orgaan opgeheven. In 2020 is een nieuw cliëntenplatform opgericht, dat harmonieus functioneert.
Een diepgaande vergelijking met andere gemeenten overstijgt het doel van deze blog. Elke gemeente heeft haar eigen beleid. Vaak is dit beleid verborgen in allerlei raadsdocumenten en organisatieregels. Gemeentelijke afdelingen zijn niet van nature geneigd om hun interne regels openbaar te maken. De informatie is dus moeilijk toegankelijk voor buitenstaanders. Daarom beperkt deze paragraaf zich tot enkele aspecten van het W&I beleid. Het zijn vooral aspecten, die belangrijk waren voor mij persoonlijk, en mij daarom prikkelden om tijd te investeren in een analyse.
Volgens de Pw artikel 7 lid 1c moet de gemeente een tegenprestatie verlangen van uitkeringsgerechtigden, ook wanneer zij zijn ontheven van de sollicitatie- en participatie-plicht. De Utrechtse afdelingen van PvdA en Groen Links verzetten zich tegen de tegenprestatie. Daarom gaat de Utrechtse afdeling W&I informeel uit van een vrijwillige tegenprestatie. Overigens vinden veel burgers het verplichten tot een tegenprestatie wenselijk. Het debat gaat dan vooral over het aantal uren per week, dat hieraan wordt besteed. Wettelijk is de tegenprestatie begrensd tot wekelijks 20 uren. Dit is veel, omdat de bezigheden nogal eens weinig uitdagend zijn. Enkele uren per week bij een vrije keuze van de bezigheden lijkt redelijk.
De begeleiding naar werk zou maatwerk moeten zijn. Toch kiest een minderheid van de gemeenten voor een verplicht minimum aantal sollicitaties. Tot in 2023 behoorde Utrecht tot deze kleine groep. Uitkeringsgerechtigden in arrangement 1 werden verplicht tot wekelijks 5 sollicitaties, wat echt veel is, en dus hardvochtig21. Ter vergelijking: het UWV verplicht tot maandelijks 4 sollicitaties, dus wekelijks ruwweg 1 sollicitatie. Vaker solliciteren dan wekelijks 2 keer blijkt geen meerwaarde te hebben, omdat mensen nooit universeel inzetbaar zijn. De vaardigheden en motivatie van een uitkeringsgerechtigde zijn begrensd. Aangezien de meeste gemeenten formeel niets vastleggen over de sollicitatiefrequentie, is onduidelijk wat geldt als normaal22. Het is denkbaar, dat klantmanagers gewoonlijk aandringen op een maximaal aantal wekelijkse sollicitaties. Dit zou de minder weerbare uitkeringsgerechtigden extra belasten.
Volgens artikel 9a lid 1 van de Pw kan de gemeente ontheffing van de sollicitatieplicht geven aan alleenstaande ouders van jonge kinderen23. Volgens artikel 9 lid 2 kunnen ook andere dringende redenen bestaan om ontheffing te verlenen. Expliciet worden zorgtaken genoemd. Maar ook medische beperkingen van de uitkeringsgerechtigde kunnen een ontheffing rechtvaardigen.
In deze laatste categorie valt ook de leeftijd van de uitkeringsgerechtigde. Personen ouder dan 60 jaren hebben grote moeite om werk te vinden, omdat werkgevers veronderstellen dat zij minder productief zijn dan jongeren. Gemeenten gaan verschillend om met dit probleem. De gemeente Utrecht legt iedereen een sollicitatieplicht op, ongeacht de leeftijd. Maar bijvoorbeeld het intergemeentelijke samenwerkingsverband WerkSaam in West-Friesland legt geen sollicitatieplicht op aan uitkeringsgerechtigden, die ouder zijn dan 60 jaren of langdurig werkloos zijn. De gemeente Voorst legt de grens bij 65 jaren. De meeste andere gemeenten leveren maatwerk, en zijn bij de ontheffing voor ouderen vermoedelijk minder doctrinair dan de gemeente Utrecht.
Zoals gezegd, zou een eerlijke vergelijking van gemeenten een enorm onderzoek vereisen. Echter ik krijg uit de voorgaande analyse de indruk, dat de Utrechtse afdeling W&I enigszins star en doctrinair is. Dat is soms in het nadeel van de uitkeringsgerechtigde. Vermoedelijk zijn tal van factoren verantwoordelijk voor de starre systeembenadering. Denk aan de wisselwerking tussen de directeur en de wethouders, maar ook de matige werksfeer rond 2015, of het moeizame functioneren van de cliëntenraad. Bovendien is de afdeling (te?) taak- en resultaatgedreven.
Overigens diept de Utrechtse rekenkamer in Werken aan perspectief de systeembenadering niet echt uit. Wel wordt aanbeveling 4A gedaan, te weten: houdt in de dienstverlening nadrukkelijker rekening met de veranderde persoonlijke situatie en wensen van de uitkeringsgerechtigden. Aanbeveling 3A en 6 stellen: vergroot de kennis van het personeel over veel voorkomende problematieken in de arrangementen 3 en 4 en geef meer aandacht te hebben aan de persoonlijke situatie en individuele zorgvraag. Dit betreft dus primair de bijscholing van klantmanagers.