Figuur 1: systeem denkers
Sinds halverwege de twintigste eeuw probeert men de samenleving te beschrijven met behulp van systeem theorieën. Zij presenteren schema's van interacties tussen actoren binnen hun institutionele kaders. De huidige blog verdiept zich in de systeem-theorie, die Haas rond 1964 voorstelt in zijn boek Beyond the nation-state. Leerprocessen scheppen een dynamiek. Er treedt integratie op, wanneer de actoren zich verenigen in collectieve organisaties. Het bestuurlijke apparaat is niet neutraal. De wijze van besluitvorming wordt afgestemd op de aard van het systeem.
Sinds De Grompot drie jaren terug een blog publiceerde over de systeem theorie van Parsons, zijn regelmatig nieuwe blogs verschenen met beschouwingen over soortgelijke systeem analyses. Een interessant voorstel is gedaan door Easton, die het politieke systeem wil modelleren. In de huidige paragraaf wordt een soortgelijke poging beschreven van een voorloper, E.B. Haas, in zijn boek Beyond the nation-state (afgekort BN)1. De figuur 1 plaatst de diverse systeem denkers langs een tijdsas. Sommige systeem theorieën zijn universeel toepasbaar. Andere zijn specifiek ontworpen voor de analyse van de politiek of de arbeidsmarkt. Aanvankelijk wordt een systeem nog gezien als een functionele eenheid. Vanaf Crozier krijgt het systeem een meer empirische betekenis, in de zin van een organisatie of gesloten netwerk.
Qua standpunt bevindt Haas zich ergens tussen dat van Parsons en Easton in. Haas wil zijn theorie toepassen op internationale organisaties, zoals de Verenigde Naties (afgekort VN). Hij vraagt zich af hoe staten komen tot samenwerking. Hij legt zijn focus op de internationale integratie, net zoals indertijd Tinbergen. De achterliggende gedachte is evenwel breder toepasbaar op allerlei soorten organisaties en systemen. Systeem-integratie in de zin van Parsons betekent vooral het vergroten van de interne samenhang.
Bij Parsons ontwikkelt het systeem zich deterministisch. Nieuwe systemen ontstaan, omdat de maatschappij differentieert, waardoor steeds nieuwe functionaliteiten vereist zijn. Het systeem schuift van evenwicht naar evenwicht. Haas vindt deze visie onbevredigend. Immers vaak is de invulling van de functionaliteit van een systeem omstreden. Hij geeft als voorbeeld de Wereld Gezondheids-Organisatie van de VN (p.14 in BN). Oorspronkelijk verschilden de staten van mening over de rol van de WGO. Zelfs nu nog is bijvoorbeeld het beleid van geboorte beperking controversieel2. Haas wijst op het belang van de persoonlijke keuzes, die de actoren in het systeem maken (p.5 in BN). Hierdoor wordt het systeem dynamisch3. De fundamentele overtuigingen (deep core beliefs) van de actoren zijn deels politiek, en deels expertise (p.19, 23). Politiek is het domein van botsende visies en een verschillende moraal, en dit bemoeilijkt de besluitvorming4.
Kenmerkend voor de visie van Haas is, dat de scheiding van politiek en algemeen belang word afgewezen (p.24, 47). Er is een wisselwerking tussen deze twee factoren. Harmonie kan niet worden uitgerekend door deskundigen (p.34). De besluitvorming kan onderworpen zijn aan de belangen van sub-systemen (bij Haas zijn dit de staten en internationale organisaties). Volgens Haas kunnen collectieve regels onbewust en onbedoeld groeien (p.45). Dan treedt er een collectief leerproces op (p.48). Een dergelijk groeiproces betekent een voortschrijdende integratie tot een meer samenhangend systeem (p.48). Bij Haas is dus het systeem een netwerk van actoren, net zoals later is voorgesteld in de institutionele analyse (IAO) (p.53). Hij is benieuwd naar transities in het systeem (p.62). Een transitie kan een integratie zijn, maar evengoed een uiteen vallen van het systeem (p.67).
De actoren in het systeem hebben doelen, overtuigingen en middelen (p.77)5. Deze attributen ontstaan ten gevolge van de historische context (p.82). De actoren leggen taken op aan het systeem (p.77). De keuze van die taken is dus een subjectief proces (p.83). Haas houdt vast aan de gedachte, dat het systeem functies heeft (p.64). Functies zijn in het perspectief van Haas onbedoelde gevolgen, zoals integratie (p.83). Merton spreekt in dit kader wel van latente functies. In tegenstelling met Merton neemt Haas aan, dat de functies zichtbaar voor alle actoren (p.83). Hierdoor zijn de actoren in staat om te leren van de ontwikkelingen. Als het leerproces leidt tot integratie, dan zullen collectieve organisaties van actoren ontstaan (bij Haas zijn dit organen van de Verenigde Naties) (p.88). Dankzij het leerproces ontstaan er nieuwe doelen, en deze worden belichaamd door de organisaties (p.93).
Het overleven van de organisaties is een doel op zich, dat vraagt om leiderschap (p.90, 103, 115)6. De organisatie moet flexibel zijn en toch een eigen koers ontwikkelen. Haar leiding ontwikkelt planmatige doelen, die voorzien in de behoeften van de andere actoren (p.114, 119). Immers de andere actoren moeten worden overtuigd van het nut van de organisatie (p.116, 119). Leiders moeten steeds zorgen, dat er voldoende draagvlak is onder de actoren (p.94, 96, 115). Draagvlak ontstaat door compromissen en de vorming van coalities (p.102). Als de organisatie successen boekt, dan kan zij zelfs expanderen (p.117). Successen kunnen een gevolg zijn van (onbedoelde) functies, zoals de integratie van actoren (p.117). Bovendien moeten organisaties hun kosten beteugelen en intern de efficiëntie bevorderen (p.91).
Daarnaast moet de leider streven naar binding en samenhang in zijn organisatie. Dit vraagt om een interne moraal (p.95, 100, 114). Dit betekent, dat de collectieve organisatie niet een neutraal apparaat is!7 Hoewel zij deskundig is, zal zij niet de objectieve waarheid aanhangen, zo die al zou bestaan. Zo nodig moet de organisatie haar doelen aanpassen bij de omgeving (p.96, 101). Haar doelen zijn dynamisch, omdat zij zelf deelneemt aan het zonet genoemde leerproces. In dit opzicht sluit Haas aan bij het systeem-model van Easton en bij de puncterend evenwicht theorie (PET). Het systeem heeft een interne terugkoppeling. De organisatie moet gewoonlijk kiezen uit diverse strategieën (p.98). In een netwerk omgeving (zoals de Verenigde Naties) worden de doelen geformuleerd in een democratisch proces (p.99, 114).
Zonet is opgemerkt, dat het zoeken naar draagvlak de besluitvorming lastig maakt. Collectieve organisaties zoeken naar een moraal (waarden), die een grote coalitie van actoren kan binden (p.104-105). Volgens Haas is het verzoenen van de moraal en behoeften van de verschillende actoren (p.105) cruciaal voor integratie. Dit is een evidente wijsheid, die leidend is in de sociologie. Parsons drukt dit uit met zijn latente (L) en integratie (I) systemen. Easton stelt, dat de politieke gemeenschap voordurend zoekt naar steun voor haar gezag. Als de steun baseert op een collectieve moraal, dan noemt Easton haar diffuus. De moderne actor-institutie modellen benadrukken, dat de actie-arena wordt beïnvloed door de gedeelde cultuur en moraal. Echter deze denkkaders verschillen in manier, waarop de wisselwerking van de moraal en de actie-arena wordt voorgesteld. Wel is er altijd ook een (lange-termijn) terugkoppeling (feedback) van de actie arena naar de moraal.
De visie van Haas is een correctie op het structuur-functionalisme van Parsons, dat vertrouwt op determinisme. Haas benadrukt juist de inherente willekeur in de politieke besluitvorming. Hij ziet de keuze voor het type wisselwerking als een dichotomie: er is harmonie of conflict (p.105). Dit geldt zowel voor de overtuigingen als voor de gewenste uitkomsten (p.105). Afhankelijk van de overtuigingen en gewenste uitkomsten kiezen de actoren voor een bepaalde interactie, bijvoorbeeld logisch doordenken, onderhandelen, stemmen of bekeren (p.105, 110)8. Ook voorziet hij al modernere perspectieven, zoals het meerstromen kader van Kingdon9. Een politieke beweging kan leiden tot een transitie in de opvattingen (p.106). Men kan dit een punctatie noemen, al denkt Haas niet in termen van evenwichten.
Haas doet een poging om zijn methode van onderzoek te verhelderen (p.viii in BN). Hij neemt geen genoegen met een historisch narratief, dat focusseert op een casus. Haas wil zoeken naar algemene regels, die worden ingeperkt door de specifieke context. Maar hij gelooft niet in een universele waarheid, en neigt dus naar het constructivisme10. Hij voelt wel wat voor een dialectische aanpak (p.108). Zijn analyse combineert inductie en deductie. Een eerdere blog beschreef dit met de formule y = f(c, x(c)), waarbij c de context is, x zijn context-afhankelijke variabelen, en y is de uitkomst. Wegens de rol van de context heeft de theorie een beperkte reikwijdte. Dit wordt wel een causale reconstructie genoemd, of een procesanalyse.
Het boek Beyond de nation-state is geen standaard werk, en daarom ligt de bestudering niet voor de hand. Toch is het boek waardevol, omdat het een schakel is in de ontwikkeling van de systeem theorie. Haas verrijkt de systeem theorie met nieuwe concepten, zoals onbedoelde effecten (functies) van systemen. De trouwe lezers van De Grompot, die al zijn ingewijd in de moderne systeem theorie, vinden weinig nieuws in het denken van Haas. Zijn perpectief is dan vooral een feest der herkenning. Men bedenke, dat de systeem theorie minder vruchtbaar is, dan Parsons en zijn tijdgenoten dachten of hoopten. Juist de politieke willekeur, die Haas zozeer benadrukt, betekent dat beleids-onderzoek zelden algemene oplossingen of causaliteiten kan aandragen. Zelfs het werk van Nobelprijs winnaar Elinor Ostrom heeft niet geleid tot een echte doorbraak van inzichten. Dit is jammer, en een teleurstelling, in de eerste plaats voor uw blogger11.