De maatschappelijke kosten-baten analyse

Plaatsing in Hollands Grompot Sam de Wolff: 15 augustus 2022

E.A. Bakkum is blogger voor het Sociaal Consultatiekantoor. Hij denkt graag na over de arbeiders beweging.

Deze blog wil de principes en mogelijheden van de maatschappelijke kosten-baten analyse (MKBA) van beleid beschrijven aan de hand van enkele rapporten van het CPB, SCP en SEO. De MKBA is een poging om de welvaarts-economie practisch toe te passen op de beleids-ontwikkeling. Het wil de efficiëntie van beleid berekenen. Echter, het filosofische uitgangspunt van de MKBA is primitief. Daardoor kan de MKBA onvoldoende rekening houden met politieke processen. Dit wreekt zich met name in het sociale domein. Sociologen en beleidskundigen zijn niet enthousiast over de MKBA. Des ondanks, iets is beter dan niets.


Beginselen van de MKBA

Vanouds veronderstellen de blogs in de Grompot, dat actoren besluiten over hun handelen baseren op een afweging van alle kosten c en baten b. Deze actoren kunnen individuen zijn of collectieven, zoals netwerken en organisaties. Ook de beleids-ontwikkeling kan worden opgevat als een besluitvorming op basis van kosten-baten analyses (afgekort KBA). Dit suggereert, dat maatschappij-indicatoren in staat zijn om het algemene belang u = b − c uit te drukken. Daarom wordt hiervoor de term maatschappelijke kosten-baten analyse gebruikt (afgekort MKBA). De huidige blog raadpleegt het SEO rapport Werkwijzer voor kosten-baten analyse in het sociale domein (afgekort WW), dat een methodiek beschrijft voor het uitvoeren van de MKBA1. De bevindingen worden gebruikt om een uitleg geven van de MKBA. Als zodanig is de blog meer een recensie van WW dan een diepgaande studie naar MKBA's.

De MKBA ondersteunt het ontwerpen van beleid. Sinds 2006 heeft Nederland de MKBA verplicht voor projecten van het Meerjaren programma infrastructuur en ruimte. Denk aan de bouw van tunnels, sluizen en dergelijke werken. Hierbij wordt aangesloten bij de gewone KBA, die ook wordt toegepast door ondernemingen. Echter, infrastructurele werken zijn publieke goederen, die dus niet direct worden betaald door de afzonderlijke gebruiker (geen exclusie). De MKBA weegt dus vooral de externe effecten van het beleids-voornemen mee in het eind-oordeel. De MKBA wil de effecten uitdrukken in een geldwaarde, zeg q. De externe effecten van beleid kunnen onbedoeld schadelijk zijn. Bijvoorbeeld wordt bij infrastructurele werken vaak de natuur aangetast. Het is lastig om zulke schade uit te drukken in geld. Het rapport WW is ambitieus, want het wil de MKBA zelfs toepassen in het hele sociale domein (p.i in WW).

De MKBA baseert op de welvaarts-theorie (p.i). De baten b en de kosten c van de beleids-effecten worden gesaldeerd. Een kenmerk van de MKBA is, dat beleidsvelden bij voorkeur worden opgevat als een economische markt (p.iii). Op markten met vraag en aanbod ontstaan vanzelf prijzen, waarmee vervolgens b en c kunnen worden uitgedrukt in geldsommen w en k. Dit wordt het monetariseren van beleids-effecten genoemd (p.6). Het zal duidelijk zijn, dat met name in het sociale domein (arbeid, zorg, onderwijs en dergelijke) het monetariseren van nut en onnut een complexe opgave is. Enkele voorbeelden: de waarde van extra menselijk kapitaal wordt berekend op basis van de gestegen productiviteit en toegenomen persoonlijke gezondheid (iv). En het rapport suggereert om de waarde van erfgoed (dus ook natuur, denkt uw blogger) te schatten op basis van de inkomsten uit toerisme (een markt met prijzen!) (p.31).

Foto van kwartetkaart NVM
Figuur 1: Kwartetkaart
   NVM

Het WW rapport ziet de MKBA als de meest nauwkeurige methode van beleids-ontwikkeling. De zogenaamde kosten-effectiviteits analyse focusseert op het minimaliseren van de kosten k bij gegeven baten w (8). Zij is dus minder algemeen dan de MKBA. De auteurs menen dat de visies van deskundigen (indicatieve KBA) minder betrouwbaar zijn dan de MKBA (ix, 7, 92). Deskundigen zouden zich kunnen laten leiden door politieke wenselijkheden (92)2. Daarom is deze methode alleen acceptabel in de vroege voorbereiding van beleid (12). In de impact analyse worden de effecten afzonderlijk aangewezen, zonder aggregatie (10). Als effecten worden geaggregeerd via subjectieve weegfactoren, dan spreekt men van een multi-criteria analyse (9). De auteurs vinden dit een onwetenschappelijke methode, net zoals de IKBA (11).

In beginsel moet een MKBA aangeven of het beleid inkomens herverdeelt (74, 87). Dit is zelfs essentieel in het sociale domein (28, 74). Maar de MKBA houdt in het proces van monetariseren geen rekening met het geldnut van de betrokken actoren (75). De MKBA monetariseert dus niet het effect van beleid op de ongelijkheid van inkomens (92)3. Deze weging is het primaat van de politiek (ii, 75, 95)4. Dien ten gevolge geeft de MKBA de verdeling simpel weer via een kruistabel van effecten f en actoren j, die wordt ingevuld met de geldwaarden qfj = wfj − kfj (iii, viii, 27). Zulke kruistabellen of matrices maken de MKBA natuurlijk wel minder overzichtelijk. Het interpreteren van de MKBA in al zijn dimensies vraagt om expertise. De politiek heeft hier een actieve inbreng, onder andere door de relevante belangengroepen j aan te wijzen (95).

De betrouwbaarheid van de MKBA wordt bepaald door (a) de beschikbare kennis, (b) de voorspelbaarheid van de toekomst, en (c) de onzekerheid van de beleids-effecten (v, 85). Het punt (c) verwijst naar de onbedoelde interferentie van beleid. De variatie ten gevolge van punt (a) wordt geschat via zogenaamde gevoeligheids-analyses (86). Hierbij worden de waarden van parameters gevarieerd. De variatie ten gevolge van punt (b) wordt geschat door de MKBA te berekenen voor diverse toekomst-scenario's (86). Ook hier wordt de MKBA meer-dimensioneel. In zekere zin is de complexiteit van de MKBA vanzelf sprekend, omdat zij immers al omvattend wil zijn. Het gedrag op markten is soms nog wel berekenbaar, bijvoorbeeld via elasticiteiten (iv, 33). Maar vaak ontstaat gedrag simpel als een onvoorspelbare strijd om de macht. Trouwe lezers herinneren zich het vuilnisbak (garbage can) model.

Het rapport WW besteedt speciaal aandacht aan de kosten k. Natuurlijk leiden de uitgaven voor beleid tot kosten (72). Het beleid kan ook de inkomsten uit belastingen veranderen, en daarmee kosten veroorzaken. En tenslotte moeten toekomstige kosten altijd worden gewaardeerd met de disconto voet (v, 17, 80). Het rapport geeft nuttige tips voor het maken van een MKBA op onder andere de arbeidsmarkt, onderwijs, zorg, woningmarkt en erfgoed. Dit geeft blijk van een breed inzicht en toepasbaarheid. Wegens de interferentie van beleid moet de MKBA gewoonlijk de effecten in diverse beleidsvelden tegelijk doorrekenen.


Beperkingen van de MKBA

In 2018 schreef SEO onderzoeker Koopmans het rapport Het belang van de leefomgeving (afgekort BL), dat de beperkingen van de MKBA onderzoekt5. Deze beperkingen komen voort uit de aannames, die ten grondslag liggen aan de MKBA methodiek. Merk op, dat het rapport BL zich vooral verdiept in de toepassing op het beleid voor infrastructuur, zoals vliegvelden, spoorlijnen, autowegen en dijken. Ook het energiebeleid komt ter sprake, met name de gaswinning en windmolens op zee. Het betreft dus harde sectoren, en niet het sociale domein.

Filosofische aannames

Allereerst beschouwt het rapport de fundamentele aannames in de MKBA. De MKBA baseert op de filosofie van het utilisme (p.13 in BL). Het beleid is optimaal, wanneer het geaggregeerde (gesommeerd over alle individuen) nut maximaal is. In de MKBA wordt het nut gelijk gesteld aan geld. Trouwe lezers van de Grompot weten, dat het utilisme wordt verworpen door de meeste filosofen. Moderne denkers zoals John Rawls en Amartia Sen hanteren andere criteria voor een optimale maatschappij (p.13). Hun opvattingen komen er ruwweg op neer, dat de politieke en sociale mensenrechten moeten zijn gewaarborgd. Sociologen en psychologen benadrukken, dat elke maatschappij noodzakelijk baseert op een groeps-moraal. Dit betekent ook, dat sommige baten incommensurabel zijn. Zij zijn niet onderling substitueerbaar (p.14). Dit wil zeggen, soms is monetariseren onmogelijk en heeft een goed geen geldprijs.

Met andere woorden, de MKBA geeft soms het materiële belang van het collectief voorrang boven de liberale vrijheid van de individu. De individuele rechten zijn gemonetariseerd, en dus niet meer absoluut. De staat mag actief ingrijpen in het individuele leven. Inderdaad is de MKBA een instrument van centrale planning. In de MKBA moet een filosoof-koning het gedrag van de homo economicus corrigeren. Drie aspecten van meetbaarheid verdienen een bijzondere aandacht. Mensen hechten aan (a) enige gelijkheid en (b) voorspelbaarheid en (c) aan de directe bevrediging van hun behoeften. Dit soort sociale voorkeuren kunnen niet goed worden gemonetariseerd. Hoewel ze nauw verwant zijn met de politieke en sociale mensenrechten, deelt het rapport ze in bij de economische aannames.

Economische aannames

De ongelijkheid van inkomens is een steeds terugkerend thema in de Grompot. Het rapport spreekt van een ongelijkheids-aversie (16). Zonet is al opgemerkt, dat dit niet eenvoudig kan worden opgenomen in de MKBA. De MKBA kan hoogstens de effecten van beleid op afzonderlijke groepen vaststellen6. Dit gaat ten koste van de eenvoud. Aangezien er geen aandacht is voor ongelijkheid, biedt de MKBA geen compensatie aan de verliezers van het beleid. De MKBA wisselt de liberale vrijheid in voor meer totale welvaart. Burgerrechten kunnen worden gerelativeerd, en de verliezers van beleid kunnen worden uitgebuit, omwille van het algemene belang (9)7. Met andere woorden, de MKBA hanteert in beginsel het Hicks-Kaldor principe (19). Hierbij speelt ook mee, dat compenseren zou leiden tot hoge transactie kosten. Die zouden dan weer moeten worden opgenomen in de MKBA.

In het algemeen hechten mensen aan hun materiële eigendom en andere verworvenheden. De gedrags-economie noemt dit het endowment effect (15). Het rapport duidt dit aan als verlies-aversie (15). Je zou de hechting aan eigen goed en have ook kunnen opvatten als risico mijding. Gerelateerd aan de problemen van ongelijkheid en verlies-aversie is de discussie over het monetariseren. Deze gebruikt de bereidheid tot betalen (willingness to pay) (15). In de MKBA hangt de bereidheid tot betalen niet af van de situatie (15). En in de MKBA kunnen mensen niet verschillende rollen hebben, bijvoorbeeld burger en consument (18). In realiteit kunnen burgers echter paternalistische wetten afspreken omwille van de zelfbinding als consument. De groepsmoraal perkt de vrijheid van consumptie in. Voorts beschikken armere mensen over minder middelen om hun bereidheid tot betalen uit te drukken. Rijkere mensen worden beter gehoord in de MKBA (14).

In de economische theorie wordt de voorkeur voor de directe bevrediging van de eigen behoeften uitgedrukt in de disconto voet (18). Strikt genomen moet men hiervoor ook de voorkeuren van de toekomstige generaties kennen. In realiteit is de disconto voet slecht bekend. Deze onbekendheid introduceert natuurlijk een onzekerheid in de MKBA.

Politieke aannames

De politiek maakt regels en wetten, en perkt daarmee de mogelijke beleids-alternatieven van de MKBA in (19). Voorts kunnen sommige alternatieven veel leed (kosten) veroorzaken voor bepaalde groepen en regio's (19). De MKBA monetariseert dit leed op basis van markt-berekeningen. Dit negeert de invloed van de moraal, die kan leiden tot een andere afweging. Kleine groepen slagen er soms in om de publieke opinie te mobiliseren voor hun lot (20). Besluitvorming wordt natuurlijk bepaald door de beleids-agenda van het politieke systeem. In dit geval wordt de keuze van de MKBA niet ervaren als legitiem. Het rapport duidt deze invloedsfactor aan met de term lobbykracht (20). Feitelijk hanteren de diverse groepen verschillende perspectieven (denkkaders of frames) (20). Het rapport vindt dit politieke debat niet rationeel. Echter dit miskent dat de MKBA slechts een rekenwijze is, een abstractie, en niet de objectieve waarheid8.

Evaluatie

Schema van politieke systeem
Figuur 2: Politieke systeem

Het rapport Het belang van de leefomgeving vat kort en bondig allerlei mechanismen samen, die her en der ook in de Grompot zijn te vinden. Hiermee beantwoordt BL enkele vragen, die niet aan de orde komen in Werkwijzer voor kosten-baten analyse in het sociale domein. Er wordt aannemelijk gemaakt, dat de MKBA inzicht geeft in de effecten van beleid op de welvaart. Tevens wordt geconstateerd, dat de collectieve welvaart niet het ultieme criterium voor beleid kan zijn. Dit nuanceert de marktberekeningen van de MKBA. Beleid moet beschikken over legitimiteit, en daarom appelleren aan de collectieve moraal en gevoelens van recht. Een bijkomend probleem is de onzekerheid in de resultaten van de MKBA. Het is de vraag in hoeverre deze onzekerheid kan worden verminderd door aanvullend onderzoek.

Interessant is dat in enkele belangrijke casussen geen politiek debat bleek te ontstaan over de filosofische aannames in de MKBA (p.38, 42 in BL). Het rapport geeft hiervoor geen verklaring. Wellicht accepteren alle betrokkenen toch de MKBA als een (gebrekkige) maat voor welvaart. In het beleid over infrastructuur is dit het dominante perspectief geworden. De MKBA is de inbreng van de economische wetenschap in het debat, en wordt inhoudelijk zelf een onderdeel van de machtsstrijd9. Inderdaad wordt de MKBA soms geactualiseerd of uitgebreid tijdens het proces van meningsvorming. Dit wordt weergegeven in de figuur 1 10. Gezien dit alles is de MKBA een nuttig instrument voor het ontwikkelen van beleid, dat echter zelf zelden de doorslag zal geven bij het besluit (p.9 in BL).


Aanvullende richtlijnen voor de MKBA

Onlangs hebben het CPB en PBL de ervaringen met MKBA's verwerkt in de notitie Maatschappelijke kosten-batenanalyse en brede welvaart (afgekort MB)11. Volgens de notitie is een MKBA in principe breed toepasbaar, ook binnen sociale domeinen (p.10 in MB). Het betoog wekt echter de indruk, dat in de practijk de MKBA alleen in infrastructurele projecten algemeen is geaccepteerd12. De MKBA negeert de praktische uitvoerbaarheid van een maatregel, budgettaire afspraken, politieke overwegingen of samenhang met de besluitvorming over andere beleidsvoorstellen (p.16). Men moet zich hiervan terdege bewust zijn. De notitie raadt aan om de uitvoerbaarheid en het draagvlak te toetsen, voordat de MKBA wordt doorgerekend (18).

De notitie pleit voor de richtlijn om verdelings-effecten standaard op te nemen in de MKBA (p.27-28). De lichtste vorm is een kwalitatieve analyse van wie de kosten en baten ervaren (28). Het probleem van de verdeling kan ook op het supra-nationale niveau optreden (p.30). Dit moet eveneens worden vermeld in de MKBA. Voorts kunnen de effecten van beleid cumulatief bepaalde maatschappelijke groepen belasten. Dit is niet zichtbaar in de MKBA (17).

Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) heeft een verzameling van enkele honderden indicatoren voor de brede welvaart (14). Brede welvaart omvat het vertrouwen, sociale relaties, mogelijkheden en politieke en economische vrijheid (16). De CBS-indicatoren houden bovendien expliciet rekening met de verdeling (15). De drie planbureaus (CPB, SCP, PBL) zijn bezig een eigen kernset indicatoren brede welvaart te ontwikkelen (14). De planbureau's willen de indicatoren gebruiken voor voorspellingen van ontwikkelingen. De notitie onderzoekt of de MKBA kan worden gebaseerd op indicatoren van brede welvaart. Hierbij treden problemen op. Bijvoorbeeld kunnen verschillende indicatoren voor brede welvaart hetzelfde welvaartseffect registreren (21). Dit kan leiden tot dubbeltellingen. Per MKBA kunnen de relevante indicatoren verschillen (20). Per saldo presenteert de notitie nog niet een integrale aanpak van de indicatoren van brede welvaart en de MKBA.


Toepassing: arbeidsmarkt

Het SEO rapport Werkwijzer voor kosten-baten analyse in het sociale domein (afgekort WW) doet suggesties voor het uitvoeren van een MKBA voor de arbeidsmarkt13. Het rapport presenteert een simpel model van de arbeidsmarkt, maar behandelt de MKBA zelf niet in detail. Het model neemt aan dat op de lange termijn de loonhoogte wordt bepaald door de krommen van vraag en aanbod. Het evenwichtige loon wordt bepaald door de elasticiteiten van de twee krommen. Maar de instituties oefenen ook invloed uit, zodat op de korte termijn de loonhoogte star is, bijvoorbeeld wegens de CAO. Met name kan het loon niet snel onder het CAO niveau dalen. Voorts neemt het model aan, dat er institutioneel altijd zoekkosten zijn (p.40 in WW). De markt heeft als het ware enige frictie, die leidt tot een werkloosheid u. Ook andere instituties beïnvloeden natuurlijk u, zoals het minimumloon, de ontslagbescherming en de sociale premies (41)14.

Volgens de auteurs van WW kan beleid invloed hebben op vier factoren, namelijk de vraag, het aanbod, de productiviteit en de instituties. Aangezien de effecten van het beleid lastig zijn in te schatten, raden zij aan om die afzonderlijk te onderzoeken (19). In een aparte tabel geven zij aan welke effecten globaal mogen worden verwacht (43). Overigens zijn de voorspellingen in deze tabel niet vanzelfsprekend, en daarom waarschijnlijk vooral bedoeld als een ruwe indicatie15. Als eenmaal de effecten van het beleid bekend zijn, dan moeten nog de kosten en baten worden gemonetariseerd. Er moeten berekeningen worden uitgevoerd voor de loon- en winst-som, de vrije tijd, de uitkeringen, en de belastingen en premies (p.55). Hierbij moeten natuurlijk dubbel-tellingen worden vermeden.

De prijs van vrije tijd kan worden berekend voor die personen, die nog juist willen werken bij het gegeven loon. Hun loon is gelijk aan het reserverings-loon. Zij worden hier marginale werkers genoemd (p.58). De prijs van vrije tijd voor de overige werkers ligt natuurlijk lager. Het rapport stelt voor om deze prijs gelijk te stellen aan ruwweg 0.8 × (loonhoogte + premies) (p.58). Dit is een vuistregel. Als de effecten van beleid incrementeel zijn, dan kan de prijs simpel gelijk worden gesteld aan het bruto loon. In de uitkeringen zijn ook allerlei toeslagen verwerkt (59). Bij dit soort berekeningen voor de arbeidsmarkt zijn natuurlijk de effecten op de inkomsten-verdeling essentieel. Daarom moet rekening worden gehouden met de verschillende doelgroepen. De lezer zal begrijpen, dat dit soort MKBA's veel inspanningen vergt, en dat hun uitkomst tamelijk onzeker is. Maar iets is beter dan niets.


Toepassing: onderwijs

De MKBA neemt aan dat er een onderwijs-markt bestaat (p.viii, 27 in WW). Onderwijs heeft vele baten (30, 50). Zie ook de blog over onderwijs. Het heeft een intrinsieke waarde, omdat het de zelf-ontplooiing van personen ondersteunt. Voorts leert het onderwijs allerlei vaardigheden aan, waardoor mensen productiever worden. Hierdoor is het inkomen van de mensen hoger, en daarmee tevens de belasting-opbrengst. Ook bevordert onderwijs gewoonlijk de persoonlijke gezondheid. Voorts heeft onderwijs externe effecten, zoals de spillover van kennis. Dit treedt op bij de kennissenkring, maar ook bij de opvoeding van de eigen kinderen. Onderwijs vermindert voorts de criminaliteit. De lezer ziet, dat het beleid voor onderwijs doorwerkt in allerlei andere beleidsvelden. Soms is er doorwerking in beide richtingen. Bijvoorbeeld zijn gezonde mensen productiever dan zieken, en kunnen zij daardoor meer onderwijs volgen (31)16.

Foto van kwartetkaart Unicef
Figuur 3: Kwartetkaart
   Unicef

Kort samengevat: onderwijs vergroot het menselijke kapitaal (50). Men kan drie effecten aanwijzen (51). Ten eerste leidt onderwijs tot betere prestaties. Ten tweede vermindert onderwijs de zoekkosten naar een baan. En ten derde leidt onderwijs tot persoonlijke vorming. Dit derde effect vergroot het sociale kapitaal.

Een illustratieve toepassing van de MKBA op onderwijs is te vinden in de SEO-notitie LLO community laag opgeleiden en laag-geletterden (afgekort LO)17. Dit betreft een beleids-voorstel om opleidings-trajecten voor laag opgeleiden te realiseren, zodat zij kunnen doorstromen naar het beroepsonderwijs. Het voorstel wil een structurele oplossing aanbieden, en wil dit voorbereiden met enkele experimenten. De SEO heeft dit voorstel doorgerekend met een MKBA. De berekening hanteert een model van menselijk kapitaal. In een eerdere blog is al een aannemelijke formule voor het menselijke kapitaal k(t) gepresenteerd:

(1)     ∂k/∂t = κ × (s(t) × k(t))α − β × k(t)

In de formule 1 is κ de intrinsieke vaardigheid van de individu om te leren. Zij is constant gedurende zijn leven. De functie s(t) geeft de fractie van de tijd aan, waarin de individu onderwijs volgt of leert. Het model bevat parameters α en β. Hier is 0<α<1 een maat voor de afnemende groei van het leervermogen. En 0<β<1 meet de veroudering van het menselijke kapitaal. De SEO notitie kiest voor α=1, wat natuurlijk het model versimpelt (p.1 in LO). In de genoemde blog worden de baten van onderwijs voorgesteld door het loon w(t), en dit wordt simpel gemodelleerd als w(t) = λ×k(t). Men noemt w(t) het loonprofiel, en λ is een empirische parameter. Echter de SEO notitie kiest voor een nogal complex loonprofiel (p.1-2 in LO)18

(2)     w(t) = f(k(1)) × g(k(T))δ-t × h(κ, λ, s(t))t

De formule 2 bevat het menselijke kapitaal k(1) bij de toetreding tot de arbeidsmarkt, en k(T) bij de pensionering op tijd t=T. De waarde k(T) bepaalt natuurlijk het eindloon w(T) bij pensionering. De parameter δ is de disconto factor van menselijk kapitaal19. Helaas specificeert de notitie de vorm van de functies f, g en h niet. Ook wordt de formule 2 zelf niet aannemelijk gemaakt20. In de notitie worden nu aannames gemaakt voor de parameters in het model, zoals κ=5% per tijdseenheid, β=2% en δ=0.95. De scholing s is eenmalig, en bedraagt (slechts) 75 uur. Pensionering vindt plaats op T = 70 jaar. Er zijn jaarlijks N=2000 deelnemers. Dankzij het beleid neemt hun arbeidsparticipatie licht toe, van 45% naar 46%.

Vervolgens wordt uitgerekend, wat de totale verwachte opbrengst van het beleidsvoorstel zal zijn (p.7). Het maatschappelijke saldo blijkt positief te zijn. De werkers, aanbieders van de opleiding, en de overheid profiteren van het beleid. Dankzij het beleid ontvangt de staat meer belastingen, en betaalt minder uitkeringen. In deze MKBA is de staat inderdaad de grootste winnaar van het beleid. Het saldo voor de ondernemingen is nul, omdat in dit model de toegenomen productiviteit helemaal wordt uitgekeerd als hogere lonen (7). De notitie kijkt apart naar het effect op de zorgmarkt. De verzekeraars hebben baat bij het beleid. De zorg-instellingen raken een deel van hun omzet kwijt, en zijn hier dus verliezers. De effecten op het sociale kapitaal en op veiligheid (criminaliteit) worden niet apart berekend (8).

Dit voorbeeld illustreert de primitieve aard van de MKBA berekeningen. Het is allerminst zeker, dat de extra scholing inderdaad zal leiden tot een significant hoger menselijk kapitaal k(t). Het hangt sterk af van de invulling van het voorgestelde beleid, en van de uitvoering in de practijk. Dit blijkt ook uit een gevoeligheids-analyse, die telkens één parameter varieert. Dit zijn κ=2.5%, β=3%, en een tegenvallende participatie dankzij beleid (45.5%). De baten blijken vooral gevoelig te zijn voor het effect op de participatie. De voorbereidende experimentele fase moet deze onzekerheid reduceren. Dit probleem is minder bij bijvoorbeeld infrastructurele projecten, die gegarandeerd leiden tot kortere wachttijden voor vervoersstromen. Anderzijds geeft de MKBA tenminste een ruwe indicatie van de denkbare kosten en baten van het beleidsvoorstel voor de staat. In het hoofd-scenario blijkt het beleid toch echt positief uit te pakken. Daarom is de MKBA hier nuttig.


De MKBA in het SCP

Als de MKBA ingang vindt in het sociale domein, dan zal ook het Sociaal en cultureel planbureau (afgekort SCP) ze gaan toepassen. Het programma van onderzoek van het SCP geeft uitsluitsel of dit inderdaad het geval is. Uw blogger heeft het Meerjarenplan SCP 2021-2025 (afgekort MP) geraadpleegd21. Het SCP kiest voor een transitie van tellen naar vertellen (p.3 in MP). Dit betekent, dat een aantal periodieke kwantitatieve metingen wordt opgegeven om meer ruimte te krijgen voor kwalitatieve onderzoeks-methoden. Daarom draagt het SCP een deel van zijn monitors over aan het CBS (3). Er is een verschuiving van het monitoren van bepaalde thema's naar hun duiding, verklaring en verkenning (3)22.

Momenteel onderscheidt het SCP 7 programma's van onderzoek, te weten (a) beleidsvisies, burgervisies en gedragingen, (b) schaarste, welvaart en welbevinden, (c) de diverse bevolking van Nederland: samenleven nu en in de toekomst, (d) lokaal: het sociaal domein en de kracht van de lokale verzorgingsstaat, (e) representatie en vertrouwen, (f) Nederland internationaal, en (g) participatie, talentontwikkeling en kansengelijkheid (p.7). De vragen van onderzoek bestrijken bijna elk domein van de maaschappij wetenschappen, inclusief de politicologie en bestuurskunde. En alle bestuurslagen zijn het onderwerp van onderzoek. In beginsel kan hierbij een MKBA worden toegepast. Denk aan een vraag als: welke indicatoren kunnen het beste worden gebruikt om te sturen op de maatschappelijke opgaven rond de verdeling van brede welvaart? (p.14) Of: wat zijn de kansen en risico's van digitalisering en complexiteit? (20)

Maar veel gestelde vragen van onderzoek zijn inderdaad kwalitatief. Wat verbindt burgers in de Nederlandse samenleving? (17) Hoe is solidariteit als collectief doel georganiseerd? (21) Welke beleidsinterventies zijn kansrijk om de samenwerking te bevorderen? (21) Was er de afgelopen 10 jaar sprake van een gebrek aan responsiviteit in het beleid? (24) Welke wisselwerking bestaat er tussen sociaal en institutioneel vertrouwen? (25) Wat houden legitimiteit en solidariteit voor burgers in Nederland in? (28) In hoeverre is participatie zelf een vorm van zingeving? (32) Dit zijn vragen, die moeten worden beantwoord met een proces analyse23. Men zoekt naar een causale reconstructie. Zo een analyse krijgt de vorm van een narratief. Natuurlijk kan dit narratief een MKBA omvatten. Maar vanzelfsprekend is dit niet. Inderdaad heeft uw blogger nog geen MKBA van het SCP gezien. In dit opzicht bewegen het SCP en het CPB zich in verschillende richtingen.


De MKBA in de beleidskunde

De beleidskunde houdt zich bezig met het ontwerpen van beleid. Op p.ii en 18 van het SEO rapport Werkwijzer voor kosten-baten analyse in het sociale domein (afgekort WW) wordt de MKBA voorgesteld als een compleet ontwerpproces van beleid. Er zijn 8 stappen, te weten (a) de probleem analyse, (b) definitie van het nulalternatief, (c) definitie van beleids-alternatieven, (d) bepaling van de effecten en baten, (e) bepaling van de kosten, (f) varianten- en risico-analyse, (g) opstellen van een overzicht, en (h) de presentatie. Feitelijk vindt het ontwerp van beleid vooral plaats in stap a, de probleem analyse. Deze omvat het formuleren van de beleidsdoelen, en het zoeken van oplossingen (ii, 18)24. De beleids-instrumenten of middelen worden geïnventariseerd in stap c, de definitie van alternatieven.

Foto van kwartetkaart Unicef
Figuur 4: Kwartetkaart
   Unicef

Opvallend afwezig in de MKBA, althans zoals beschreven in het rapport WW, is het ontwerp van de uitvoering van het beleid. De uitvoering wordt wel de Achilles hiel van het beleid genoemd25. Er moet een organisatie zijn of komen, die het beleid uitvoert. De doelmatigheid van deze organisatie is natuurlijk cruciaal voor de uiteindelijke baten van het beleid. Voorts is zonet al geconstateerd, dat de MKBA onvoldoende rekening houdt met het politieke draagvlak van de alternatieven26. Immers, de monetarisering van de beleids-effecten is gebaseerd op marktprijzen. Dit kan onzinnige resultaten opleveren, wanneer het beleid is gericht op het recht en de moraal. Met andere woorden, wanneer het beleid verzet oproept, dan stijgen de kosten van handhaving navenant. Het beleid moet maatschappelijk aanvaardbaar zijn. Het ontwerp van beleid is een politieke machtsstrijd. Verschillende belangengroepen proberen om de beleids-agenda te dicteren27.

In de practijk wordt het ontwerp van het beleid, inclusief de uitvoering en het scheppen van draagvlak, vaak gedaan door andere actoren dan de opstellers van de MKBA. Dit elimineert enkele bezwaren tegen de MKBA. De MKBA wordt begrensd in zijn reikwijdte, en bestaat enkel uit het verzamelen en berekenen van marktprijzen. Men zou kunnen zeggen, dat de MKBA de uitkomst van beleid berekent voor een fictieve wereld bestaande uit subjectief-rationele actoren28.

Veel literatuur over beleid noemt de afweging van kosten en baten slechts terloops. Meestal wordt dit aspect behandeld bij de efficiëntie van beleid. Beleidskundigen zijn vooral geïnteresseerd in de doelmatigheid van het beleid, en in de legitimiteit van het beleidsproces. De bestuurskundige V. Bekkers stelt dat men de evaluatie van de resultaten van beleid kan richten op diverse variabelen: (a) inbreng van middelen (input), (b) de doelen van het beleid (output), (c) de effectiviteit (outcome), (d) de efficiëntie (MKBA), en (e) het proces29. Het bestuurskundige voorbehoud jegens kostenrekening is een halve eeuw terug ontstaan. Indertijd faalde het planning, programming, budgeting system (afgekort PPBS) door maatschappelijk verzet, (politiek) vage doelen, en onvoldoende informatie30. Dit verklaart mede de bescheiden rol, die de MKBA speelt in het beleidsontwerp voor het sociale domein31.


Evaluatie

Van oudsher probeert de welvaarts-economie om de effecten van beleid kwantitatief te maken. Idealiter kan de efficiëntie van het beleid worden doorgerekend. Dit heeft geleid tot veel intellectuele vondsten, maar niet tot practische toepassingen. De MKBA is een poging om de gewone kostenrekening uit te breiden met het waarderen van externaliteiten. Maar de wereld is complex. Zorgelijk is dat de MKBA geen aandacht besteed aan het draagvlak, de strijd om de beleidsagenda en de uitvoering van beleid. De MKBA is de berekening van een fictieve wereld.

Uw blogger vreesde het al: in het MKBA proces wordt soms belangrijke informatie onvoldoende geregistreerd, met name in het sociale domein, waar de verdelings-effecten essentieel zijn. Daarom betwijfelt uw blogger of in dit domein de MKBA ooit gemeengoed zal worden. Beleidskundigen zien er weinig in. Bij infrastructurele werken kan de MKBA soms wel de kosten accuraat inventariseren. Maar ook hier worden de berekeningen complexer, nu de effecten op het klimaat en de energie-voorziening moeten worden meegewogen. De MKBA loopt tegen wetenschappelijke grenzen aan. Des al niettemin, de MKBA kan een signaal afgeven van de efficiëntie van beleid. En iets is beter dan niets.

  1. Zie het SEO rapport Werkwijzer voor kosten-baten analyse in het sociale domein (2016) van Carl Koopmans, Arjan Heyma, Bert Hof, Mark Imandt, Lucy Kok en Marc Pomp. SEO staat voor Stichting voor economisch onderzoek der Universiteit van Amsterdam. Zij krijgt haar fondsen uit opdrachten. Bernard van Praag, die tien jaren terug vaak is geciteerd in de Grompot, was SEO directeur in 1992-2000. (terug)
  2. In een eerdere blog over indicatoren is opgemerkt, dat rijks-inspecties tijdens hun observering van organisaties (scholen, zorg, horeca, enzovoort) ook subjectief schattingen maken van indicator-waarden. In het beleid wordt de macht van persoonlijke deskundigheid vrij algemeen geaccepteerd. (terug)
  3. Op p.74 in Werkwijzer voor kosten-baten analyse in het sociale domein wordt gesteld: "Vaak gaat herverdeling ten koste van de totale welvaart". Misschien is dit een verwijzing naar het dood-gewicht verlies (DWL) na het heffen van belasting. Dit baseert op de afnemende keuzevrijheid van de consumenten. Maar veranderingen in de ongelijkheid van inkomens kunnen ook het subjectief ervaren welzijn (tevredenheid) beïnvloeden. Daarom kan herverdeling wel het geaggregeerde nut vergroten. (terug)
  4. Het individuele geldnut kan worden gemeten door personen hiernaar te vragen. In bijlage J op p.60 van het aanhangsel van Werkwijzer voor kosten-baten analyse in het sociale domein stellen de auteurs, dat enquêtes weinig betrouwbaar zijn, omdat de deelnemers strategische of sociaal wenselijke antwoorden zouden geven. Maar op p.ix in het rapport zelf accepteren de auteurs wel de enquêtes op basis van de welzijnsmethode. Dit is ruwweg de benadering, die Van Praag hanteert in zijn geluks-onderzoek. Het is uw blogger niet helemaal duidelijk, waarom de welzijnsmethode superieur zou zijn aan andere vormen van vraaggesprekken. (terug)
  5. Zie het CPB rapport Het belang van de leefomgeving (2018) van C. Koopmans. Koopmans kon dit rapport schrijven via een visiting scholarship van 5 maanden bij het CPB. Hij is directeur onderzoek bij SEO, en bezit expertise over de MKBA. (terug)
  6. Op p.46 in Het belang van de leefomgeving stelt Koopmans voor om de baten van groepen te vermenigvuldigen met verschillende gewichten, afhankelijk van hun rijkdom. Vier jaren terug liet een blog zien, dat dit in de welvaartstheorie inderdaad wel wordt gedaan. Maar de waarde van zulke gewichten is hoogst subjectief en speculatief. (terug)
  7. Op p.7 in Het belang van de leefomgeving wordt gesteld: "De nadelen voor [de getroffen] groep vallen dan vaak in het niet bij het bredere maatschappelijke voordeel". En op p.9: "De waarde van [lokale] effecten is echter veelal aanzienlijk kleiner dan de [maatschappij-brede] baten van het beleid". In deze redenatie telt bijvoorbeeld de overlast voor lokale bewoners weinig mee, omdat zij immers tegen geringe kosten zouden kunnen verhuizen. Het liberale perspectief wordt verwoord op p.43: "Veel betrokkenen hebben eigen (...) randvoorwaarden, bijvoorbeeld dat (...) mensen in Nederland veilig en ongestoord moeten kunnen wonen". (terug)
  8. Volgens p.20 in Het belang van de leefomgeving is in een dergelijk proces invloed belangrijker dan inhoud. En op p.21: "Er kunnen dan beelden ontstaan die niet met de feiten overeenkomen". Deze bewering is wat problematisch. Immers het rapport laat juist zien, dat de MKBA soms niet de reële voorkeuren van de mensen weergeeft. In dit geval is de inhoud van de MKBA natuurlijk aanvechtbaar. (terug)
  9. In de onderzochte casussen zijn de berekeningen enkel op de MKBA gebaseerd. Er bestaan natuulijk andere methodieken. Op p.17 in Het belang van de leefomgeving wordt gesteld: "Met name de Contingent Valuation Method (CVM) (enquêtes) roept veel discussies op. De kritiek is onder meer dat mensen in enquêtes strategische, sociaal wenselijke of willekeurige antwoorden kunnen geven". Uw blogger kan dit niet beoordelen. Maar het ligt voor de hand om diverse analyses uit te voeren, die elkaar aanvullen. (terug)
  10. De figuur 1 versimpelt het schema van het politieke systeem volgens Easton, dat is beschreven in een eerdere blog. (terug)
  11. Zie de CPB-PBL notitie Maatschappelijke kosten-batenanalyse en brede welvaart; een aanvulling op de Algemene MKBA-Leidraad (2022, CPB) van Bert Hof (PBL), Frits Bos en Joep Tijm (CPB). (terug)
  12. Op p.13 in Maatschappelijke kosten-batenanalyse en brede welvaart worden als toepassingen uit het sociale domein genoemd: beleid over roken, alcohol, kinderopvang, re-integratie-trajecten voor uitkeringsgerechtigden, en het stimuleren van bewegen in een achterstandswijk. Dit is duidelijk een opsomming van individuele casussen, en niet een algemeen toegepaste methodiek. Ook op p.13: "In Nederland wordt voor de vergoeding van medische behandelingen in principe geen MKBA gebruikt". Een eerdere blog liet zien, dat ziekenhuizen vaak gebruik maken van een balanced score card systeem. Het lijkt er op, dat in het sociale domein de MKBA op ad-hoc basis wordt toegepast. Hierbij zal ook wel meespelen, of de opdrachtgever van de studie affiniteit heeft met MKBA's. (terug)
  13. De theorie van de arbeidsmarkt wordt uitgelegd in de bijlage van het rapport Werkwijzer voor kosten-baten analyse in het sociale domein, die als een apart bestand beschikbaar is op het internet. (terug)
  14. Al deze aannames zijn redelijk gebruikelijk. Maar zij zijn niet onomstreden. Onlangs las uw blogger zelfs een essay, dat de loonvorming opvat als een zuiver institutioneel proces. Men denke bijvoorbeeld aan het bestaan van functie-classificaties. In deze visie is er geen marktwerking. (terug)
  15. In de bijlage van Werkwijzer voor kosten-baten analyse in het sociale domein worden met name vijf beleids-ingrepen beschouwd: (a) een toename van het aanbod, (b) een toename van de vraag, (c) een toename van de productiviteit, (d) verbetering van de arbeidsbemiddeling, en (e) een verlaging van de premies of belastingen. Bij (a): een toename van het aanbod zet de lonen onder druk. Dit bevordert weer de vraag. Het model neemt aan, dat wegens de toegenomen vraag de oude loonhoogte weer wordt bereikt (p.43 in het rapport). Uw blogger vindt dit niet evident. Misschien gaat dit op bij incrementele wijzigingen? Bij (b): hier wordt aangenomen, dat wegens het beleid de bestedingen tijdelijk toenemen. De redenatie verloopt net zoals bij (a). Het model stelt, dat op de lange termijn de loonhoogte en werkgelegenheid gelijk blijven. Maar volgens het model van Keynes kan de economie groeien door de bestedings-impuls. Misschien negeert het rapport de conjuncturele werkloosheid. Bij (c): het model neemt aan, dat een toename van de productiviteit helemaal ten goede komt aan de lonen. De werkgelegenheid blijft dan constant. Maar als ook de winst stijgt, dan kunnen de ondernemingen extra investeren. Dit zou leiden tot economische groei. Bij (d): als de arbeidsbemiddeling verbetert, dan dalen de zoekkosten. Hierdoor zal de werkloosheid afnemen. Het model propageert de aanname, dat hierbij de loonhoogte constant blijft. Deze aanname is niet evident. Bij (e): dit beleid zal de loonwig reduceren. Volgens het model zal nu de werkgelegenheid toenemen. Dit effect is ook geconstateerd in een eerdere blog. Volgens de blog kunnen de premies en belastingen nuttig zijn, zodat hun totale effect op de werkers toch positief is, ondanks de relatief lage werkgelegenheid. (terug)
  16. Dit suggereert dat het een terugkoppeling heeft. Onderwijs bevordert de persoonlijke gezondheid, en reduceert hiermee de zorgkosten. Vervolgens leidt de betere gezondheid tot een grotere persoonlijke onderwijs-inspanning. De MKBA registreert het totale effect. (terug)
  17. Zie in de lijst van publicaties het zesde voorstel LLO community laag opgeleiden en laag-geletterden (2021, SEO) van B. ter Weel en H. Bussink. De notitie is een effecten-analyse voor het Nationaal Groeifonds. De afkorting LLO staat voor leven lang ontwikkelen. (terug)
  18. In andere rapporten van de SEO wordt het loonprofiel gedefinieerd als w(t) = μ(t)×k(t) × e-s(t), waarbij μ(t) de prijs van menselijk kapitaal is. De e-macht verlaagt het loon, omdat in de leertijd s(t)×t niet wordt verdiend. Merk op dat voor een kleine s(t) geldt e-s(t) = 1 − s(t), wat het deel van de tijd is, waarin wordt gewerkt. (terug)
  19. Op p.2 in LLO community laag opgeleiden en laag-geletterden wordt dit de disconto voet genoemd. Echter, de berekening neemt δ=0.95, wat ondenkbaar is voor een disconto voet. Kennelijk bedoelen de auteurs hier de disconto factor. (terug)
  20. Misschien zijn deze functies polynomen, waarbij de coëfficiënten zijn bepaald met behulp van de empirische loonprofielen. Empirisch is bekend dat het loon w(t) bij het begin van de loopbaan snel stijgt, en na enkele decennia afvlakt. Ook zijn oudere werkers niet zo geneigd om zich nog bij te scholen, zodat s(t) een dalende functie is. Op p.2 in LLO community laag opgeleiden en laag-geletterden wordt opgemerkt, dat h(κ, λ, s(t))t de loongroei uitdrukt, en g(k(T))δ-t de afnemende groei wegens de veroudering van kennis. Aangezien men heeft δ-t>1, zou dan moeten gelden g(k(T)) < 1. (terug)
  21. Zie Meerjarenplan SCP 2021-2025 (2021, SCP). (terug)
  22. Een parallel lopende ontwikkeling van de planbureau's is, dat zij overgaan van een organisatie met beperkte eigen financiering, die vooral op projectbasis opdrachten van ministeries ontvangt, naar een strategisch, meerjarig programmerend planbureau met structurele financiering. Zie p.3 in het Meerjarenplan SCP 2021-2025. Uw blogger is wel gecharmeerd van projectmatig werken, en vindt dit een opvallende keuze. Immers, hierdoor verliezen de planbureau's een prikkel om klantgericht te werken. Het gevaar dreigt dan, dat de onderzoekers ten prooi vallen aan hobbyisme en activisme. Wellicht is een motief, dat ministeries vooral bezig zijn met de practijk van alledag, en daarom niet bijster geschikt zijn voor het bedenken van abstracte onderzoeks-vragen. In ieder geval krijgt een planbureau met structurele financiering inderdaad meer ruimte voor duiding en verkenning. (terug)
  23. Om precies te zijn, dit zijn vragen die in hun algemeenheid helemaal niet objectief kunnen worden beantwoord. Het zijn ideologische en dus politieke vraagstukken. Maar in een bepaalde actie arena (specifieke groepen in een bepaalde situatie en omgeving) is een objectief antwoord misschien wel mogelijk. (terug)
  24. Op p.89 in Overheidsbeleid (2008, Kluwer) onder redactie van A. Hoogerwerf en M. Herweijer wordt de probleem analyse weergegeven in een zogenaamd causaal veldmodel. Dit geeft de causale relaties van maatschappelijke instituties en menselijk gedrag weer. (terug)
  25. Zie p.94 in Overheidsbeleid. De uitvoering is een nadere invulling van de gekozen beleids-instrumenten. Bijvoorbeeld heeft het nieuwe publieke ondernemerschap (NPM) een voorkeur voor de aanbesteding van de uitvoering. (terug)
  26. Zie p.96 in Overheidsbeleid. (terug)
  27. Zie p.98 in Overheidsbeleid. (terug)
  28. Zie p.139 en 232 in Overheidsbeleid. (terug)
  29. Zie p.274-276 in Beleid in beweging (2012, Boom Lemma uitgevers) van V. Bekkers. Uw blogger las dit boek drie jaren terug, maar kon er weinig mee aanvangen. Bekkers behandelt vier perspectieven van beleid, namelijk de rationaliteit, politiek, cultuur en instituties. Hij ziet de perspectieven vooral als concurrenten, en doet weinig moeite om ze te integreren. (terug)
  30. Zie p.403 in The SAGE handbook of public administration (2008, SAGE Publications Ltd) onder redactie van B. Guy Peters en J. Pierre. (terug)
  31. Misschien zijn er ook nog andere verklaringen. Bijvoorbeeld tonen beleidskundigen en bestuurskundigen weinig tot geen interesse voor de effecten van beleid op de opbrengst van de belastingen. In de MKBA is dit juist een belangrijk punt. (terug)