Figuur 1: kwartet PTT
Het is verleidelijk om het publieke bestuur te beschrijven als een politiek systeem. In de jaren vijftig werkte Parsons een rationele systeem theorie uit met een normatieve inslag. Later constateert men, dat bestuurders de voorkeur geven aan een incrementeel beleid. Ook wordt wel gesuggereerd, dat de beleidskeuzes baseren op een logica van gepastheid. Tegenwoordig wordt de systeem analyse toegepast, omdat het beleid zich meestal ontwikkelt in tamelijk gesloten sectoren. Er komt meer aandacht voor het gedrag van de actoren binnen het systeem, en voor de omgeving.
De nu volgende beschouwing is gebaseerd op het boek The dark side of modernity (afgekort DS) van J.C. Alexander1. De integratie van de actoren in het systeem is een essentieel element van de theorie van Parsons. De integratie verloopt via een solidariteit, die baseert op de informele regels van het I subsysteem (p.62 in DS). Zij ondersteunen de vorming van de formele instituties in het G subsysteem. Een groep kan in verzet komen tegen de instituties, wanneer die strijdig zijn met de belangen van de groep. Dan moet het G subsysteem ingrijpen om te voorkomen, dat het totale systeem desintegreert. Volgens Parsons moeten de interventies van het G subsysteem gebruik maken van democratische procedures (p.64). Idealiter zijn de AGIL subsystemen universeel (p.71).
Natuurlijk erkent Parsons, dat sommige groepen weinig zeggenschap hebben over de instituties. Criminelen en psychisch gestoorden hebben een afwijkende moraal. In dit geval mag de bestuurlijke kern van het systeem de integratie afdwingen via repressie (p.67-68). Parsons accepteert hier de exclusie2. Helaas formuleert Parsons geen criteria om te bepalen, wanneer het toepassen van dwang billijk is (p.65). In zijn perspectief is dwang altijd gerechtvaardigd, wanneer de samenhang en de solidariteit in het systeem worden bedreigd. Daarom is denkbaar, dat de kern bepaalde minderheden discrimineert (p.68). Met name worden de belangen van marginale groepen bedreigd in dit systeem (p.76). Parsons heeft hier een optimistisch en wellicht naïef vertrouwen in de redelijkheid van de bestuurlijke kern (p.70). De bestaande maatschappelijke exclusie weerlegt eigenlijk zijn visie (p.76).
In de jaren zestig van de vorige eeuw kreeg de theorie van Parsons een reputatie van conservatisme (p.65). Zij geeft de hoogste prioriteit aan het behoud van het systeem door middel van integratie. In die zin is zijn theorie normatief. Parsons onderkent onvoldoende, dat soms maatschappelijke conflicten nodig en wenselijk zijn om het bestaande systeem te verbeteren3. Latere systeemdenkers zoals Easton en Haas accepteren de maatschappelijke strijd en zelfs de mogelijkheid van desintegratie.
In de traditionele benadering van beleid ontstaat een bepaald beleidsprogramma in reactie op een collectief actie-probleem (afgekort CAP). Wegens de dynamiek van de maatschappelijke omgeving doorloopt het beleid een leercyclus. De beleidsformulering begint met de agendering van het probleem. Vervolgens worden oplossingen bedacht, en er wordt besloten welk alternatief de voorkeur krijgt. Volgens de socioloog Max Weber heeft de besluitvorming in het modernisme een rationeel verloop. Dit vertrouwen in de rationele aanpak heeft halverwege de twintigste eeuw de planvorming voortgebracht. De plandenkers zagen de economie als een systeem, waarbij de resultaten konden worden aangestuurd via de inbreng van middelen. Amerika probeerde in de publieke sector het Planning, programming, budgeting system (afgekort PPBS) uit. Helaas waren de ervaringen met (economische) planning teleurstellend. Kennelijk is rationaliteit niet haalbaar4.
Daarom veronderstelden de bestuurskundigen March en Olsen, dat in de praktijk van alledag de besluiten worden gebaseerd op criteria van gepastheid (appropriateness). Hun benadering wordt helder uitgelegd in het boek Understanding public administration (afgekort UA)5. De bestaande instituties, routines, conventies en rollen leiden tot een logica van gepastheid, die de verplichtingen en verantwoordelijkheden van het bestuur vastlegt. Vanuit deze logica is het vergaarbak model (garbage can) ontwikkeld, dat later door Kingdon is verfijnd in het meerstromen kader. Het meerstromen kader koppelt een subsysteem van beleid aan de politieke en sociale systemen. Hier zijn de resultaten niet meer rationeel, maar louter het gevolg van persoonlijke voorkeuren in het bestuur (p.155 in UA). De context leidt tot een determinisme, dat geen belang hecht aan causaliteit (p.156).
Het denkkader van gepastheid heeft kritiek gekregen van denkers in de actor-institutie stroming6. Het actor-institutie kader erkent het effect van de instituties en de cultuur op de bestuurlijke besluitvorming in de actie arena. Echter het kader nuanceert deze constatering door te wijzen op de resterende vrijheid van handelen van de betrokken actoren. In de grote meerderheid van de situaties hebben de actoren een vrije keuze uit diverse strategieën. Dit dwingt hen om toch ook rekening te houden met de causaliteit van hun handelen (p.157). En soms vereist gepast gedrag, dat de actoren besluiten op basis van oorzaak en gevolg (p.155). Dit is bijvoorbeeld het geval, wanneer de actoren rekenschap moeten afleggen over hun gedrag (p.157). Informatie en kennis zijn dan belangrijke middelen om de gemaakte keuzes te rechtvaardigen. Aldus concluderen de kritici, dat het kader van gepastheid deze factoren ten onrechte buiten beschouwing laat.
De logica van gepastheid in de voorgaande paragraaf kan ook worden vertaald in het perspectief van pad-afhankelijkheid en terugkoppeling. Dit wordt goed uitgelegd in het boek Openbaar bestuur (afgekort OB)7. Zonet is geconstateerd, dat de rationele planning leidde tot onbevredigende resultaten in de uitvoering. In terugblik waren de klassieke plandenkers te optimistisch. Bijvoorbeeld meende Tinbergen, dat economische groei kan worden gestuurd via de werkgelegenheid, de stabiliteit van prijzen, voldoende investeringen, en een evenwichtige betalingsbalans. Dit is niet realistisch. Naast deze vier economische stuur-variabelen hangt de groei af van allerlei economische, sociologische, politieke, en juridische variabelen (p.197 in OB). Het effect van een variabele is vaak slecht bekend. Daarom is globaal en rigoreus (synoptisch) sturen via planning riskant (p.186)4.
De openheid van het bestuurlijke systeem en de beperkte beschikbaarheid van informatie beletten de rationele besluitvorming (p.178). Wegens de inherente onzekerheid zijn de effecten van beleid slecht voorspelbaar (p.180 en verder, p.186). Dit wordt nog verergerd door polycentrisch bestuur, waarbij het beleid los (disjoint) samenhangt (p.186-187). Bovendien wordt de kwaliteit van het beleid ook bepaald door behoorlijke procedures (p.179). Volgens Lindblom geven daarom de makers van beleid de voorkeur aan incrementele veranderingen (p.185). Men probeert nieuw beleid uit, en past dit aan, wanneer de terugkoppeling hierom vraagt (p.185). Incrementeel beleid impliceert een pad-afhankelijkheid. Het erkent de grenzen aan de rationaliteit, net zoals de actor-institutie modellen. Het gaat echter niet zover als de logica van gepastheid, die rationeel beleid verwerpt8.
Pad-afhankelijkheid impliceert de hypothese, dat het systeem neigt naar een bepaald soort ontwikkeling. Bijvoorbeeld voorzag Parsons differentiatie en integratie. Evenzo menen economen, dat markten leiden tot een evenwichtsprijs (p.197). Alleen anarchisten geloven, dat het publieke beleid vorm kan krijgen via zelfsturing (p.195). Alle andere ideologieën willen het publieke bestuur ordenen. Natuurlijk zijn niet alle staten een democratie. In de tirannie of olicharchie is het bestuur in handen van een kleine groep (p.176). De overige groepen krijgen geen toegang tot de beleidsagenda. Zelfs in de democratie kunnen bepaalde groepen uitgesloten blijven van de besluitvorming. Het zelfsturende mechanisme bevoordeelt dan de machtige burgers. Daarom moet de Grondwet waarborgen bieden voor de gelijke toegang tot het bestuur voor alle burgers, bijvoorbeeld via het recht van petitie (p.194).
De beleidsanalyse onderzoekt onder andere het publieke bestuur. Hierbij wordt nogal eens de systeem aanpak gehanteerd. De puncterend evenwicht theorie (PET) van Baumgartner duidt dit systeem aan als de macro-politiek, ter onderscheiding van het sectorale bestuur. Easton plaatst het publieke bestuur in het bredere kader van een politiek systeem. De actoren in de actie arena zijn onder andere de politieke partijen, de media, het parlement, en de regering, maar ook het ambtelijke apparaat en de rechtspraak. Het zonet genoemde boek Openbaar bestuur werkt de theorie van Easton uit voor de Nederlandse situatie9. De auteurs onderscheiden drie sub-systemen in het politieke systeem: (a) maatschappelijke actoren; (b) politieke gezagsdragers, en (c) het ambtelijk apparaat. Zie p.262 in OB en de figuur 2. Burgers, private organisaties en politieke partijen behoren tot het (a) sub-systeem10.
Voorbeelden van politieke gezagsdragers zijn de ministers bij de rijksoverheid en de wethouders in het gemeentelijke bestuur. Zij worden benoemd door de meerderheids-coalitie van politieke partijen, die het bestuur op zich neemt (p.262). Dit geeft de gezagsdragers een democratische legitimiteit (p.267). Zie de tabel 1 en p.271, 273. De termijn van hun dienstverband valt samen met de bestuursperiode van de coalitie. De gezagsdragers vormen een collectief bestuur, zoals de regering of het gemeentelijke college. Blijkens de figuur 2 vormen de sub-systemen (b) en (c) tezamen het sub-systeem van het publieke bestuur. De gezagsdragers in (b) geven leiding aan de ambtenaren in (c). Hun belangrijkste gesprekspartners zijn de top-ambtenaren van het apparaat (p.265). De legitimiteit van ambtenaren berust op hun deskundigheid (p.268)11.
| gezagsdrager | top-ambtenaar | |
|---|---|---|
| legitimiteit | democratisch gekozen | deskundig |
| bevoegdheid | formeel | via mandaat |
| achterban | politiek en netwerk | apparaat en netwerk |
Formeel zijn de top-ambtenaren hiërarchisch ondergeschikt aan hun gezagsdrager. Zie de tabel 1. Echter, een eerdere blog beschrijft het actor-institutie model van Crozier en Friedman, dat het belang van de natuurlijke structuur in de organisatie benadrukt. De structuur voegt zich naar de feitelijke machtsverhoudingen tussen de actoren. De top-ambtenaren hebben een tegenmacht dankzij hun deskundigheid en ervaring (p.268)12. Bovendien worden zij gewoonlijk gesteund door hun apparaat. Zowel de gezagsdragers als de top-ambtenaren behoren tot de elite, en hebben daarin hun eigen externe netwerken (p.270, 282). Denk aan belangengroepen en de media. Wegens de dynamiek van het publieke bestuur verandert het machtsevenwicht tussen de gezagsdrager en diens top-ambtenaren voortdurend (p.266).
In beginsel verdedigen zowel de gezagsdrager als diens top-ambtenaren het belang van hun organisatie (p.271-272). Daarom zal hun onderlinge relatie vaak harmonieus zijn. De top-ambtenaren zijn loyaal aan hun gezagsdrager, zodat de politiek en het apparaat van het publieke bestuur elkaar versterken (p.276). Het apparaat dient de gezagsdrager via de technische ondersteuning. Echter soms ontstaat er een onderling conflict. In de paragraaf over Parsons is al geconstateerd, dat het systeem een eigen cultuur of moraal heeft. Het advocaten-coalitie kader van Sabatini (ACK) bedeelt de top-ambtenaren met hun eigen morele kern van fundamentele overtuigingen en verwachtingen. Het apparaat heeft de morele kern ontwikkeld in een langdurig leerproces, en is onwillig om die aan te passen, ook wanneer de situatie dit vereist. De morele kern, de logica van gepastheid, en incrementalisme zijn evident verwante concepten.
Dien ten gevolge is de gezagsdrager soms genoodzaakt om de verandering af te dwingen bij zijn apparaat. Bijvoorbeeld is denkbaar, dat het algemeen belang vraagt om bezuinigingen in de organisatie. Dan kan het apparaat de aanpassing saboteren, waardoor een machtsstrijd ontbrandt (p.281)13. Natuurlijk is ook denkbaar, dat de gezagsdrager een moreel onacceptabel beleid nastreeft, zoals het aantasten van de democratie. In dit geval is het wenselijk, dat de top-ambtenaren en het apparaat vasthouden aan hun eigen morele kern. Zij hebben een verzetsplicht (p.279). Dit is uiteraard een extreme en zeldzame situatie14. Aangezien er zelden een volkomen harmonie is tussen de visies van de gezagsdrager en van de top-ambtenaren, is hun relatie van nature enigszins gespannen. De moraal van het publieke systeem is omstreden.
In de jaren vijftig van de vorige eeuw werd de systeem theorie populair, mede dankzij de successen in de biologische studie van organismen15. Organismen zouden evolueren, omdat zij een bepaalde functionaliteit hebben. Beleidsonderzoekers hoopten, dat de maatschappij een soortgelijk mechanisme zou vertonen. Deze hoop is snel vervlogen. Het publieke bestuur wordt beïnvloed door vele factoren, en kent enige willekeur. Sindsdien wordt betwijfeld, dat het publieke bestuur baseert op rationele beslissingen. Wegens de complexiteit en onzekerheid kiezen de bestuurders meestal voor een incrementeel beleid. Sommigen beweren, dat bestuurders hun beleidskeuzes vooral baseren op de culturele gepastheid. De cybernetica is ver te zoeken. Des ondanks, beleidsarena's zijn vaak opvallend gesloten, zodat de beschrijving in termen van een open systeem aantrekkelijk blijft. Het systeem is hier meer een denkkader dan een verklarend model.