Figuur 1: Spotprent van Drees:
Een 8 zou wel zo makkelijk zijn ...
Bron: L.J. Jordaan (Parool, 1950)
Het bestuur, de politiek en instellingen van beleidsonderzoek zijn gewikkeld in een machtsstrijd. Hierbij wordt gezocht naar een gezond evenwicht. De huidige blog beschrijft drie instellingen: het CPB, het SCP en de lokale rekenkamers. In de na-oorlogse periode van opbouw en opbloei heeft de politiek te veel vertrouwd op de modellen van het CPB. In de afgelopen kwart eeuw maakt het SCP een transitie door van monitoren naar verhalen vertellen. In dezelfde periode krijgen de lokale rekenkamers steeds meer vaste voet aan de grond. Dit heeft gevolgen voor de beleids-vorming.
In de eerste helft van de negentiende eeuw werd het openbaar bestuur nog vaak uitgevoerd door vrijwilligers, of door individuen, die een concessie hadden gekregen van de staat. Naarmate de middenklasse machtiger werd, versterkte de roep om een beter systeem. Tenslotte werd gekozen voor de vorming van een staatsbureaucratie1. Dankzij de bureaucratie wordt het bestuur rationeel. De organisatie is zodanig hiërarchisch ingedeeld, dat de efficiëntie, doelmatigheid en billijkheid (efficiency, effectivity, equity) optimaal zijn. In de bureaucratische structuur heeft elke organisatie een afgebakende taak. De taak wordt gesplitst in allerlei deel-taken, zodat lagen van uitvoering ontstaan met een toenemende specialisatie. De kennis is een machtsfactor van de bureaucratie.
Al rond de vorige eeuw wisseling kreeg de opbouw van bestuurlijke kennis een wetenschappelijk karakter. Bijvoorbeeld is het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) opgericht in 1892. Direct na de Tweede Wereldoorlog werd ook het Centraal Planbureau (CPB) opgericht. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) volgde in 1972 (formeel in 1976), en het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) in 1973. Van meer recente datum (2002) is de invoering van lokale rekenkamers in het gemeentelijke bestuur. De planbureau's en de WRR zijn formeel een onderdeel van ministeries. Lokale rekenkamers vallen organisatorisch onder het gezag van de gemeenteraad. Wetgeving garandeert evenwel, dat al deze instellingen onafhankelijk zijn bij het uitvoeren van hun onderzoek.
Instellingen van wetenschappelijk onderzoek kunnen op diverse manieren worden ingebed. Het bestuur zou opdrachten kunnen verstrekken aan de instellingen. Een probleem van deze inbedding is, dat het bestuur onderzoeken kan vermijden, die het eigen falen aantonen. Bovendien beschikt het bestuur zelf vaak over onvoldoende kennis om een goede onderzoeks-vraag te formuleren. De ministeries in Nederland doen hun best om de eigen kennis op peil te houden via kennis-platforms, incidentele kenniskamers, en wetenschapsdagen. Maar zelfs deze inzet kan de kloof tussen theorie en praktijk moeilijk overbruggen. Lokale rekenkamers hebben leden van de gemeenteraad opgenomen in hun bestuur. Er is weinig animo voor deze functies.
Het alternatief is om de instellingen veel autonomie te geven bij het opstellen van hun onderzoeksplan. In dit geval moeten de instellingen zelf de relevantie van hun onderzoek bewijzen. De instelling moet zich profileren. Hierbij is een nadeel, dat de instelling in botsing kan komen met de politiek en het bestuur, waarvoor zij onderzoek doet. Bijvoorbeeld zou de instelling een wetenschappelijke kritiek kunnen uiten op het functioneren van de volksvertegenwoordiging. Dit zou het aanzien van de volksvertegenwoordigers schaden, en daarmee de democratie ondermijnen. In dit alternatief is er dus sprake van een machtsstrijd tussen het bestuur, de politiek en de instellingen. De instellingen van beleidsonderzoek beschikken over deskundigheidsmacht. Zij hebben enig aanzien in de bestuurlijke bureaucratie, zij het met beperkingen2. De beperking komt voort uit het subjectieve karakter van alle beleidsonderzoek.
Men zou denken dat de politiek machtiger is dan de instellingen, omdat zij beschikt over een publiek podium. Echter de instellingen kunnen gebruik maken van de ideologische verdeeldheid in de politiek. Natuurlijk moeten de instellingen hiermee voorzichtig zijn, omdat de politieke verhoudingen snel kunnen wisselen. In de praktijk trekt een politieke partij zelden de autoriteit van de instellingen in twijfel, omdat zij dan kan worden beticht van utopisme en een gebrek aan realisme3. Omgekeerd zullen de instellingen gewoonlijk terughoudend zijn met harde kritiek op het bestuur. In het ideale geval bereiken de instelling, het bestuur en de politiek een gezond machtsevenwicht, dat alle betrokkenen in hun waarde laat.
Het voorgaande betoog kan ook worden gezien als een collectief actie probleem (CAP) van de tweede orde. De instelling onderzoekt de kwaliteit van het bestuurlijke beleid. Maar dit stelt hoge eisen aan de kwaliteit van de instelling zelf. De grote instellingen hebben hun eigen visitatie commissies gevormd, die de werking van de instelling evalueren. De commissie kan eventuele excessen signaleren. In laatste instantie moeten toch de volksvertegenwoordiging en de pers toezien op het functioneren van de instellingen van beleidsonderzoek.
De huidige blog analyseert de ontwikkelingen bij het CPB, het SCP en de lokale rekenkamers. Het CPB en het SCP zijn bijzondere instellingen van beleidsonderzoek, omdat zij allebei behoren tot een vakministerie. Hun advocaten-coalitie legt hen een kern van fundamentele overtuigingen (deep core beliefs) op. Het CPB en SCP hebben respectievelijk een economisch en sociaal perspectief. Eerdere blogs hebben laten zien, dat beide perspectieven onderling op een gespannen voet staan. Nu en dan reageren het CPB en SCP inderdaad met verschillende adviezen op hetzelfde beleidsprobleem. De beleidsintegratie moet dan verlopen in inter-departmentaal overleg, of in de ministerraad. Recent doen het CPB en het SCP pogingen tot toenadering, maar deze ontwikkeling bevindt zich nog in een pril stadium. De verschillende overtuigingen vormen een groot obstakel4.
De lokale rekenkamers hanteren een integrale aanpak bij hun onderzoeken. Hun missie is het uitvoeren van ex post onderzoek naar beleid, ten einde de controlerende taak van de gemeenteraad te versterken. Rekenkamers doen geen ex ante onderzoek om de ontwikkeling van beleid te ondersteunen. Als de rekenkamer onderzoek doet in een vroege fase van de beleids-cyclus (bijvoorbeeld naar de inspraak bij het formuleren van beleid), dan heeft dit wel een ex ante karakter voor de latere fasen van beleid.
Trouwe lezers weten dat uw blogger een levendige interesse heeft voor economische planning. Het werk van Jan Tinbergen bij het centraal planbureau (CPB) was vaak het onderwerp van discussie. Ook zijn tientallen rapporten van het CBP min of meer uitgebreid behandeld. De huidige blog maakt nu een studie van het CPB zelf, van zijn geschiedenis en betekenis voor de economische beleidsvorming5. Met name zal worden besproken hoe vanaf de jaren 70 van de vorige eeuw de modellen van Tinbergen veel van hun aanzien verloren. Zij kunnen vooral de ontwikkeling in economisch turbulente tijden niet goed voorspellen. De politiek ging er ten onrechte van uit, dat het toenmalige verhaal van het CPB een natuurgetrouwe afbeelding van de werkelijkheid gaf. De volgende tekst is pertinent niet bedoeld als een evaluatie van het huidige CPB. De paragraaf wil enkel illustreren, dat beleids-onderzoekers gedurende decennia vast kunnen geloven in een gebrekkige theorie.
Na de tweede wereldoorlog is het CPB opgericht als een onderdeel van de ordening van de Nederlandse economie6. De tijdelijke alliantie van katholieken en socialisten meende, dat de geplande economie beter zou presteren dan vrije marktwerking. Zeker in de opbouwjaren na de oorlog was dit een redelijke aanname. De politieke top hechtte veel waarde aan de beheersing van de lonen, omdat men wilde exporteren en een eigen industrie wilde opbouwen. Een typisch kenmerk van de Nederlandse arbeidsverhoudingen is, dat indertijd de vakbeweging meewerkte aan de geleide loonpolitiek. Daardoor waren inderdaad de Nederlandse lonen lager dan in het buitenland. De werknemers profiteerden niet volledig van de economische groei. Een interessant aspect van dit systeem was, dat de voorspellingen van het CPB gewoonlijk gewoonlijk de groei onderschatten. Na enige tijd raakte de vakbeweging natuurlijk geërgerd7.
Sinds de oprichting van het CPB baseert de planning op berekeningen met econometrische modellen. De modellen bevatten wiskundige vergelijkingen van menselijk gedrag. Mensen worden geacht zich gemiddeld rationeel te gedragen. De waardes van de parameters in de modellen worden empirisch bepaald. De modellen kunnen dus geen situatie voorspellen, die baseert op collectief irrationeel gedrag8. Ook houden de modellen geen rekening met unieke gebeurtenissen, zoals een oorlog. Voorts kan een voorspelling de toekomst veranderen, wanneer zij voldoende bekendheid krijgt. Daarom zijn lange termijn voorspellingen weinig bruikbaar9. Zij zijn alleen zinvol, zolang alle trends gelijk blijven. Korte-termijn voorspellingen (voor het eerst volgende jaar) zijn wat meer betrouwbaar.
Kennelijk komen de uitkomsten van de model berekeningen van het CPB niet volledig overeen met de werkelijkheid. In 1959 analyseert F. Hartog enkele verschillen tussen de voorspellingen en de feitelijke ontwikkeling voor het tijdvak 1949-1958 10. Het CPB beschouwt hier de mutaties ten opzichte van het voorgaande jaar. Het CPB heeft de mutatie-waarde van de consumptie stelselmatig flink onderschat (met uitzondering van 1957). Evenzo wordt de werkloosheid steeds overschat (m.u.v. 1952 en 1953). Een positief punt is, dat de modellen redelijk in staat zijn om omslagen (wendingen) in de trend te voorspellen. In dit opzicht is de uitkomst beter dan een eenvoudige extrapolatie. Dit is dus een kwalitatieve voorspelling. Maar in terugblik waren de kwantitatieve resultaten per saldo toch weinig geschikt als fundament voor een beleid van geleide lonen. De beleids-adviezen van het CPB waren gebrekkig, althans in deze periode11.
In de jaren 70 van de vorige eeuw neemt de kritiek op de theorie achter de modellen toe. Bijvoorbeeld wordt gesteld, dat de model-parameters tijdsafhankelijk zijn, omdat de actoren zich bewust aanpassen bij het beleid12. Dit is problematisch, omdat de uitkomsten van de modellen gevoelig zijn voor veranderingen in de parameters13. De beleids-econoom F. Rutten wijst op enkele gebreken van de modellen14. (a) Ze nemen aan dat loonstijgingen helemaal worden afgewenteld in de product-prijzen. (b) Negatieve prikkels ten gevolge van hogere belastingen worden genegeerd. (c) Hogere belastingen verminderen de staatsschuld en kunnen daardoor het private sparen ontmoedigen. Vanwege al deze onzekerheden suggereert Rutten om de berekeningen te voorzien van foutenmarges15.
In de jaren 80 koppelen de macro-econometrische modellen van het CPB de werkgelegenheid steeds meer aan de loonhoogte. Werkloosheid moet worden bestreden via loonmatiging. Dit krijgt kritiek vanuit progressieve kringen16. Namelijk, de modellen veronderstellen ten onrechte, dat loonstijgingen helemaal doorwerken in de productprijzen. En werkgelegenheid wordt niet per se bepaald door de loonhoogte. Vermoedelijk is zij deels cultureel en historisch bepaald, dus onafhankelijk van marktprocessen17. De milieu beweging klaagt dat de kosten van vervuiling niet zijn opgenomen in de CPB berekeningen18. Feitelijk verdedigt zij hiermee het concept van brede welvaart19. In de jaren 90 investeert het CPB vooral in modellen met een micro fundament. De prognoses worden deels vervangen door scenario berekeningen20. Meer dan voorheen wordt kwalitatief onderzoek uitgevoerd. Dit alles maakt het onderzoek minder doctrinair macro-economisch dan voorheen.
In de jaren 70 van de vorige eeuw eindigt de periode van een sterke economische groei in Nederland. Er zijn twee oliecrises, die de prijsvorming ontregelen. Deze gebeurtenissen zijn uniek en dus onvoorspelbaar. De werkloosheid neemt sterk toe, en aan het begin van de jaren tachtig bevindt Nederland zich in een zware recessie. Het is begrijpelijk, dat het conjunctuur beleid van de voorgaande decennia nu faalt21. Er groeit consensus, dat het beleid niet meer moet zijn gericht op de vraagzijde van de markt, maar op de aanbodzijde. Het aanbodzijde beleid zet in op een mix van participatie, scholing, loonmatiging en innovatie22. Dit zijn structurele aanpassingen. Dit betekent, dat de CPB prognoses minder gewicht krijgen bij het begrotings-beleid23.
Zonet is al opgemerkt, dat in de jaren 70 de kritiek op de CPB modellen groeit. Deze kritiek is de aanzet voor een wetenschappelijke heroriëntatie bij het CPB. Bestuurskundigen zouden zeggen, dat het CPB zijn verhaal bijstelt. Het CPB relativeert het belang van de macro modellen24. In deze periode (1989-1994) is de liberaal Gerrit Zalm de directeur van het CPB. Hij klaagt over het routine-matige karakter van het onderzoek25. Ook is hij ontevreden over het lagere management van het CPB, en voert een reorganisatie door26. Zalm ontwikkelt een nieuwe strategie voor het CPB, waarbij er meer ruimte is voor beleidsonderzoek buiten de gangbare modellen om27.
Soms worden kwalitatieve analyses uitgevoerd. Dit maakt analyses voor de zeer lange termijn mogelijk, met een tijds-horizon van een kwart eeuw. In 1992 schrijft Zalm zelf mee aan zo een scenario analyse, met de naam Nederland in drievoud, die alom een goede indruk maakt. Rapportages op basis van scenario's geven uitdrukking aan de inherente onzekerheid van het onderzoek28. Nu het onderzoek minder focusseert op de conjunctuur, krijgt het bestuur een voorkeur voor trendmatig begroten. Dit wil zeggen, dat de uitgaven worden gestabiliseerd over de hele regerings-periode. Er wordt dus niet tussentijds extra besteed of bezuinigd. Ook Zalm raadt dit aan29. In 1994 wordt hij minister van financiën, en brengt hij inderdaad de trendmatige begroting in de praktijk.
De inleiding constateerde, dat beleid ontstaat uit een machtsstrijd tussen het bestuur, het beleids-onderzoek, en de volksvertegenwoordiging. Onderzoekers kunnen het mikpunt van kritiek worden, wanneer hun resultaten ongunstig zijn voor een bepaalde politieke stroming. Aangezien het CPB redeneert vanuit een eigen economische overtuiging (perspectief), en niet vanuit een integrale visie, is het kwetsbaar voor zulke kritiek. Een interessant voorbeeld uit 1992 is het rapport van de commissie Wolfson over energie-heffingen. Het CPB onder leiding van Zalm benadrukt, dat de heffing schadelijk is voor de economische groei. De berekening van het CPB krijgt kritiek van het wetenschappelijk bureau van Groen Links, dat uiteraard een voorstander is van energie heffingen. Directeur Van den Berg betoogt, dat het CPB als keurmeester van economisch beleid onredelijk veel macht krijgt. De politieke ruimte wordt te zeer ingeperkt30.
De inperking van de politieke ruimte bevordert natuurlijk de kans op een overeenkomst tussen partijen. Maar de CPB berekeningen zijn geen getrouwe weergave van de realiteit. Maatschappelijke systemen zijn complex en open. Voorspellen is nauwelijks mogelijk, wanneer het systeem open is31. De verfijning van de modellen heeft dan weinig zin. De onderzoekers moeten kritisch reflecteren op hun kennis. Bovendien zou het CPB eigenlijk de politieke ruimte moeten vergroten, door allerlei slimme oplossingen te bedenken voor de problemen van beleid32. Van den Berg pleit hier zelfs voor pluriformiteit in het economische onderzoek, zoals in Duitsland33. Dan ontstaat het economische beleid op basis van de oordelen van allerlei deskundigen. De politiek moet het primaat hebben.
De voorgaande tekst is een kritiek op de CPB modellen tot ruwweg 1985, en op de beleids-ontwikkeling, die baseerde op deze modellen. Dit is geen kritiek op het CPB zelf. Immers, modellen van de maatschappij zijn altijd gebrekkig. De discussie gaat hier vooral over de verdeling van de macht tussen de politiek, het bestuur, en de instellingen van beleids-onderzoek. Hierbij heeft de politiek inderdaad de macht. Maar zij kan er bewust voor kiezen om haar macht deels te delegeren aan deskundigen. Een sprekend voorbeeld is de onafhankelijkheid van de centrale bank. Er moeten dan wel dringende redenen zijn voor de delegatie.
Uw blogger kent het sociaal en cultureel planbureau (SCP) minder goed dan het CPB. Daarom kan het SCP hier niet uitgebreid worden geanalyseerd. In deze paragraaf wordt nagegaan hoe twee voormalige directeuren van het SCP een invulling willen geven aan beleidsonderzoek. Het zijn de socioloog Paul Schnabel (directeur in 1998-2013) en de bestuurskundige Kim Putters (2013-2022). Tezamen omspannen deze perioden toch een kwart eeuw. Natuurlijk laat het tijdvak continuïteit zien bij het SCP, maar er zijn ook opvallende koerswijzigingen. Het lijkt alsof de belangstelling van het SCP verschuift van de sociologie naar de bestuurskunde. Dit wordt veroorzaakt door de tijdgeest, in combinatie met persoonlijke verschillen.
Hier wordt geput uit het boek Sprekend op schrift (afgekort SS)34. Schnabel legt de nadruk op empirisch onderzoek, en plaatst het SCP op enige afstand van het beleids-ontwerp. Tijdens zijn directoraat heeft de staat de VBTB methodiek (afkorting voor Van Beleids-begroting Tot Beleids-verantwoording) ingevoerd. Het verantwoorden van beleid vraagt om gegevens (SS p.138). Kennis en inzicht kunnen het beleid legitimeren (SS 141). Het onderzoek kan verkennen (ex ante) of evalueren (ex post) (SS 141). Maar onderzoek kan de beleidsvragen niet oplossen (SS 145-146). Er bestaan geen beleidswetten (147). Het gedrag van mensen blijft onvoorspelbaar. Wel kan het onderzoek empirische antwoorden geven op praktische vragen. Aldus is het een monitor van beleid, die de feiten en oorzaken aanwijst (146-147). De feiten geven een beeld van de realiteit, en brengen daarom verschillende ideologieën en verhalen dichter bij elkaar (141).
Onderzoekers werken voor klanten, zoals beleidsmakers en de politiek (144, 148). De onderzoekers beschouwen vaak effecten op de lange termijn, en verzamelen veel gegevens. De politiek en de beleidsmakers zijn meer gericht op de korte termijn. Vaak lezen zij enkel de samenvatting van de bevindingen (144). Volgens Schnabel moet de politieke strijd het gedeelde verhaal voortbrengen. De theorieën van de beleidsmakers bouwen bepaald niet voort op empirisch getoetste uitspraken (147). Met verstand en beleid kan soms toch doelmatig worden bijgestuurd (149). Merk op, dat veel beleidsonderzoekers het constructivisme aanhangen. Dit betoogt dat onderzoeken vanzelf een eigen (politiek) perspectief hanteren. Vermoedelijk geeft Schnabel toch wel de voorkeur aan neutraal onderzoek.
Het is leerzaam om de opvattingen van Schnabel en Putters over maatschappelijk vertrouwen te vergelijken. Volgens Schnabel is Nederland onder de Paarse kabinetten (1994-2002) een samenleving vol vertrouwen (55). Dit verandert ingrijpend met de opkomst van Fortuyn. Schnabel geeft geen verklaring, maar betreurt het verlies wel. Een dalend vertrouwen leidt tot meer onzekerheid bij de burgers (58). Dan worden de transactie kosten hoger (56). Als het maatschappelijke vertrouwen vermindert, dan neemt de behoefte aan transparantie toe (58). Transparantie wordt bevorderd door het afleggen van een publieke verantwoording (58).
Putters lijkt in zijn denken op Schnabel, en is toch fundamenteel anders. Hier wordt geput uit het boek Het einde van de BV Nederland (afgekort EN)35. Putters is ambitieuzer dan Schnabel, en meent dat onderzoek zelf de contouren kan schetsen van het gedeelde verhaal. Hij noemt dit verhaal een sociaal contract. Opmerkelijk is, dat hij het verhaal van de huidige participatie samenleving verwerpt (EN 22 en verder). Hij meent dat die strijdig is met wetenschappelijke inzichten. Hij voegt toe dat inzichten te snel worden opgevat als een politieke bewering (EN 62). In deze zin is Putters evenmin een constructivist als Schnabel. Maar als inzichten worden onttrokken aan de politiek, dan verliest zij aan ruimte voor meningsvorming. Sommige mensen zullen dit een problematisch aspect van het boek vinden36.
Putters heeft zijn visie gebruikt om het SCP onderzoek te hervormen. Hij voelt weinig voor onderzoek, dat een monitor wil zijn (EN 89). Kwantitatief onderzoek kan de maatschappelijke complexiteit niet vatten (55, 60). Volgens Putters moet er meer ruimte komen voor kwalitatief onderzoek. Hij wil dat het SCP inspraak krijgt bij belangrijke documenten, zoals het regeerakkoord en de miljoenen-nota (89)37. De beleidsmakers moeten de dialoog aangaan met onderzoekers (27, 31, 63, 90)38. De klant-relatie verdwijnt. Volgens Putters bevordert dit blik-wisselingen (90). De sectorale kern van fundamentele overtuigingen, die optreedt bij verkokering, wordt doorbroken, zodat integraal beleid een kans krijgt (56)39. Putters noemt dit Ik en Wij (91). Trouwe lezers weten, dat ook Etzioni die term gebruikt. Inderdaad heeft de visie van Putters enige overeenkomst met het communitarisme40.
De lezer is wellicht benieuwd naar de argumenten, die Putters gebruikt om de participatie samenleving te verwerpen, althans in haar huidige vorm. Welnu, hij heeft kritiek op het actor model van de homo economicus. Dit is het mensbeeld van de rationeel calculerende burger, die zelfredzaam is (25, 54). Maar vooral mensen in kwetsbare situaties kunnen niet voldoen aan dit ideaalbeeld. Zij krijgen onvoldoende kansen, en raken in de problemen (21, 32, 40, 71). Zij zullen het gedeelde verhaal verwerpen uit frustratie. Dit blijkt uit onderzoek. De onvrede leidt tot polarisatie (11, 17). Volgens Putters begint deze ontwikkeling al onder de Paarse kabinetten (22). Putters adresseert hier een oud probleem. Eerder klaagde Marx al over vervreemding, en Durkheim over anomie.
Een tweede probleem van de participatie samenleving is, dat er wordt bespaard op de kosten van beleid (25). De advocaten-coalitie probeert binnen de eigen sector om de meest efficiënte oplossing te vinden. Maar dan treden externe effecten op, die het beleid in andere sectoren schaden. In de driehoek markt-staat-gemeenschap krijgt de laatste onvoldoende inbreng (31, 52). Een derde probleem is, dat de maatschappij niet snel genoeg verduurzaamt (78). Er moet worden voldaan aan de sustainable development goals (SDG) (74). Al deze problemen tezamen impliceren, dat de welvaart onvoldoende breed is. Het beleid is te gericht op economische groei (29, 57).
Putters verlangt naar een gedeeld verhaal, waarin de zonet genoemde problemen zijn opgelost. Dan stuurt het beleid op brede welvaart (29). Nodig is een integraal beleid, dat wordt vastgesteld in een dialoog, en dat de mens centraal plaatst (57, 63, 73). Oplossingen vereisen een mix van maatregelen (57, 74). Immers, elke burger heeft allerlei rollen, die kunnen botsen (74). Dit beleid heeft baat bij de participatie van burgers en bij co-productie (34 en verder, 45, 65). Er ontstaan netwerken, die baseren op vertrouwen (33 en verder, 53). De staat mag deze netwerken niet instrumenteel inzetten in de uitvoering van het centrale beleid (38, 66, 82). Immers, participatie vraagt om gelijkwaardigheid en wederkerigheid41. De staat moet voldoende investeren in sociaal kapitaal, al gebruikt Putters deze term niet. Zonet is al geconstateerd, dat het SCP kennis kan en moet aandragen over integraal beleid.
Aldus nemen mensen weer deel aan gemeenschappen. Het verhaal voorkomt, dat de maatschappij desintegreert. Naast co-productie kunnen netwerken ook aanzetten tot zelf-organisatie (66, 80). Natuurlijk moeten zulke organisaties conformeren aan het sociale contract. Bijvoorbeeld kan winst niet het enige doel van een onderneming zijn (84). Zij moeten sociale waarde produceren (85). Putters pleit ook voor een cultuur omslag in de politiek. Politici moeten meer reflecteren op de lange termijn (64). De politieke realiteit laat dit nauwelijks toe.
Zonet is aangetoond, dat het SCP anders werkt onder Putters dan onder Schnabel. De monitor maakt plaats voor het verhaal. Ook geeft Putters meer een politiek profiel aan het SCP dan Schnabel deed. Schnabel accepteert de wereld zoals zij is. Putters wil haar veranderen, en draagt een politiek verhaal aan. Bijvoorbeeld wordt het beleid van de kabinetten Rutte bekritiseerd vanuit een bestuurskundig perspectief. Uw blogger kan geen keuze maken tussen de aanpak van Schnabel en Putters. De politiek en het bestuur zelf zullen moeten bepalen welk type SCP zij het liefst hebben42.
Traditioneel was het lokale bestuur in Nederland monistisch. Bijvoorbeeld waren de wethouders een deel van de gemeenteraad. In de jaren 90 van de vorige eeuw ontstaat een voorkeur voor dualisme in de hoop, dat hierdoor de rollen van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders (afgekort B&W) duidelijker worden43. Transparantie van het bestuur is nodig voor een goede controle. De controle signaleert knelpunten, en geeft de organisatie een extra prikkel om te leren44. In het dualisme bemoeit de gemeenteraad zich minder met het dagelijks bestuur. Voortaan zet de raad kaders en controleert het bestuur45.
In 2002 is de Gemeentewet (Gw) zodanig veranderd, dat het college van B&W verantwoordelijk is voor het dagelijks bestuur. Sinds 2005 is het college volgens Gw artikel 213a verplicht om zelf de doelmatigheid en doeltreffendheid van het eigen bestuur te onderzoeken. Overigens gebeurt dit in de praktijk nog onvoldoende. De planning en control cyclus verplicht het college tot het opstellen van een jaarlijkse beleids-begroting. Hierin zijn programma's opgenomen, waarin meetbare prestaties worden vermeld46. De raad stelt de kaders van het beleid, en controleert het bestuur47. Hierbij wordt de raad secretarieel, procedureel en inhoudelijk ondersteund door de raadsgriffier. Deze griffier is in dienst van de raad. Bovendien zijn vanaf 2006 alle gemeenten wettelijk verplicht om een eigen rekenkamer in te richten. De rekenkamer doet onderzoek naar de doelmatigheid (efficiëntie), doeltreffendheid (effectiviteit), en rechtmatigheid van het beleid48.
Volgens de wet van 2006 zijn twee vormen toegestaan bij het vervullen van de rekenkamer functie. De ene vorm is een rekenkamer commissie, waarbij de raad de commissie instelt. Sinds 2022 mogen raadsleden zelf niet meer zitting nemen in de commissie49. De commissie wordt ondersteund door een ambtelijk secretaris. De andere vorm is een onafhankelijke rekenkamer, die ontstaat bij verordening. Als de kamer bestaat uit één lid, dan spreekt men van het directeurs-model. De rekenkamer is formeel onafhankelijk, al is zijn onderzoek natuurlijk nuttig voor de raad. De rekenkamer bepaalt zelf het onderzoeksplan, maar de raad bepaalt het jaarlijkse budget. De raad kan vragen om een bepaald onderzoek te doen, maar de rekenkamer mag dit weigeren (art. 182 Gw). De rekenkamer kan zelfs onderzoek doen naar het functioneren van de raad, omdat die deel uitmaakt van het bestuur. Hiërarchisch staat de rekenkamer dus naast de raad50.
In de practijk besteden rekenkamer commissies hun onderzoek meestal uit aan een privaat bureau51. Ook detachering komt voor. Soms heeft de rekenkamer een eigen staf van onderzoekers, maar dit model is schaars. De rekenkamer onderzoekt het handelen van de ambtelijke organisatie. Daarom is de relatie tussen de rekenkamer en de ambtenaren meestal gespannen52. De resultaten van het onderzoek worden door de rekenkamer (commissie) omgezet in conclusies en aanbevelingen aan het bestuur53. Het is gebruikelijk om een reactie van het college van B&W toe te voegen aan het eindrapport (zie figuur 4). Vervolgens wordt het rapport besproken door de raad. Gewoonlijk vindt de discussie plaats in een raads-commissie, waarna de raad zelf het afhandelt als een hamerstuk.
De methode van onderzoek staat niet bij voorbaat vast. De Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamer commissies (afgekort NVRR) heeft hiervoor een model van doorwerkings-cirkels voorgesteld54. Zie de figuur 3. Elke volgende cirkel in de figuur 3 breidt de werking van de activiteiten uit. Het initiatief van de rekenkamer veroorzaakt als het ware rimpels in de beleidsvijver. De keuze van het onderwerp wordt aangeduid als de agendering. Vervolgens wordt het onderwerp onderzocht en de bevindingen worden gerapporteerd (bespreking).
De raad besluit tot een beleid op basis van deze bevindingen. Uiteraard is essentieel, dat het college en zijn organisatie vervolgens het vastgestelde beleid implementeren. De uitvoering van beleid heeft dan een zeker effect. Tenslotte kan het onderzoeks-traject worden verantwoord bij een breder publiek dan de raad en het college. Dit betekent in het algemeen, dat de rekenkamer zijn verhaal doet in de media. Deze communicatie is een poging om het leer-effect van het onderzoek te versterken55. Sommige rekenkamers vinden deze publieke zichtbaarheid onwenselijk56. Draagvlak voor de aanbevelingen is dus essentieel. Dit vereist werkbare verhoudingen tussen de rekenkamer, de raad en het college57. Formeel zegt men, dat de rekenkamer politiek en bestuurlijk sensitief moet zijn. Strikt genomen moet de rekenkamer geen politieke consequenties suggereren58.
Kenmerkend voor de onderzoeken van rekenkamers is, dat vooraf een normenkader wordt geformuleerd. Het normenkader somt de criteria op, waaraan het beleid zal worden getoetst59. Sommigen menen, dat indicatoren essentieel zijn voor het evalueren van beleid60. De gerealiseerde waarden van de indicatoren kunnen worden vergeleken met de doelwaarden. Natuurlijk zijn indicatoren meestal een versimpeling van de feitelijke beleidseffecten. Zij zijn een hulpmiddel, en hun uitkomsten zijn geen eindoordeel. Maar zij kunnen het begrip vergroten, omdat zij enig conceptueel houvast bieden. Een kwalitatieve analyse kan weliswaar vollediger zijn, maar dit garandeert evenmin accuratesse61. Merk voorts op, dat de indicatoren moeten passen bij het niveau van doorwerking. De evaluatie van de beleids-effecten heeft andere indicatoren dan die van de implementatie en uitvoering van beleid62.
De rekenkamer controleert primair, of de beleidsdoelen worden verwezenlijkt. Sommigen menen, dat de rekenkamer ook zelf beleidsdoelen mag bedenken63. De methode van onderzoek moet passen bij de onderzoeks-vraag. Voorbeelden zijn de analyse van gegevens en documenten, het interview en de enquête64. In laatste instantie bepaalt de gemeenteraad, of de rekenkamer zelf naar behoren functioneert. Een goede rekenkamer moet deskundig zijn, beschikt over voldoende politiek en bestuurlijk draagvlak, en is effectief65.
Het model van de doorwerkings-cirkels is bij uitstek geschikt voor het ontwerpen van een zogenaamd vervolg-onderzoek. In een vervolg-onderzoek wordt nagegaan, in hoeverre de raad, het college en de gemeentelijke organisatie actie hebben ondernomen op de bevindingen van de rekenkamer. Het ambitie niveau van het vervolg-onderzoek verschilt per geval. Idealiter wil de rekenkamer natuurlijk het effect van het gevoerde beleid bepalen66. Echter, in veel situaties zijn effecten enkel meetbaar na een intensief en duur onderzoek. Daarom beperkt de rekenkamer zijn evaluatie vaak tot de inspanningen, die het bestuur heeft verricht bij de uitvoering van beleid (implementatie, blauwe cirkel). Soms wordt enkel onderzocht in hoeverre het onderzoek de aandacht van de raad heeft gekregen, bijvoorbeeld in de politieke debatten (besluitvorming, groene cirkel).
Uw blogger heeft ter voorbereiding van een opdracht een inventarisatie gemaakt van de werkwijze bij vervolg-onderzoeken. Momenteel is het normaal, dat een rekenkamer van tijd tot tijd vervolg-onderzoeken uitvoert67. Aangezien er veel rekenkamers zijn, zijn er op het internet eveneens veel rapportages van vervolg-onderzoeken beschikbaar68. De meeste vervolg-onderzoeken gaan voor een langere tijdsperiode na wat de doorwerking van de tot dan toe uitgevoerde beleids-onderzoeken (trajecten) is. De discussie in de raad (a), het overnemen van aanbevelingen door het college (b), de implementatie van de aanbevelingen (c), en eventueel de effecten van de uitvoering (d) worden geregistreerd voor elk traject (matrix)69. Dit gebeurt via het bestuderen van documenten en via vraaggesprekken met de betrokken bestuurders, ambtenaren en de griffier. Soms worden aanbevelingen gedeeltelijk overgenomen, wat ook geldt als een succes.
Het rapport evalueert de verzamelde gegevens van alle trajecten via het normenkader. Er bestaat een redelijke consensus over het normenkader van een vervolg-onderzoek. De zonet genoemde punten (a)-(b)-(c) en eventueel (d) worden zeker getoetst. Maar vaak worden de normen uitgesplitst in subnormen, en hier treft men veel variatie aan. Al deze verschillende subnormen introduceren toch een subjectief element in de evaluatie. Elk onderzoek is maatwerk70.
Bijvoorbeeld: het is gewenst, dat de afhandeling van een traject door het bestuur volgens een vaste procedure verloopt. Soms worden de doorlooptijden van de trajecten geregistreerd. Of: er wordt nagegaan in hoeverre de rekenkamer het rapport formeel presenteert en toelicht in de raad. En bij elk traject moet de raad worden geïnformeerd over de vordering van de beleids-uitvoering. Een mogelijke subnorm is hier: alle beleidsinformatie is duidelijk. Ook wordt wel getoetst, of er voldoende aandacht was in de media en op het internet. En hiermee samenhangend: de rekenkamer moet beleids-onderzoeken kiezen op basis van voldoende politiek draagvlak. Ook worden soms de persoonlijke onderlinge relaties van de rekenkamer met de raad en het college geïnventariseerd.
De afhandeling van het vervolg-onderzoek verloopt net zo als bij een gewoon beleids-onderzoek (traject). Zie de figuur 4. De toetsing aan het normenkader leidt tot aanbevelingen voor het bestuur. Aan het einde van het vervolg-onderzoek krijgt de ambtelijke directie ruimte voor commentaar over de gepresenteerde technische bevindingen. Zoals eerder vermeld kan het college een bestuurlijke reactie geven. De implementatie van de aanbevelingen zou kunnen worden geëvalueerd in een later vervolg-onderzoek. Evalueren is een continu proces.