Instituties van beleidsadvisering

Plaatsing in Hollands Grompot Sam de Wolff: 6 december 2022

E.A. Bakkum is blogger voor het Sociaal Consultatiekantoor. Hij denkt graag na over de arbeiders beweging.

De lokale rekenkamer

Traditioneel was het lokale bestuur in Nederland monistisch. Bijvoorbeeld waren de wethouders een deel van de gemeenteraad. In de jaren negentig van de vorige eeuw ontstaat een voorkeur voor dualisme in de hoop, dat hierdoor de rollen van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders (afgekort B&W) duidelijker worden. In 2002 is de Gemeentewet (Gw) zodanig veranderd, dat het college van B&W verantwoordelijk is voor het dagelijks bestuur. De raad stelt de kaders van het beleid, en controleert het bestuur1. Hierbij wordt de raad secretarieel, procedureel en inhoudelijk ondersteund door de raadsgriffier. Deze griffier is in dienst van de raad. Bovendien zijn vanaf 2006 alle gemeenten wettelijk verplicht om een eigen rekenkamer in te richten. De rekenkamer doet onderzoek naar de doelmatigheid (efficiëntie), doeltreffendheid (effectiviteit), en rechtmatigheid van het beleid2.

Tekening van model van doorwerkings-cirkels
Figuur 1: Model
   doorwerkings-
   cirkels

Volgens de wet van 2006 zijn twee vormen toegestaan bij het vervullen van de rekenkamer functie. De ene vorm is een rekenkamer commissie, waarbij de raad zelf de commissie instelt. Dit betekent, dat ook raadsleden zitting kunnen hebben in de commissie. De commissie wordt ondersteund door een ambtelijk secretaris. De andere vorm is een onafhankelijke rekenkamer, met leden van buitenaf, dus zonder raadsleden. Als de kamer bestaat uit één lid, dan spreekt men van het directeurs-model. De rekenkamer is formeel onafhankelijk, al is zijn onderzoek natuurlijk nuttig voor de raad. De rekenkamer bepaalt zelf het onderzoeksplan. De raad kan vragen om een bepaald onderzoek te doen, maar de rekenkamer mag dit weigeren (art. 182 Gw). De rekenkamer kan zelfs onderzoek doen naar het functioneren van de raad, omdat die deel uitmaakt van het bestuur. Hiërarchisch staat de rekenkamer dus naast de raad3.

In de practijk besteden rekenkamer commissies hun onderzoek bijna altijd uit aan een privaat bureau. Rekenkamers volgens het directeurs-model doen meestal zelf hun onderzoek, maar zijn schaars. De resultaten van het onderzoek worden door de rekenkamer (commissie) omgezet in conclusies en aanbevelingen aan het bestuur. Het is gebruikelijk om een reactie van het college van B&W toe te voegen aan het eindrapport (zie figuur 2). Vervolgens wordt het rapport besproken door de raad. Gewoonlijk vindt de discussie plaats in een raads-commissie, waarna de raad zelf het afhandelt als een hamerstuk.

De methode van onderzoek staat niet bij voorbaat vast. De Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamer commissies (afgekort NVRR) heeft hiervoor een model van doorwerkings-cirkels voorgesteld4. Zie de figuur 1. Elke volgende cirkel in de figuur 1 breidt de werking van de activiteiten uit. Het initiatief van de rekenkamer veroorzaakt als het ware rimpels in de beleidsvijver. De keuze van het onderwerp wordt aangeduid als de agendering. Vervolgens wordt het onderwerp onderzocht en de bevindingen worden gerapporteerd (bespreking).

De raad besluit tot een beleid op basis van deze bevindingen. Uiteraard is essentieel, dat het college en zijn organisatie vervolgens het vastgestelde beleid implementeren. De uitvoering van beleid heeft een zeker effect. Tenslotte kan het onderzoeks-traject worden verantwoord bij een breder publiek dan de raad en het college. Dit betekent in het algemeen, dat de rekenkamer zijn verhaal doet in de media. Deze communicatie is een poging om het leer-effect van het onderzoek te versterken5.

Kenmerkend voor de onderzoeken van rekenkamers is, dat vooraf een normenkader wordt geformuleerd. Het normenkader somt de criteria op, waaraan het beleid zal worden getoetst. Sommigen menen, dat indicatoren essentieel zijn voor het evalueren van beleid6. De gerealiseerde waarden van de indicatoren kunnen worden vergeleken met de doelwaarden. Natuurlijk zijn indicatoren meestal een versimpeling van de feitelijke beleidseffecten. Zij zijn een hulpmiddel, en hun uitkomsten zijn geen eindoordeel. Maar zij kunnen het begrip vergroten, omdat zij enig conceptueel houvast bieden. Een kwalitatieve analyse kan weliswaar vollediger zijn, maar dit garandeert evenmin accuratesse. Merk voorts op, dat de indicatoren moeten passen bij het niveau van doorwerking. De evaluatie van de beleids-effecten heeft andere indicatoren dan die van de implementatie en uitvoering van beleid.

Vervolg-onderzoeken

Het model van de doorwerkings-cirkels is bij uitstek geschikt voor het ontwerpen van een zogenaamd vervolg-onderzoek. In een vervolg-onderzoek wordt nagegaan, in hoeverre de raad, het college en de gemeentelijke organisatie actie hebben ondernomen op de bevindingen van de rekenkamer. Het ambitie niveau van het vervolg-onderzoek verschilt per geval. Idealiter wil de rekenkamer natuurlijk het effect van het gevoerde beleid bepalen. Echter, in veel situaties zijn effecten enkel meetbaar na een intensief en duur onderzoek. Daarom beperkt de rekenkamer zijn evaluatie vaak tot de inspanningen, die het bestuur heeft verricht bij de uitvoering van beleid (implementatie, blauwe cirkel). Soms wordt enkel onderzocht in hoeverre het onderzoek de aandacht van de raad heeft gekregen, bijvoorbeeld in de politieke debatten (besluitvorming, groene cirkel).

Tekening van procedurele werkwijze
Figuur 2:
   Procedurele
   werkwijze

Uw blogger heeft ter voorbereiding van een opdracht een inventarisatie gemaakt van de werkwijze bij vervolg-onderzoeken. Momenteel is het normaal, dat een rekenkamer van tijd tot tijd vervolg-onderzoeken uitvoert7. Aangezien er veel rekenkamers zijn, zijn er op het internet eveneens veel rapportages van vervolg-onderzoeken beschikbaar8. De meeste vervolg-onderzoeken gaan voor een langere tijdsperiode na wat de doorwerking van de tot dan toe uitgevoerde beleids-onderzoeken (trajecten) is. De discussie in de raad (a), het overnemen van aanbevelingen door het college (b), de implementatie van de aanbevelingen (c), en eventueel de effecten van de uitvoering (d) worden geregistreerd voor elk traject (matrix)9. Dit gebeurt via het bestuderen van documenten en via vraaggesprekken met de betrokken bestuurders, ambtenaren en de griffier. Soms worden aanbevelingen gedeeltelijk overgenomen, wat ook geldt als een succes.

Het rapport evalueert de verzamelde gegevens van alle trajecten via het normenkader. Er bestaat een redelijke consensus over het normenkader van een vervolg-onderzoek. De zonet genoemde punten (a)-(b)-(c) en eventueel (d) worden zeker getoetst. Maar vaak worden de normen uitgesplitst in subnormen, en hier treft men veel variatie aan. Al deze verschillende subnormen introduceren toch een subjectief element in de evaluatie. Elk onderzoek is maatwerk10.

Bijvoorbeeld: het is gewenst, dat de afhandeling van een traject door het bestuur volgens een vaste procedure verloopt. Soms worden de doorlooptijden van de trajecten geregistreerd. Of: er wordt nagegaan in hoeverre de rekenkamer het rapport formeel presenteert en toelicht in de raad. En bij elk traject moet de raad worden geïnformeerd over de vordering van de beleids-uitvoering. Een mogelijke subnorm is hier: alle beleidsinformatie is duidelijk. Ook wordt wel getoetst, of er voldoende aandacht was in de media en op het internet. En hiermee samenhangend: de rekenkamer moet beleids-onderzoeken kiezen op basis van voldoende politiek draagvlak. Ook worden soms de persoonlijke onderlinge relaties van de rekenkamer met de raad en het college geïnventariseerd.

De afhandeling van het vervolg-onderzoek verloopt net zo als bij een gewoon beleids-onderzoek (traject). Zie de figuur 2. De toetsing aan het normenkader leidt tot aanbevelingen voor het bestuur. Aan het einde van het vervolg-onderzoek krijgt de ambtelijke directie ruimte voor commentaar over de gepresenteerde technische bevindingen. Zoals eerder vermeld kan het college een bestuurlijke reactie geven. De implementatie van de aanbevelingen zou kunnen worden geëvalueerd in een later vervolg-onderzoek. Evalueren is een continu proces.

  1. Dit is algemeen bekend. Uw blogger gebruikt hier als referentie p.19 in De gracieuze rekenkamer (2010, Uitgeverij Réunion) onder redactie van E. Boers, P. Castenmiller en V. Veldheer, en p.5 in De transparante overheid (2022, Uitgeverij Van Gennep) van J. de Ridder. Daarnaast is natuurlijk het internet geraadpleegd, bijvoorbeeld artikel 182 in de Gemeentewet. Nuttig is ook het kompas van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (afgekort NVRR, 2021). (terug)
  2. Zie p.16 in De gracieuze rekenkamer, en uitgebreider p.25 en verder in De transparante overheid. Overigens hebben sindsdien ook de provincies en waterschappen een eigen rekenkamer gekregen. (terug)
  3. Zie p.49 in De transparante overheid. Op p.33 vermeldt De Ridder, dat de Amsterdamse rekenkamer een eigen panel van burgers heeft. Het panel wordt geraadpleegd bij het selecteren van te onderzoeken onderwerpen. Lydia Zwier meent op p.32 in De gracieuze rekenkamer, dat de rekenkamer werkt ten behoeve van de raad. (terug)
  4. Dit model wordt gepresenteerd op p.6 in het NVRR document Stappenplan (2015). (terug)
  5. Op p.30 in De transparante overheid stelt De Ridder, dat de rekenkamer actief de publiciteit moet zoeken. Hij ziet dit als een informatie-plicht aan de burgers. (terug)
  6. Zie p.5, 13, en vooral 19 en verder in De transparante overheid. De Ridder meent dat het nieuwe publieke management (NPM) te veel vertrouwt op indicatoren (p.21). (terug)
  7. Op p.72 in De transparante overheid noemt De Ridder de vervolg-onderzoeken eigenlijk overbodig. Hij vindt dat de raad zelf moet toezien op de uitvoering van de aanbevelingen. Onder zijn leiding heeft de Amsterdamse rekenkamer de vervolg-onderzoeken afgeschaft. (terug)
  8. Uw blogger raadpleegde tot nu toe Leren van rekenkameronderzoeken (2019, Nieuwegein), Doorwerkingsonderzoek aanbevelingen (2019, Vlaardingen), Evaluatie van het functioneren van de rekenkamer commissie (2014, Den Helder), en Effectiviteit van de rekenkamer commissie (2014, Maassluis). De selectie van juist deze vervolg-onderzoeken is gebaseerd op toeval. (terug)
  9. Eventueel zou men ook nog de uitvoering door de organisatie kunnen onderzoeken. Immers, het is niet vanzelf sprekend, dat de ambtenaren handelen volgens de beleidsregels. (terug)
  10. Een bijzonder geval is het vervolg-onderzoek in Den Helder, dat zelfs de inhoud van de onderzochte rekenkamer rapporten beoordeelt. Dit is een zeldzaamheid, en tamelijk subjectief. Gewoonlijk worden enkel de procedures beoordeeld. (terug)