Instituties van beleidsonderzoek

Plaatsing in Hollands Grompot Sam de Wolff: 26 december 2022

E.A. Bakkum is blogger voor het Sociaal Consultatiekantoor. Hij denkt graag na over de arbeiders beweging.

Het bestuur, de politiek en instellingen van beleidsonderzoek zijn gewikkeld in een machtsstrijd. Hierbij wordt gezocht naar een gezond evenwicht. De huidige blog beschrijft drie instellingen: het CPB, het SCP en de lokale rekenkamers. In de na-oorlogse periode van opbouw en opbloei heeft de politiek te veel vertrouwd op de modellen van het CPB. In de afgelopen kwart eeuw maakt het SCP een transitie door van monitoren naar verhalen vertellen. In dezelfde periode krijgen de lokale rekenkamers steeds meer vaste voet aan de grond. Dit heeft gevolgen voor de beleids-vorming.


Bestuur en wetenschap

In de eerste helft van de negentiende eeuw werd het openbaar bestuur nog vaak uitgevoerd door vrijwilligers, of door individuen, die een concessie hadden gekregen van de staat. Naarmate de middenklasse machtiger werd, versterkte de roep om een beter systeem. Tenslotte werd gekozen voor de vorming van een staatsbureaucratie1. Dankzij de bureaucratie wordt het bestuur rationeel. De organisatie is zodanig hiërarchisch ingedeeld, dat de efficiëntie, doelmatigheid en billijkheid (efficiency, effectivity, equity) optimaal zijn. In de bureaucratische structuur heeft elke organisatie een afgebakende taak. De taak wordt gesplitst in allerlei deel-taken, zodat lagen van uitvoering ontstaan met een toenemende specialisatie. De kennis is een machtsfactor van de bureaucratie.

Al rond de vorige eeuw wisseling kreeg de opbouw van bestuurlijke kennis een wetenschappelijk karakter. Bijvoorbeeld is het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) opgericht in 1892. Direct na de Tweede Wereldoorlog werd ook het Centraal Planbureau (CPB) opgericht. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) volgde in 1972 (formeel in 1976), en het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) in 1973. Van meer recente datum (2002) is de invoering van lokale rekenkamers in het gemeentelijke bestuur. De planbureau's en de WRR zijn formeel een onderdeel van ministeries. Lokale rekenkamers vallen organisatorisch onder het gezag van de gemeenteraad. Wetgeving garandeert evenwel, dat al deze instellingen onafhankelijk zijn bij het uitvoeren van hun onderzoek.

Instellingen van wetenschappelijk onderzoek kunnen op diverse manieren worden ingebed. Het bestuur zou opdrachten kunnen verstrekken aan de instellingen. Een probleem van deze inbedding is, dat het bestuur onderzoeken kan vermijden, die het eigen falen aantonen. Bovendien beschikt het bestuur zelf vaak over onvoldoende kennis om een goede onderzoeks-vraag te formuleren. De ministeries in Nederland doen hun best om de eigen kennis op peil te houden via kennis-platforms, incidentele kenniskamers, en wetenschapsdagen. Maar zelfs deze inzet kan de kloof tussen theorie en praktijk moeilijk overbruggen. Lokale rekenkamers hebben leden van de gemeenteraad opgenomen in hun bestuur. Er is weinig animo voor deze functies.

Het alternatief is om de instellingen veel autonomie te geven bij het opstellen van hun onderzoeksplan. In dit geval moeten de instellingen zelf de relevantie van hun onderzoek bewijzen. De instelling moet zich profileren. Hierbij is een nadeel, dat de instelling in botsing kan komen met de politiek en het bestuur, waarvoor zij onderzoek doet. Bijvoorbeeld zou de instelling een wetenschappelijke kritiek kunnen uiten op het functioneren van de volksvertegenwoordiging. Dit zou het aanzien van de volksvertegenwoordigers schaden, en daarmee de democratie ondermijnen. In dit alternatief is er dus sprake van een machtsstrijd tussen het bestuur, de politiek en de instellingen. De instellingen van beleidsonderzoek beschikken over deskundigheidsmacht. Zij hebben enig aanzien in de bestuurlijke bureaucratie, zij het met beperkingen2. De beperking komt voort uit het subjectieve karakter van alle beleidsonderzoek.

Men zou denken dat de politiek machtiger is dan de instellingen, omdat zij beschikt over een publiek podium. Echter de instellingen kunnen gebruik maken van de ideologische verdeeldheid in de politiek. Natuurlijk moeten de instellingen hiermee voorzichtig zijn, omdat de politieke verhoudingen snel kunnen wisselen. In de praktijk trekt een politieke partij zelden de autoriteit van de instellingen in twijfel, omdat zij dan kan worden beticht van utopisme en een gebrek aan realisme3. Omgekeerd zullen de instellingen gewoonlijk terughoudend zijn met harde kritiek op het bestuur. In het ideale geval bereiken de instelling, het bestuur en de politiek een gezond machtsevenwicht, dat alle betrokkenen in hun waarde laat.

Het voorgaande betoog kan ook worden gezien als een collectief actie probleem (CAP) van de tweede orde. De instelling onderzoekt de kwaliteit van het bestuurlijke beleid. Maar dit stelt hoge eisen aan de kwaliteit van de instelling zelf. De grote instellingen hebben hun eigen visitatie commissies gevormd, die de werking van de instelling evalueren. De commissie kan eventuele excessen signaleren. In laatste instantie moeten toch de volksvertegenwoordiging en de pers toezien op het functioneren van de instellingen van beleidsonderzoek.

De huidige blog analyseert de ontwikkelingen bij het CPB, het SCP en de lokale rekenkamers. Het CPB en het SCP zijn bijzondere instellingen van beleidsonderzoek, omdat zij allebei behoren tot een vakministerie. Hun advocaten-coalitie legt hen een kern van fundamentele overtuigingen (deep core beliefs) op. Het CPB en SCP hebben respectievelijk een economisch en sociaal perspectief. Eerdere blogs hebben laten zien, dat beide perspectieven onderling op een gespannen voet staan. Nu en dan reageren het CPB en SCP inderdaad met verschillende adviezen op hetzelfde beleidsprobleem. De beleidsintegratie moet dan verlopen in inter-departmentaal overleg, of in de ministerraad. Recent doen het CPB en het SCP pogingen tot toenadering, maar deze ontwikkeling bevindt zich nog in een pril stadium. De verschillende overtuigingen vormen een groot obstakel4.

De lokale rekenkamers hanteren een integrale aanpak bij hun onderzoeken. Hun missie is het uitvoeren van ex post onderzoek naar beleid, ten einde de controlerende taak van de gemeenteraad te versterken. Rekenkamers doen geen ex ante onderzoek om de ontwikkeling van beleid te ondersteunen. Als de rekenkamer onderzoek doet in een vroege fase van de beleids-cyclus (bijvoorbeeld naar de inspraak bij het formuleren van beleid), dan heeft dit wel een ex ante karakter voor de latere fasen van beleid.


Het centraal planbureau: de erfenis van Tinbergen

Trouwe lezers weten dat uw blogger een levendige interesse heeft voor economische planning. Het werk van Jan Tinbergen bij het centraal planbureau (CPB) was vaak het onderwerp van discussie. Ook zijn tientallen rapporten van het CBP min of meer uitgebreid behandeld. De huidige blog maakt nu een studie van het CPB zelf, van zijn geschiedenis en betekenis voor de economische beleidsvorming5. Met name zal worden besproken hoe vanaf de jaren 70 van de vorige eeuw de modellen van Tinbergen veel van hun aanzien verloren. Zij kunnen vooral de ontwikkeling in economisch turbulente tijden niet goed voorspellen. De politiek ging er ten onrechte van uit, dat het toenmalige verhaal van het CPB een natuurgetrouwe afbeelding van de werkelijkheid gaf. De volgende tekst is pertinent niet bedoeld als een evaluatie van het huidige CPB. De paragraaf wil enkel illustreren, dat beleids-onderzoekers gedurende decennia vast kunnen geloven in een gebrekkige theorie.

Spotprent van Drees
Figuur 1:   Spotprent van Drees:
   Een 8 zou wel zo makkelijk zijn ...
   Bron: L.J. Jordaan (Parool, 1950)

De beginjaren

Na de tweede wereldoorlog is het CPB opgericht als een onderdeel van de ordening van de Nederlandse economie6. De tijdelijke alliantie van katholieken en socialisten meende, dat de geplande economie beter zou presteren dan vrije marktwerking. Zeker in de opbouwjaren na de oorlog was dit een redelijke aanname. De politieke top hechtte veel waarde aan de beheersing van de lonen, omdat men wilde exporteren en een eigen industrie wilde opbouwen. Een typisch kenmerk van de Nederlandse arbeidsverhoudingen is, dat indertijd de vakbeweging meewerkte aan de geleide loonpolitiek. Daardoor waren inderdaad de Nederlandse lonen lager dan in het buitenland. De werknemers profiteerden niet volledig van de economische groei. Een interessant aspect van dit systeem was, dat de voorspellingen van het CPB gewoonlijk gewoonlijk de groei onderschatten. Na enige tijd raakte de vakbeweging natuurlijk geërgerd7.

Kwaliteit van de planning

Sinds de oprichting van het CPB baseert de planning op berekeningen met econometrische modellen. De modellen bevatten wiskundige vergelijkingen van menselijk gedrag. Mensen worden geacht zich gemiddeld rationeel te gedragen. De waardes van de parameters in de modellen worden empirisch bepaald. De modellen kunnen dus geen situatie voorspellen, die baseert op collectief irrationeel gedrag8. Ook houden de modellen geen rekening met unieke gebeurtenissen, zoals een oorlog. Voorts kan een voorspelling de toekomst veranderen, wanneer zij voldoende bekendheid krijgt. Daarom zijn lange termijn voorspellingen weinig bruikbaar9. Zij zijn alleen zinvol, zolang alle trends gelijk blijven. Korte-termijn voorspellingen (voor het eerst volgende jaar) zijn wat meer betrouwbaar.

Kennelijk komen de uitkomsten van de model berekeningen van het CPB niet volledig overeen met de werkelijkheid. In 1959 analyseert F. Hartog enkele verschillen tussen de voorspellingen en de feitelijke ontwikkeling voor het tijdvak 1949-1958 10. Het CPB beschouwt hier de mutaties ten opzichte van het voorgaande jaar. Het CPB heeft de mutatie-waarde van de consumptie stelselmatig flink onderschat (met uitzondering van 1957). Evenzo wordt de werkloosheid steeds overschat (m.u.v. 1952 en 1953). Een positief punt is, dat de modellen redelijk in staat zijn om omslagen (wendingen) in de trend te voorspellen. In dit opzicht is de uitkomst beter dan een eenvoudige extrapolatie. Dit is dus een kwalitatieve voorspelling. Maar in terugblik waren de kwantitatieve resultaten per saldo toch weinig geschikt als fundament voor een beleid van geleide lonen. De beleids-adviezen van het CPB waren gebrekkig, althans in deze periode11.

In de jaren 70 van de vorige eeuw neemt de kritiek op de theorie achter de modellen toe. Bijvoorbeeld wordt gesteld, dat de model-parameters tijdsafhankelijk zijn, omdat de actoren zich bewust aanpassen bij het beleid12. Dit is problematisch, omdat de uitkomsten van de modellen gevoelig zijn voor veranderingen in de parameters13. De beleids-econoom F. Rutten wijst op enkele gebreken van de modellen14. (a) Ze nemen aan dat loonstijgingen helemaal worden afgewenteld in de product-prijzen. (b) Negatieve prikkels ten gevolge van hogere belastingen worden genegeerd. (c) Hogere belastingen verminderen de staatsschuld en kunnen daardoor het private sparen ontmoedigen. Vanwege al deze onzekerheden suggereert Rutten om de berekeningen te voorzien van foutenmarges15.

In de jaren 80 koppelen de macro-econometrische modellen van het CPB de werkgelegenheid steeds meer aan de loonhoogte. Werkloosheid moet worden bestreden via loonmatiging. Dit krijgt kritiek vanuit progressieve kringen16. Namelijk, de modellen veronderstellen ten onrechte, dat loonstijgingen helemaal doorwerken in de productprijzen. En werkgelegenheid wordt niet per se bepaald door de loonhoogte. Vermoedelijk is zij deels cultureel en historisch bepaald, dus onafhankelijk van marktprocessen17. De milieu beweging klaagt dat de kosten van vervuiling niet zijn opgenomen in de CPB berekeningen18. Feitelijk verdedigt zij hiermee het concept van brede welvaart19. In de jaren 90 investeert het CPB vooral in modellen met een micro fundament. De prognoses worden deels vervangen door scenario berekeningen20. Meer dan voorheen wordt kwalitatief onderzoek uitgevoerd. Dit alles maakt het onderzoek minder doctrinair macro-economisch dan voorheen.

Vanaf de jaren zeventig

In de jaren 70 van de vorige eeuw eindigt de periode van een sterke economische groei in Nederland. Er zijn twee oliecrises, die de prijsvorming ontregelen. Deze gebeurtenissen zijn uniek en dus onvoorspelbaar. De werkloosheid neemt sterk toe, en aan het begin van de jaren tachtig bevindt Nederland zich in een zware recessie. Het is begrijpelijk, dat het conjunctuur beleid van de voorgaande decennia nu faalt21. Er groeit consensus, dat het beleid niet meer moet zijn gericht op de vraagzijde van de markt, maar op de aanbodzijde. Het aanbodzijde beleid zet in op een mix van participatie, scholing, loonmatiging en innovatie22. Dit zijn structurele aanpassingen. Dit betekent, dat de CPB prognoses minder gewicht krijgen bij het begrotings-beleid23.

Zonet is al opgemerkt, dat in de jaren 70 de kritiek op de CPB modellen groeit. Deze kritiek is de aanzet voor een wetenschappelijke heroriëntatie bij het CPB. Bestuurskundigen zouden zeggen, dat het CPB zijn verhaal bijstelt. Het CPB relativeert het belang van de macro modellen24. In deze periode (1989-1994) is de liberaal Gerrit Zalm de directeur van het CPB. Hij klaagt over het routine-matige karakter van het onderzoek25. Ook is hij ontevreden over het lagere management van het CPB, en voert een reorganisatie door26. Zalm ontwikkelt een nieuwe strategie voor het CPB, waarbij er meer ruimte is voor beleidsonderzoek buiten de gangbare modellen om27.

Soms worden kwalitatieve analyses uitgevoerd. Dit maakt analyses voor de zeer lange termijn mogelijk, met een tijds-horizon van een kwart eeuw. In 1992 schrijft Zalm zelf mee aan zo een scenario analyse, met de naam Nederland in drievoud, die alom een goede indruk maakt. Rapportages op basis van scenario's geven uitdrukking aan de inherente onzekerheid van het onderzoek28. Nu het onderzoek minder focusseert op de conjunctuur, krijgt het bestuur een voorkeur voor trendmatig begroten. Dit wil zeggen, dat de uitgaven worden gestabiliseerd over de hele regerings-periode. Er wordt dus niet tussentijds extra besteed of bezuinigd. Ook Zalm raadt dit aan29. In 1994 wordt hij minister van financiën, en brengt hij inderdaad de trendmatige begroting in de praktijk.

De macht van het beleidsonderzoek

De inleiding constateerde, dat beleid ontstaat uit een machtsstrijd tussen het bestuur, het beleids-onderzoek, en de volksvertegenwoordiging. Onderzoekers kunnen het mikpunt van kritiek worden, wanneer hun resultaten ongunstig zijn voor een bepaalde politieke stroming. Aangezien het CPB redeneert vanuit een eigen economische overtuiging (perspectief), en niet vanuit een integrale visie, is het kwetsbaar voor zulke kritiek. Een interessant voorbeeld uit 1992 is het rapport van de commissie Wolfson over energie-heffingen. Het CPB onder leiding van Zalm benadrukt, dat de heffing schadelijk is voor de economische groei. De berekening van het CPB krijgt kritiek van het wetenschappelijk bureau van Groen Links, dat uiteraard een voorstander is van energie heffingen. Directeur Van den Berg betoogt, dat het CPB als keurmeester van economisch beleid onredelijk veel macht krijgt. De politieke ruimte wordt te zeer ingeperkt30.

De inperking van de politieke ruimte bevordert natuurlijk de kans op een overeenkomst tussen partijen. Maar de CPB berekeningen zijn geen getrouwe weergave van de realiteit. Maatschappelijke systemen zijn complex en open. Voorspellen is nauwelijks mogelijk, wanneer het systeem open is31. De verfijning van de modellen heeft dan weinig zin. De onderzoekers moeten kritisch reflecteren op hun kennis. Bovendien zou het CPB eigenlijk de politieke ruimte moeten vergroten, door allerlei slimme oplossingen te bedenken voor de problemen van beleid32. Van den Berg pleit hier zelfs voor pluriformiteit in het economische onderzoek, zoals in Duitsland33. Dan ontstaat het economische beleid op basis van de oordelen van allerlei deskundigen. De politiek moet het primaat hebben.

Evaluatie

De voorgaande tekst is een kritiek op de CPB modellen tot ruwweg 1985, en op de beleids-ontwikkeling, die baseerde op deze modellen. Dit is geen kritiek op het CPB zelf. Immers, modellen van de maatschappij zijn altijd gebrekkig. De discussie gaat hier vooral over de verdeling van de macht tussen de politiek, het bestuur, en de instellingen van beleids-onderzoek. Hierbij heeft de politiek inderdaad de macht. Maar zij kan er bewust voor kiezen om haar macht deels te delegeren aan deskundigen. Een sprekend voorbeeld is de onafhankelijkheid van de centrale bank. Er moeten dan wel dringende redenen zijn voor de delegatie.


Het sociaal en cultureel planbureau: de missie

Uw blogger kent het sociaal en cultureel planbureau (SCP) minder goed dan het CPB. Daarom kan het SCP hier niet uitgebreid worden geanalyseerd. In deze paragraaf wordt nagegaan hoe twee voormalige directeuren van het SCP een invulling willen geven aan beleidsonderzoek. Het zijn de socioloog Paul Schnabel (directeur in 1998-2013) en de bestuurskundige Kim Putters (2013-2022). Tezamen omspannen deze perioden toch een kwart eeuw. Natuurlijk laat het tijdvak continuïteit zien bij het SCP, maar er zijn ook opvallende koerswijzigingen. Het lijkt alsof de belangstelling van het SCP verschuift van de sociologie naar de bestuurskunde. Dit wordt veroorzaakt door de tijdgeest, in combinatie met persoonlijke verschillen.

Afbeelding van kwartetkaart Vrouwenbond FNV
Figuur 2:   Kwartetkaart
   Vrouwenbond FNV

Paul Schnabel

Hier wordt geput uit het boek Sprekend op schrift (afgekort SS)34. Schnabel legt de nadruk op empirisch onderzoek, en plaatst het SCP op enige afstand van het beleids-ontwerp. Tijdens zijn directoraat heeft de staat de VBTB methodiek (afkorting voor Van Beleids-begroting Tot Beleids-verantwoording) ingevoerd. Het verantwoorden van beleid vraagt om gegevens (SS p.138). Kennis en inzicht kunnen het beleid legitimeren (SS 141). Het onderzoek kan verkennen (ex ante) of evalueren (ex post) (SS 141). Maar onderzoek kan de beleidsvragen niet oplossen (SS 145-146). Er bestaan geen beleidswetten (147). Het gedrag van mensen blijft onvoorspelbaar. Wel kan het onderzoek empirische antwoorden geven op praktische vragen. Aldus is het een monitor van beleid, die de feiten en oorzaken aanwijst (146-147). De feiten geven een beeld van de realiteit, en brengen daarom verschillende ideologieën en verhalen dichter bij elkaar (141).

Onderzoekers werken voor klanten, zoals beleidsmakers en de politiek (144, 148). De onderzoekers beschouwen vaak effecten op de lange termijn, en verzamelen veel gegevens. De politiek en de beleidsmakers zijn meer gericht op de korte termijn. Vaak lezen zij enkel de samenvatting van de bevindingen (144). Volgens Schnabel moet de politieke strijd het gedeelde verhaal voortbrengen. De theorieën van de beleidsmakers bouwen bepaald niet voort op empirisch getoetste uitspraken (147). Met verstand en beleid kan soms toch doelmatig worden bijgestuurd (149). Merk op, dat veel beleidsonderzoekers het constructivisme aanhangen. Dit betoogt dat onderzoeken vanzelf een eigen (politiek) perspectief hanteren. Vermoedelijk geeft Schnabel toch wel de voorkeur aan neutraal onderzoek.

Het is leerzaam om de opvattingen van Schnabel en Putters over maatschappelijk vertrouwen te vergelijken. Volgens Schnabel is Nederland onder de Paarse kabinetten (1994-2002) een samenleving vol vertrouwen (55). Dit verandert ingrijpend met de opkomst van Fortuyn. Schnabel geeft geen verklaring, maar betreurt het verlies wel. Een dalend vertrouwen leidt tot meer onzekerheid bij de burgers (58). Dan worden de transactie kosten hoger (56). Als het maatschappelijke vertrouwen vermindert, dan neemt de behoefte aan transparantie toe (58). Transparantie wordt bevorderd door het afleggen van een publieke verantwoording (58).

Kim Putters

Putters lijkt in zijn denken op Schnabel, en is toch fundamenteel anders. Hier wordt geput uit het boek Het einde van de BV Nederland (afgekort EN)35. Putters is ambitieuzer dan Schnabel, en meent dat onderzoek zelf de contouren kan schetsen van het gedeelde verhaal. Hij noemt dit verhaal een sociaal contract. Opmerkelijk is, dat hij het verhaal van de huidige participatie samenleving verwerpt (EN 22 en verder). Hij meent dat die strijdig is met wetenschappelijke inzichten. Hij voegt toe dat inzichten te snel worden opgevat als een politieke bewering (EN 62). In deze zin is Putters evenmin een constructivist als Schnabel. Maar als inzichten worden onttrokken aan de politiek, dan verliest zij aan ruimte voor meningsvorming. Sommige mensen zullen dit een problematisch aspect van het boek vinden36.

Putters heeft zijn visie gebruikt om het SCP onderzoek te hervormen. Hij voelt weinig voor onderzoek, dat een monitor wil zijn (EN 89). Kwantitatief onderzoek kan de maatschappelijke complexiteit niet vatten (55, 60). Volgens Putters moet er meer ruimte komen voor kwalitatief onderzoek. Hij wil dat het SCP inspraak krijgt bij belangrijke documenten, zoals het regeerakkoord en de miljoenen-nota (89)37. De beleidsmakers moeten de dialoog aangaan met onderzoekers (27, 31, 63, 90)38. De klant-relatie verdwijnt. Volgens Putters bevordert dit blik-wisselingen (90). De sectorale kern van fundamentele overtuigingen, die optreedt bij verkokering, wordt doorbroken, zodat integraal beleid een kans krijgt (56)39. Putters noemt dit Ik en Wij (91). Trouwe lezers weten, dat ook Etzioni die term gebruikt. Inderdaad heeft de visie van Putters enige overeenkomst met het communitarisme40.

De lezer is wellicht benieuwd naar de argumenten, die Putters gebruikt om de participatie samenleving te verwerpen, althans in haar huidige vorm. Welnu, hij heeft kritiek op het actor model van de homo economicus. Dit is het mensbeeld van de rationeel calculerende burger, die zelfredzaam is (25, 54). Maar vooral mensen in kwetsbare situaties kunnen niet voldoen aan dit ideaalbeeld. Zij krijgen onvoldoende kansen, en raken in de problemen (21, 32, 40, 71). Zij zullen het gedeelde verhaal verwerpen uit frustratie. Dit blijkt uit onderzoek. De onvrede leidt tot polarisatie (11, 17). Volgens Putters begint deze ontwikkeling al onder de Paarse kabinetten (22). Putters adresseert hier een oud probleem. Eerder klaagde Marx al over vervreemding, en Durkheim over anomie.

Een tweede probleem van de participatie samenleving is, dat er wordt bespaard op de kosten van beleid (25). De advocaten-coalitie probeert binnen de eigen sector om de meest efficiënte oplossing te vinden. Maar dan treden externe effecten op, die het beleid in andere sectoren schaden. In de driehoek markt-staat-gemeenschap krijgt de laatste onvoldoende inbreng (31, 52). Een derde probleem is, dat de maatschappij niet snel genoeg verduurzaamt (78). Er moet worden voldaan aan de sustainable development goals (SDG) (74). Al deze problemen tezamen impliceren, dat de welvaart onvoldoende breed is. Het beleid is te gericht op economische groei (29, 57).

Putters verlangt naar een gedeeld verhaal, waarin de zonet genoemde problemen zijn opgelost. Dan stuurt het beleid op brede welvaart (29). Nodig is een integraal beleid, dat wordt vastgesteld in een dialoog, en dat de mens centraal plaatst (57, 63, 73). Oplossingen vereisen een mix van maatregelen (57, 74). Immers, elke burger heeft allerlei rollen, die kunnen botsen (74). Dit beleid heeft baat bij de participatie van burgers en bij co-productie (34 en verder, 45, 65). Er ontstaan netwerken, die baseren op vertrouwen (33 en verder, 53). De staat mag deze netwerken niet instrumenteel inzetten in de uitvoering van het centrale beleid (38, 66, 82). Immers, participatie vraagt om gelijkwaardigheid en wederkerigheid41. De staat moet voldoende investeren in sociaal kapitaal, al gebruikt Putters deze term niet. Zonet is al geconstateerd, dat het SCP kennis kan en moet aandragen over integraal beleid.

Aldus nemen mensen weer deel aan gemeenschappen. Het verhaal voorkomt, dat de maatschappij desintegreert. Naast co-productie kunnen netwerken ook aanzetten tot zelf-organisatie (66, 80). Natuurlijk moeten zulke organisaties conformeren aan het sociale contract. Bijvoorbeeld kan winst niet het enige doel van een onderneming zijn (84). Zij moeten sociale waarde produceren (85). Putters pleit ook voor een cultuur omslag in de politiek. Politici moeten meer reflecteren op de lange termijn (64). De politieke realiteit laat dit nauwelijks toe.

Evaluatie

Zonet is aangetoond, dat het SCP anders werkt onder Putters dan onder Schnabel. De monitor maakt plaats voor het verhaal. Ook geeft Putters meer een politiek profiel aan het SCP dan Schnabel deed. Schnabel accepteert de wereld zoals zij is. Putters wil haar veranderen, en draagt een politiek verhaal aan. Bijvoorbeeld wordt het beleid van de kabinetten Rutte bekritiseerd vanuit een bestuurskundig perspectief. Uw blogger kan geen keuze maken tussen de aanpak van Schnabel en Putters. De politiek en het bestuur zelf zullen moeten bepalen welk type SCP zij het liefst hebben42.


De lokale rekenkamer

Traditioneel was het lokale bestuur in Nederland monistisch. Bijvoorbeeld waren de wethouders een deel van de gemeenteraad. In de jaren 90 van de vorige eeuw ontstaat een voorkeur voor dualisme in de hoop, dat hierdoor de rollen van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders (afgekort B&W) duidelijker worden43. Transparantie van het bestuur is nodig voor een goede controle. De controle signaleert knelpunten, en geeft de organisatie een extra prikkel om te leren44. In het dualisme bemoeit de gemeenteraad zich minder met het dagelijks bestuur. Voortaan zet de raad kaders en controleert het bestuur45.

In 2002 is de Gemeentewet (Gw) zodanig veranderd, dat het college van B&W verantwoordelijk is voor het dagelijks bestuur. Sinds 2005 is het college volgens Gw artikel 213a verplicht om zelf de doelmatigheid en doeltreffendheid van het eigen bestuur te onderzoeken. Overigens gebeurt dit in de praktijk nog onvoldoende. De planning en control cyclus verplicht het college tot het opstellen van een jaarlijkse beleids-begroting. Hierin zijn programma's opgenomen, waarin meetbare prestaties worden vermeld46. De raad stelt de kaders van het beleid, en controleert het bestuur47. Hierbij wordt de raad secretarieel, procedureel en inhoudelijk ondersteund door de raadsgriffier. Deze griffier is in dienst van de raad. Bovendien zijn vanaf 2006 alle gemeenten wettelijk verplicht om een eigen rekenkamer in te richten. De rekenkamer doet onderzoek naar de doelmatigheid (efficiëntie), doeltreffendheid (effectiviteit), en rechtmatigheid van het beleid48.

Tekening van model van doorwerkings-cirkels
Figuur 3: Model
   doorwerkings-
   cirkels

Volgens de wet van 2006 zijn twee vormen toegestaan bij het vervullen van de rekenkamer functie. De ene vorm is een rekenkamer commissie, waarbij de raad de commissie instelt. Sinds 2022 mogen raadsleden zelf niet meer zitting nemen in de commissie49. De commissie wordt ondersteund door een ambtelijk secretaris. De andere vorm is een onafhankelijke rekenkamer, die ontstaat bij verordening. Als de kamer bestaat uit één lid, dan spreekt men van het directeurs-model. De rekenkamer is formeel onafhankelijk, al is zijn onderzoek natuurlijk nuttig voor de raad. De rekenkamer bepaalt zelf het onderzoeksplan, maar de raad bepaalt het jaarlijkse budget. De raad kan vragen om een bepaald onderzoek te doen, maar de rekenkamer mag dit weigeren (art. 182 Gw). De rekenkamer kan zelfs onderzoek doen naar het functioneren van de raad, omdat die deel uitmaakt van het bestuur. Hiërarchisch staat de rekenkamer dus naast de raad50.

In de practijk besteden rekenkamer commissies hun onderzoek meestal uit aan een privaat bureau51. Ook detachering komt voor. Soms heeft de rekenkamer een eigen staf van onderzoekers, maar dit model is schaars. De rekenkamer onderzoekt het handelen van de ambtelijke organisatie. Daarom is de relatie tussen de rekenkamer en de ambtenaren meestal gespannen52. De resultaten van het onderzoek worden door de rekenkamer (commissie) omgezet in conclusies en aanbevelingen aan het bestuur53. Het is gebruikelijk om een reactie van het college van B&W toe te voegen aan het eindrapport (zie figuur 4). Vervolgens wordt het rapport besproken door de raad. Gewoonlijk vindt de discussie plaats in een raads-commissie, waarna de raad zelf het afhandelt als een hamerstuk.

De methode van onderzoek staat niet bij voorbaat vast. De Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamer commissies (afgekort NVRR) heeft hiervoor een model van doorwerkings-cirkels voorgesteld54. Zie de figuur 3. Elke volgende cirkel in de figuur 3 breidt de werking van de activiteiten uit. Het initiatief van de rekenkamer veroorzaakt als het ware rimpels in de beleidsvijver. De keuze van het onderwerp wordt aangeduid als de agendering. Vervolgens wordt het onderwerp onderzocht en de bevindingen worden gerapporteerd (bespreking).

De raad besluit tot een beleid op basis van deze bevindingen. Uiteraard is essentieel, dat het college en zijn organisatie vervolgens het vastgestelde beleid implementeren. De uitvoering van beleid heeft dan een zeker effect. Tenslotte kan het onderzoeks-traject worden verantwoord bij een breder publiek dan de raad en het college. Dit betekent in het algemeen, dat de rekenkamer zijn verhaal doet in de media. Deze communicatie is een poging om het leer-effect van het onderzoek te versterken55. Sommige rekenkamers vinden deze publieke zichtbaarheid onwenselijk56. Draagvlak voor de aanbevelingen is dus essentieel. Dit vereist werkbare verhoudingen tussen de rekenkamer, de raad en het college57. Formeel zegt men, dat de rekenkamer politiek en bestuurlijk sensitief moet zijn. Strikt genomen moet de rekenkamer geen politieke consequenties suggereren58.

Kenmerkend voor de onderzoeken van rekenkamers is, dat vooraf een normenkader wordt geformuleerd. Het normenkader somt de criteria op, waaraan het beleid zal worden getoetst59. Sommigen menen, dat indicatoren essentieel zijn voor het evalueren van beleid60. De gerealiseerde waarden van de indicatoren kunnen worden vergeleken met de doelwaarden. Natuurlijk zijn indicatoren meestal een versimpeling van de feitelijke beleidseffecten. Zij zijn een hulpmiddel, en hun uitkomsten zijn geen eindoordeel. Maar zij kunnen het begrip vergroten, omdat zij enig conceptueel houvast bieden. Een kwalitatieve analyse kan weliswaar vollediger zijn, maar dit garandeert evenmin accuratesse61. Merk voorts op, dat de indicatoren moeten passen bij het niveau van doorwerking. De evaluatie van de beleids-effecten heeft andere indicatoren dan die van de implementatie en uitvoering van beleid62.

De rekenkamer controleert primair, of de beleidsdoelen worden verwezenlijkt. Sommigen menen, dat de rekenkamer ook zelf beleidsdoelen mag bedenken63. De methode van onderzoek moet passen bij de onderzoeks-vraag. Voorbeelden zijn de analyse van gegevens en documenten, het interview en de enquête64. In laatste instantie bepaalt de gemeenteraad, of de rekenkamer zelf naar behoren functioneert. Een goede rekenkamer moet deskundig zijn, beschikt over voldoende politiek en bestuurlijk draagvlak, en is effectief65.

Vervolg-onderzoeken

Het model van de doorwerkings-cirkels is bij uitstek geschikt voor het ontwerpen van een zogenaamd vervolg-onderzoek. In een vervolg-onderzoek wordt nagegaan, in hoeverre de raad, het college en de gemeentelijke organisatie actie hebben ondernomen op de bevindingen van de rekenkamer. Het ambitie niveau van het vervolg-onderzoek verschilt per geval. Idealiter wil de rekenkamer natuurlijk het effect van het gevoerde beleid bepalen66. Echter, in veel situaties zijn effecten enkel meetbaar na een intensief en duur onderzoek. Daarom beperkt de rekenkamer zijn evaluatie vaak tot de inspanningen, die het bestuur heeft verricht bij de uitvoering van beleid (implementatie, blauwe cirkel). Soms wordt enkel onderzocht in hoeverre het onderzoek de aandacht van de raad heeft gekregen, bijvoorbeeld in de politieke debatten (besluitvorming, groene cirkel).

Tekening van procedurele werkwijze
Figuur 4:
   Procedurele
   werkwijze

Uw blogger heeft ter voorbereiding van een opdracht een inventarisatie gemaakt van de werkwijze bij vervolg-onderzoeken. Momenteel is het normaal, dat een rekenkamer van tijd tot tijd vervolg-onderzoeken uitvoert67. Aangezien er veel rekenkamers zijn, zijn er op het internet eveneens veel rapportages van vervolg-onderzoeken beschikbaar68. De meeste vervolg-onderzoeken gaan voor een langere tijdsperiode na wat de doorwerking van de tot dan toe uitgevoerde beleids-onderzoeken (trajecten) is. De discussie in de raad (a), het overnemen van aanbevelingen door het college (b), de implementatie van de aanbevelingen (c), en eventueel de effecten van de uitvoering (d) worden geregistreerd voor elk traject (matrix)69. Dit gebeurt via het bestuderen van documenten en via vraaggesprekken met de betrokken bestuurders, ambtenaren en de griffier. Soms worden aanbevelingen gedeeltelijk overgenomen, wat ook geldt als een succes.

Het rapport evalueert de verzamelde gegevens van alle trajecten via het normenkader. Er bestaat een redelijke consensus over het normenkader van een vervolg-onderzoek. De zonet genoemde punten (a)-(b)-(c) en eventueel (d) worden zeker getoetst. Maar vaak worden de normen uitgesplitst in subnormen, en hier treft men veel variatie aan. Al deze verschillende subnormen introduceren toch een subjectief element in de evaluatie. Elk onderzoek is maatwerk70.

Bijvoorbeeld: het is gewenst, dat de afhandeling van een traject door het bestuur volgens een vaste procedure verloopt. Soms worden de doorlooptijden van de trajecten geregistreerd. Of: er wordt nagegaan in hoeverre de rekenkamer het rapport formeel presenteert en toelicht in de raad. En bij elk traject moet de raad worden geïnformeerd over de vordering van de beleids-uitvoering. Een mogelijke subnorm is hier: alle beleidsinformatie is duidelijk. Ook wordt wel getoetst, of er voldoende aandacht was in de media en op het internet. En hiermee samenhangend: de rekenkamer moet beleids-onderzoeken kiezen op basis van voldoende politiek draagvlak. Ook worden soms de persoonlijke onderlinge relaties van de rekenkamer met de raad en het college geïnventariseerd.

De afhandeling van het vervolg-onderzoek verloopt net zo als bij een gewoon beleids-onderzoek (traject). Zie de figuur 4. De toetsing aan het normenkader leidt tot aanbevelingen voor het bestuur. Aan het einde van het vervolg-onderzoek krijgt de ambtelijke directie ruimte voor commentaar over de gepresenteerde technische bevindingen. Zoals eerder vermeld kan het college een bestuurlijke reactie geven. De implementatie van de aanbevelingen zou kunnen worden geëvalueerd in een later vervolg-onderzoek. Evalueren is een continu proces.

  1. De kenmerken van de bureaucratie worden uitstekend beschreven in het boek Public management & administration (2003, Palgrave Macmillan) van O.E. Hughes. Veel opmerkingen in de huidige paragraaf zijn ontleend aan dit boek. (terug)
  2. Een voorbeeld van afnemend gezag: de invloedrijke beleids-econoom F. Rutten levert in Zeven kabinetten wijzer (1993, Wolters-Noordhoff) harde kritiek op de toenmalige macro-econometrische modellen van het CPB. (terug)
  3. Volgens C. Teulings op p.58 in Het Centraal Planbureau in politieke zaken (1993, Wetenschappelijk bureau van Groen Links) liet Groen Links bij de verkiezingen van 1989 haar programma niet doorrekenen bij het CPB. Dit tastte de geloofwaardigheid van het programma aan. Daarom liet in 1994 Groen Links haar programma wel doorrekenen. Vanaf 2002 laat ook de Socialistische Partij haar programma doorrekenen. Kennelijk accepteert de politiek nu breed de signaalwerking, die uitgaat van CPB berekeningen. (terug)
  4. Uw blogger had graag een verbindende rol gespeeld tussen de beide planbureau's. Vrijwel zeker was de wens te ambitieus. De tijd is nog niet rijp. (terug)
  5. Deze blog verdiept zich ook in het SCP. Men zou willen, dat het CPB en SCP komen tot een gedeelde visie. Historisch interessant is dat P. de Wolff (ex-directeur van het CPB) op p.33 in 25 jaar Centraal Planbureau (1970, Staatsuitgeverij) al het concept van de brede welvaart omarmt. Hij schrijft: "Meer dan thans het geval is [zouden] maatregelen bezien moeten worden tegen de achtergrond van een nationaal-economische kosten-baten analyse, (...) waarbij ook aan secundaire effecten zoals congestie, milieu verontreiniging e.d. aandacht geschonken wordt". En p.40: "Kosten-baten analyses voor een zo groot mogelijk aantal branches dienen de basis te vormen voor een evenwichtige sector-structuur politiek". Kennelijk heerste er toen een bestuurlijk klimaat, waar het SCP en het PBL een onderdeel hadden kunnen worden van het CPB. (terug)
  6. De materie in deze paragraaf is her en der te vinden in Hollands Grompot. Een andere bron is 25 jaar Centraal Planbureau. Dit boekje ademt de zelfvoldane sfeer van de jaren 50 en 60 van de vorige eeuw, toen de ambtelijke bureaucratie nog onomstreden was. (terug)
  7. Dit is een interessant fenomeen. De leiders van de vakbonden waren meestal laag geschoold, en hadden een naïef vertrouwen in de wetenschap. Tinbergen had een enorm gezag bij hen, omdat hij was gelieerd aan de PvdA. Op p.48 in 25 jaar Centraal Planbureau constateert NVV leider H. ter Heide: "Door veel van dit soort berekeningen [wordt] een mate van exactheid gesuggereerd, die nauwelijks enige realiteitswaarde heeft". En op p.52: "Bij de leiding van de Nederlandse vakbeweging [ontbreekt] het sterke wantrouwen van vele buitenlandse kollega's tegenover instellingen als het CPB. (...) Dat er wat dit betreft al het één en ander aan het veranderen is, zal wel niemand ontgaan zijn". Het vertrouwen komt te voet en gaat te paard. (terug)
  8. Zie p.246 in De economie, de macht en de mensen (1982, Dick Coutinho) van F. Hartog. Hartog heeft zelf ooit bij het SCP gewerkt. (terug)
  9. Zie p.247 in De economie, de macht en de mensen. Illustratief is het effect van de oliecrises in de jaren 70 van de vorige eeuw. Volgens p.106 in Zeven kabinetten wijzer werd voor de periode 1977-1980 een groei van 4% geraamd; de realisatie werd ruim 1%. In Bestek'81, toen men toch wakker geschud was, werd voor de periode 1979-1982 een economische groei van 3% voorspeld, terwijl de realiteit een krimp met 0.5% was. Zie ook p.121. Op p.51 in Het Centraal Planbureau in politieke zaken stelt C. Teulings (de latere directeur van het CPB), dat externe invloeden (zoals de politiek en economische incidenten) nauwelijks voorspelbaar zijn. (terug)
  10. Zie p.102 en verder in Democratie en economische planning (1959, H.E. Stenfert Kroese N.V.) van F. Hartog. Indertijd werkte hij nog bij het CPB. Zijn betoog is neutraal, maar hij waardeert wel, dat planning rationaliteit brengt in de politieke besluitvorming over de economie (p.135). Uw blogger las dit boek zeven jaren terug, om meer te begrijpen van het onderzoek naar economisch beleid. (terug)
  11. Op p.183 in Onze welvaartsstaat (1969, Uitgeverij Het Spectrum N.V.) laat dezelfde F. Hartog zien, dat de CPB voorspellingen in 1969-1967 nauwkeuriger waren. Voor de zekerheid zij de lezer er aan herinnerd, dat de paragraaf een persoonlijke notitie is, en niet een wetenschappelijk verantwoorde studie over de historie van het CPB. De intentie van de tekst is om een indruk te geven van beleidsonderzoek. Als zodanig is het een nuttige eerste oriëntering voor belangstellenden. Dit geldt voor alle blogs. (terug)
  12. Volgens p.93 in Zeven kabinetten wijzer wordt de kritiek op de modellen van Tinbergen geformuleerd door de Nieuw-Klassieke theoretici. Zij nemen aan, dat actoren rationele verwachtingen hebben. Zolang de actoren het beleid van de staat begrijpen en verwachten, heeft het beleid niet het gewenste effect.
    Rutten grijpt de Nieuw-Klassieke ideeën vooral aan om de autoriteit van de macro modellen te relativeren. Indertijd was dit begrijpelijk. Maar men moet dit niet overdrijven, want natuurlijk is de Nieuwe Klassiek evenmin de absolute waarheid. In de jaren 90 is Rutten nogal radicaal geworden. Hij wil deregulering en liberalisering (p.220), en privatisering (p.253). In een artikel met Kortleve en Oudshoorn verdedigt hij zelfredzaamheid (p.232) en vertrouwen in de markt (p.236). Later herhaalt hij elders deze visie (p.255, 269). In zijn epiloog stelt hij (p.271): "Wij hebben een decadente periode gekend, die hopelijk aan het wegtrekken is. (...) De [huidige] economische wetenschappers [menen] veel minder aan het beleid te bieden te hebben dan Keynes en Tinbergen suggereerden". (terug)
  13. Zie p.110 en 135 in Zeven kabinetten wijzer. (terug)
  14. Zie p.113-114 in Zeven kabinetten wijzer. (terug)
  15. Zie p.117 in Zeven kabinetten wijzer. (terug)
  16. Zie W. Visser (indertijd werkzaam bij het Economisch Instituut voor het midden- en kleinbedrijf) op p.19 in Het Centraal Planbureau in politieke zaken. De kritiek op de modellen komt dus vanuit de liberalen (Rutten, Zalm) en de progressieven! (terug)
  17. Zie W. Visser op p.23 en 26 en verder in Het Centraal Planbureau in politieke zaken. (terug)
  18. Denk aan de effecten op de menselijke gezondheid, het eco-systeem, en recreatie. (terug)
  19. Zie B. Snel op p.43 en verder in Het Centraal Planbureau in politieke zaken. Dit herinnert aan de maatschappelijke kosten-baten analyse (MKBA), al wil Snel zelf natuurlijk niet het milieu monetariseren. (terug)
  20. Zie p.69 in De romatische boekhouder (2009, Uitgeverij Balans) van G. Zalm. Zalm is in deze periode de directeur van het CPB. (terug)
  21. Volgens p.43 in Zeven kabinetten wijzer had men al in 1956 weinig vertrouwen in conjunctuur prognoses. Rutten schrijft: "De ervaringen die sindsdien met de conjunctuur voorspelling en beleid zijn opgedaan, geven naar mijn indruk geen aanleiding tot een positiever beoordeling van conjunctuur politiek in de enge zin van het woord". En ook p.23 stelt hij, dat het conjunctuur beleid eigenlijk nooit goed heeft gewerkt. De staat reageert altijd te traag op de economische schommelingen. En nogmaals op p.87: "De prognoses en andersoortige berekeningen met macro-econometrische modellen [geven] minder houvast voot het beleid dan Tinbergen in de jaren dertig en de jaren vijftig hoopte". Zijn visie zal de lezer nu wel duidelijk zijn. (terug)
  22. Dit is algemeen bekend. Een bron uit velen is p.65-68 in Zeven kabinetten wijzer. (terug)
  23. Zie p.80 in Zeven kabinetten wijzer. Rutten vindt de CPB prognoses wel nuttig, maar wil ze niet gebruiken voor het begrotings-beleid. Hij voelt meer voor trendmatige begrotingen (p.80, 98). (terug)
  24. Zie p.192 in Telgen van Tinbergen (1996, Uitgeverij Balans) van H. van Dalen en A. Klamer. De tekst hier is een vraaggesprek met enkele onderzoekers van het CPB. (terug)
  25. Zie p.62 in De romatische boekhouder. Zalm heeft een uitgesproken persoonlijkheid, zodat dit een openhartig en soms onthutsend boek is. Zie de volgende voetnoten. Aangezien Zalm dan al een overtuigd liberaal is geworden, zal hij een politiek stempel hebben gedrukt op de cultuur van het CPB. Een merkwaardige anecdote is, dat Zalm al eerder bij Economische Zaken de beschikbare parkeerruimte laat verdelen via een veiling! (p.54) Hij wil hiermee waardering kweken voor marktwerking. (terug)
  26. Zalm schetst een onthutsend beeld van de toenmalige cultuur. Op p.67 in De romatische boekhouder citeert hij een voormalige onder-directeur van het CPB: "Er werken op het CPB 120 mensen. Daarvan zijn er 20 echt goed. De taak van de directie is er voor te zorgen dat de andere 100 die 20 niet voor de voeten lopen". Echt slecht functionerende onderzoekers zouden niet worden gemotiveerd tot vertrekken. Uw blogger noteert deze tekst met enige schroom en aarzeling, mede omdat hij zelf alleen uitstekende CPB onderzoekers heeft ontmoet. En het is enkel een mening. Anderzijds komt de uitspraak wel van een voormalige directeur van het CPB. Volgens Zalm is er veel verbeterd in het CPB onder zijn leiding. (terug)
  27. Zie p.68 in De romantische boekhouder. (terug)
  28. Zie p.83 in De romantische boekhouder. (terug)
  29. Zie p.84 in De romantische boekhouder. Ook Rutten pleit her en der in Zeven kabinetten wijzer steeds weer voor het trendmatig begroten. Zalm en Rutten werkten eerder samen in de directie AEP van het ministerie van economische zaken. Blijkens de biografie van Zalm was hun relatie een gezonde concurrentie. (terug)
  30. Zie p.10 in Het Centraal Planbureau in politieke zaken onder redactie van H. van den Berg. Ongetwijfeld meent hij dit oprecht. Maar natuurlijk zou hij dit boek niet hebben gepubliceerd, wanneer het CPB de energie heffingen had ondersteund. (terug)
  31. Zie Van den Berg op p.65 en 69 in Het Centraal Planbureau in politieke zaken. (terug)
  32. Zie Van den Berg op p.73 in Het Centraal Planbureau in politieke zaken. Deze verwachting is wel zeer ambitieus. Als het systeem niet eens goed kan worden beschreven, dan wordt het zoeken naar innovatieve oplossingen wel zeer moeilijk. (terug)
  33. Zie Van den Berg op p.74 en verder in Het Centraal Planbureau in politieke zaken. Hij hekelt het monopolie van het CPB. Echter, de meeste beleidsmakers zijn toch redelijk tevreden met het CPB als instituut. Vermoedelijk is het standpunt van Van den Berg vooral een manier om druk uit te oefenen op het CPB. (terug)
  34. Zie Sprekend op schrift (2013, SCP) van P. Schnabel. (terug)
  35. Zie Het einde van de BV Nederland (2022, Prometheus) van K. Putters. Het is niet helemaal duidelijk welke status Putters zelf toekent aan het boek. Qua vorm lijkt het op een essay. Maar het verwijst ook regelmatig naar SCP onderzoek. (terug)
  36. Op p.91 in Het einde van de BV Nederland wil Putters meer stem geven aan het stille midden. Dit zijn mensen met een genuanceerde mening, die neigen naar zelf-reflectie. Vanuit hun natuur neigen zij minder tot leiderschap. Inderdaad ligt vaak de waarheid ergens in het midden. Maar toch menen veel beleidsonderzoekers, dat politiek het domein is van maatschappelijke ondernemers of leiders. De democratie gaat altijd gepaard met een poly-archie. De vraag is nu hoe Putters het stille midden wil aanzetten tot leiderschap. Misschien vindt hij dit een taak van de staat, wellicht via peilingen (p.87). (terug)
  37. Als uw blogger het goed ziet, dan geldt dit al voor het CPB. Maar de inbreng van het CPB is tamelijk instrumenteel, te weten het uitvoeren van financiële berekeningen. (terug)
  38. Illustratief voor de opvatting van Putters is een zin op p.31 in Het einde van de BV Nederland: "De neiging bestaat [in het bestuur] om ... niet tijdig te leren en bij te sturen als er kritische geluiden vanuit onderzoek en advies naar voren komen". Het behoort natuurlijk ook tot zijn rol om dit te beweren. (terug)
  39. Putters heeft de verkokering ook zelf bestreden, als directeur van het SCP. Diverse malen zijn onderzoeken uitgevoerd in samenwerking met het CPB en het PBL. Ook proberen de planbureau's om een gedeelde operationalisering van het begrip brede welvaart te vinden. Tegelijk moet worden geconstateerd, dat de samenwerking moeizaam verloopt, en dat de perspectieven zeer verschillend blijven. Voorlopig is een fusie nog niet in zicht. (terug)
  40. Putters beroept zich niet op het communitarisme, maar de overeenkomst met de ideeën van bijvoorbeeld Etzioni is toch wel opvallend. Het is waarschijnlijk, dat hij weinig affiniteit heeft met het individualisme van Giddens. Giddens hecht aan zelf-organisatie, maar geeft ook veel ruimte aan marktwerking. Onlangs las uw blogger Why the Third Way failed (2010, The Policy Press) van B. Jordan. Volgens Jordan verdrijft de marktwerking de cultuur van samenwerking, die nodig is voor zelf-organisatie. Daarom verwerpt hij het model van Giddens. (terug)
  41. Op dit punt sluit het betoog aan bij de Rotterdamse theorie van netwerk sturing, die Putters natuurlijk kent als geen ander. Op p.61 in Het einde van de BV Nederland klaagt Putters over de visie in het ministerie van financiën: "Aandacht voor sociale cohesie of kansen ongelijkheid wordt vrij snel als politieke keuze gezien en sturen op het BBP veel minder". Op zich is deze opvatting wel begrijpelijk, maar het ministerie zal hier vermoedelijk inderdaad orthodox zijn. Uw blogger denkt, dat Gerrit Zalm een langdurig stempel heeft gedrukt op de cultuur in dit ministerie. Hij was daar lange tijd een top-ambtenaar en vervolgens 12 jaren minister. Bovendien plaatste hij geestverwante mensen in de organisatie. Daarmee bestuurt hij over zijn graf heen. (terug)
  42. Her en der heeft uw blogger al eerder betoogd, dat de bestuurskunde weinig aandacht besteedt aan de kosten van beleid. Dit is simpelweg geen deel van de opleiding. Daarom verbaast het niet, dat Putters het belang van de economische groei relativeert. Toch is dit wat problematisch. Immers, de vele ingrepen, die nodig zijn voor brede welvaart, moeten wel worden betaald. Hetzelfde aspect is aanwezig op het micro niveau. Een onderneming moet winst maken, wanneer zij wil overleven. Alleen een levensvatbare onderneming kan investeren in zeggenschap en duurzaamheid. (terug)
  43. Op p.25 in De lokale rekenkamer (2010, Kluwer) van R. Freeke, G. Wildeman, C. van Dijk en R. Dijkstra wordt dit aangeduid als een toegenomen transparantie van het beleid. (terug)
  44. Zie p.26 en verder in De lokale rekenkamer. Op p.185 in De transparante overheid (2022, Uitgeverij Van Gennep) van J. de Ridder wordt gepleit voor een routinematig leren. Dit veroorzaakt wel extra kosten, zoals het bijhouden van archieven (p.183). Rekenkamers hebben uiteraard baat bij verzamelingen van bestuurlijke gegevens (p.197). (terug)
  45. De Ridder betoogt op p.212 en verder in De transparante overheid, dat de gemeenteraad onvoldoende controleert. Hiervoor zijn twee redenen. Ten eerste focusseert de raad op bestuurlijke incidenten. En ten tweede kiezen raadsleden gewoonlijk enkele speerpunten uit, en verwaarlozen de rest. Hij meent dat controle structureel en apolitiek moet zijn. (terug)
  46. Dit wordt uitgelegd op p.141 in De lokale rekenkamer. In 2003 is het Besluit begroting en verantwoording (BBV) ingevoerd voor de lagere overheden. Dit stelt eisen aan de vorm van de beleidsbegroting. Zie ook p.197 in De transparante overheid. (terug)
  47. Dit is algemeen bekend. Uw blogger gebruikt hier als referentie p.19 in De gracieuze rekenkamer (2010, Uitgeverij Réunion) onder redactie van E. Boers, P. Castenmiller en V. Veldheer, en p.5 in De transparante overheid. Daarnaast is natuurlijk het internet geraadpleegd, bijvoorbeeld artikel 182 in de Gemeentewet. Nuttig is ook het kompas van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (afgekort NVRR, 2021). (terug)
  48. Zie p.16 in De gracieuze rekenkamer, en uitgebreider p.25 en verder in De transparante overheid. Overigens hebben sindsdien ook de provincies en waterschappen een eigen rekenkamer gekregen. (terug)
  49. Voorheen kwam het zelfs voor, dat de rekenkamer helemaal uit raadsleden bestond. Zie p.46 in De lokale rekenkamer. (terug)
  50. Zie p.49 in De transparante overheid. Op p.33 vermeldt De Ridder, dat de Amsterdamse rekenkamer een eigen panel van burgers heeft. Het panel wordt geraadpleegd bij het selecteren van te onderzoeken onderwerpen. Dit is louter informatief en niet een stemming. Lydia Zwier meent op p.32 in De gracieuze rekenkamer, dat de rekenkamer werkt ten behoeve van de raad. Maar op p.72 benadrukt R. Bijl, dat de rekenkamer ook de raad moet controleren. Op p.28 en 36 in De lokale rekenkamer wordt eveneens gesteld, dat de rekenkamer in de eerste plaats een instrument van de raad is. Dit standpunt lijkt intussen achterhaald te zijn. Op p.41 en verder merkt dit laatste boek toch op, dat de rekenkamer ook het recht heeft om de raad te onderzoeken, omwille van de bestuurlijke transparantie. Nu de rekenkamer breder is geaccepteerd, lijkt hij meer autonomie op te eisen voor zichzelf. Dit is dezelfde trend, die waarneembaar is bij het CPB en het SCP. (terug)
  51. Volgens p.77 in De lokale rekenkamer besteedt driekwart van de rekenkamers zijn onderzoek extern uit bij een bureau. (terug)
  52. Zie p.38 in De lokale rekenkamer. De rekenkamer moet constructief omgaan met ambtelijke weerstand. Op p.100 en verder worden enkele mogelijke strategieën van de rekenkamer beschreven. (terug)
  53. Uw blogger heeft niet kunnen achterhalen wat er gebeurt, wanneer de bevindingen geen aanleiding geven tot aanbevelingen! (terug)
  54. Dit model wordt gepresenteerd op p.6 in het NVRR document Stappenplan (2015). (terug)
  55. Op p.30 in De transparante overheid stelt De Ridder, dat de rekenkamer actief de publiciteit moet zoeken. Hij ziet dit als een informatie-plicht aan de burgers. Zie voorts p.11 en 102 in De lokale rekenkamer. Ook p.21 in De gracieuze rekenkamer benadrukt het belang van een lerende organisatie. (terug)
  56. Zie p.14 in De lokale rekenkamer, of p.37 in De gracieuze rekenkamer. Vermoedelijk is dit standpunt achterhaald. Volgens De Ridder op p.54 in De transparante overheid is zichtbaarheid een noodzaak voor de rekenkamer. (terug)
  57. Zie p.11 en verder, alsmede p.35 en 95 in De lokale rekenkamer. Op p.70 in De transparante overheid wordt gesteld, dat idealiter 95% van de aanbevelingen wordt overgenomen. Deze streefwaarde wordt niet nader toegelicht. Wellicht is de achter liggende idee, dat er consensus moet zijn tussen de rekenkamer, de raad en het college. (terug)
  58. Zie p.34 in De lokale rekenkamer. (terug)
  59. Volgens p.115 in De lokale rekenkamer moeten de normen algemeen geaccepteerd zijn, toetsbaar, en een basis leggen voor verbeteringen. De Ridder meent op p.40 in De transparante overheid, dat het stellen van (kwantitatieve) normen vooral een taak van de politiek is. (terug)
  60. Zie p.5, 13, en vooral 19 en verder in De transparante overheid. De Ridder meent dat het nieuwe publieke management (NPM) te veel vertrouwt op indicatoren (p.21). Op p.202 noemt De Ridder het definiëren van indicatoren een zaak van specialisten. Hij constateert onwil, onkunde en laksheid bij de ambtelijke registratie van gegevens zoals indicatoren. (terug)
  61. De Ridder stelt op p.24 in De transparante overheid: "Het is tellen en vertellen. (...) [Ik heb] altijd gepleit voor een combinatie van het woord en het getal". Dit klinkt logisch. (terug)
  62. Op p.66 in De gracieuze rekenkamer wordt aangetekend, dat effecten kunnen optreden door externe factoren, buiten het beleid om. Op p.75 in De transparante overheid wordt gesteld, dat effect evaluaties weinig worden uitgevoerd, omdat ze complex zijn. Effecten zijn soms pas zichtbaar op de lange termijn. Op p.102 verwijst De Ridder toch naar een onderzoek naar de effecten van zorg. Dit werd nodig, omdat het kabinet Rutte 2 in 2015 delen van het sociale domein decentraliseerde naar de gemeenten. Dit was tevens een bezuiniging. Er werden interviews gehouden met deskundige zorgverleners. Hij concludeert, dat de mogelijkheden van zelfredzaamheid bij de cliënten wordt overschat. In dit opzicht sluiten zijn bevindingen aan bij die van Putters, eerder in deze blog. (terug)
  63. Op p.67 en verder in De gracieuze rekenkamer pleit Klaartje Peters voor deze aanpak. Bijvoorbeeld kan de rekenkamer enquêtes houden onder de bevolking om bepaalde noden te ontdekken. Of een onderzoek kan leiden tot de aanbeveling om een ander beleidsmodel te gebruiken. Inderdaad presenteert vermoedelijk elke rekenkamer wel eens eigen beleidsdoelen. Maar dit is riskant, omdat het kan leiden tot een botsing met het college en de gemeenteraad. (terug)
  64. Zie p.118 en verder in De lokale rekenkamer. Methoden zijn kwantitatief of kwalitatief. (terug)
  65. Deze drie criteria worden opgesomd op p.62 in De lokale rekenkamer. (terug)
  66. Op p.59 om De lokale rekenkamer wordt het vervolg onderzoek inderdaad een effect meting genoemd. (terug)
  67. Op p.72 in De transparante overheid noemt De Ridder de vervolg-onderzoeken eigenlijk overbodig. Hij vindt dat de raad zelf moet toezien op de uitvoering van de aanbevelingen. Onder zijn leiding heeft de Amsterdamse rekenkamer de vervolg-onderzoeken afgeschaft. (terug)
  68. Uw blogger raadpleegde tot nu toe Leren van rekenkameronderzoeken (2019, Nieuwegein), Doorwerkingsonderzoek aanbevelingen (2019, Vlaardingen), Evaluatie van het functioneren van de rekenkamer commissie (2014, Den Helder), en Effectiviteit van de rekenkamer commissie (2014, Maassluis). De selectie van juist deze vervolg-onderzoeken is gebaseerd op toeval. (terug)
  69. Eventueel zou men ook nog de uitvoering door de organisatie kunnen onderzoeken. Immers, het is niet vanzelf sprekend, dat de ambtenaren handelen volgens de beleidsregels. (terug)
  70. Een bijzonder geval is het vervolg-onderzoek in Den Helder, dat zelfs de inhoud van de onderzochte rekenkamer rapporten beoordeelt. Dit is een zeldzaamheid, en tamelijk subjectief. Gewoonlijk worden enkel de procedures beoordeeld. (terug)