Figuur 1: Sticker
FNV Industriebond
Opnieuw worden voorstellen gedaan om de ruil- en spel-theorie toe te passen in de beleids- en bestuurs-kunde. Er wordt gewezen op het strategische gedrag van actoren in het beleid. De traditionele systeem-theorie negeert dat. Maar zulke gedrag komt wel aan bod in de theorie van machtsmiddelen en van de maatschappelijke constructie. De theorie van politieke partijen beschrijft een uitruil van nut. Een illustratie is de polarisatie-strategie van 1972. Het WAO drama van 1993 wordt afgebeeld als een spel. Evenzo wordt het pandemie beleid gemodelleerd als een publiek goed spel.
Een eerdere blog beschreef de systeem-theorieën van de sociologen T. Parsons en N. Luhmann. De maatschappij is opgebouwd uit sub-systemen. Volgens Parsons is het sub-systeem vooral een autonome en functionele regelkring. Daarom wordt hij wel een functionalist genoemd. Al in 1977 constateerden de bestuurskundigen Crozier en Friedberg, dat zo een abstract systeem geen rekening houdt met de maatschappelijke dynamiek, die leidt tot allerlei stoor-factoren1. Zij menen, dat ook rekening moet worden gehouden met het strategisch gedrag van actoren ten gevolge van de bestaande machts-verhoudingen2. De actoren in het systeem zijn verwikkeld in een spel, dat zij zelf inperken door regels te construeren3. Eigenlijk is het vreemd, dat Crozier en Friedberg nog spreken van een systeem, want feitelijk is dit de constellatie van het actor-gerichte institutionalisme (AGI) of de actie-arena van de institutionele analyse (IAO)4.
Het pleit-coalitie kader (advocacy, PCK, in een eerder blog nog aangeduid met VCK) van de bestuurskundige Sabatier en de afgebroken-evenwicht theorie (punctuated, PET) van Baumgartner passen de systeem-theorie toe op de beleids-analyse. Zowel het PCK als de PET willen vooral de dynamiek in het sub-systeem van beleids-sectoren modelleren. Dit zijn geen systemen in de traditionele zin meer. Kennelijk hanteren Sabatier en Baumgartner dezelfde empirische systeem-definitie als Scharpf, Ostrom, Crozier en Friedberg. Dit soort systemen mist het determinisme, dat zo duidelijk aanwezig is bij Parsons (deductief, doel-rationeel). En zij zijn minder zelf-referentieel dan Luhmann aanneemt (inductief, waarde-rationeel). Het is goed om dit te beseffen.
In de zeventiger jaren van de vorige eeuw paste de bekende socioloog H. Wilensky het functionalisme toe in zijn socio-economische theorie5. Wilensky veronderstelt, dat de economische en technische sub-systemen zich relatief autonoom ontwikkelen. Dien ten gevolge groeit ook hun uitkomst, te weten het bruto binnenlands product (afgekort BBP), tamelijk autonoom. Maar het maatschappelijke systeem moet zich daarbij aanpassen, en voortdurend worden gemoderniseerd. Dit is de taak van de politieke en bestuurlijke sub-systemen. Met name maakt een groeiend BBP meer onderwijs en zorg mogelijk, en daarmee bevordert het de individualisering. Aldus meet het BBP de ontwikkelings-fase van de maatschappij6. De ontwikkeling is functioneel, en dien ten gevolge universeel. Wilensky verwacht dat alle staten convergeren naar hetzelfde politieke en bestuurlijke beleid.
Bijvoorbeeld dwongen de industrialisatie en de daarmee gepaard gaande urbanisatie af, dat de sociale zekerheid werd ingevoerd7. De staatsquote γ = G/Y stijgt, waarin G de publieke bestedingen zijn, en Y het BBP. De dienstverlening wordt steeds belangrijker, en de cultuur wordt toleranter (liberaler). De socio-economische theorie van Wilensky wordt aldus ondersteund door de empirische tendensen. De modernisering is inderdaad tamelijk universeel. Maar tevens laat de empirie in een aantal gevallen duidelijke afwijkingen zien. De theorie houdt geen rekening met de nationale instituties en met het strategische gedrag van de actoren. Politieke partijen kunnen ingrijpen in de ontwikkeling8. Bijvoorbeeld kan Wilensky de Islamitische revolutie in Perzië (Iran) van 1979 niet verklaren. Afwijkingen van de universele trend hebben een wezenlijke invloed op de mondialisatie. Daarom willen beleidskundigen nuances aanbrengen in de systeem-theorie van Wilensky.
Ruim twee jaren terug verscheen een blog over theorieën van de welvaarts-staat. Er werd relatief veel aandacht besteed aan het drie-werelden model van de Zweed Esping-Andersen. Hij ontkent, dat bestuurlijke regimes convergeren. Namelijk, de ontwikkeling van het regime wordt bepaald door de klassen-strijd9. Met name heeft de verdeling van het BBP geen functionele rechtvaardiging. De (on-)macht van de arbeiders-klasse bepaalt de verdeling van inkomens. Zij kan daarbij een coalitie aan gaan met andere klassen, zoals de boerenstand en de nieuwe middenklasse. Daarom is het drie-werelden model een versie van de machts-middelen theorie (afgekort MMT)10. Een variant van de MMT is de neo-corporatisme theorie (afgekort NCT), die aanneemt dat de klassenstrijd institutioneel kan worden opgelost11.
Volgens de MMT oefenen klassen hun macht uit via politieke partijen en economische organisaties (vakbonden en werkgevers-verbonden)12. Aldus zijn kenmerkende indicatoren voor arbeiders-macht de frequentie van regeringen met een socialistische deelname, en de organisatie-graad van vakbonden. Echter de MMT is omstreden. Bijvoorbeeld wordt de christen-democratie conservatief genoemd door Esping-Andersen. Zij zou de werkers niet vertegenwoordigen. Maar toch heeft zij veel bijgedragen aan de opbouw van de welvaarts-staat13. Daarom is sinds de tachtiger jaren van de vorige eeuw de MMT verdrongen door de theorie van de partij-verschillen. Volgens deze theorie is de maatschappij pluralistisch, omdat allerlei belangen-groepen strijden om de macht. Zie de paragrafen verderop.
De NCT wil niet het traditionele corporatisme beschrijven, maar vormen van institutioneel overleg, vooral tussen vakbonden, de ondernemers, en de staat14. Maar sinds de negentiger jaren neemt de macht van de vakbonden af, waardoor zij geen institutionele oplossingen meer kunnen afdwingen. Zie de grafiek van de organisatie-graad van werkers. De NCT heeft ook geleden onder de mislukte poging in 1999 om een Bündis für Arbeit te vormen in Duitsland. De sociologen Visser en Hemerijck menen dat aanbod-corporatisme mogelijk is15. De staat en de sociale partners moeten investeren in wederzijds vertrouwen. Zij bouwen sociaal kapitaal op. Echter zulke dikke netwerken hebben ook negatieve zijden, zoals starheid en exclusie. Daarom erkennen Visser en Hemerijck, dat de keuze tussen corporatisme en pluralisme wordt bepaald door de omstandigheden (maatwerk)16.
Ondanks deze nuancering zijn zij toch wat te positief over het aanbod-corporatisme. Scharpf merkt op dat er nog andere opties zijn, zoals unilateralisme (markt-werking), of hiërarchische organisatie. De keuze voor een bepaald type interactie hangt af van de constellatie, inclusief de instituties, en van de actoren. Bijvoorbeeld heeft het participatie- en activerings-beleid baat bij corporatistisch overleg17. Maar onderhandelen met een belangen-groep heeft weinig zin, wanneer zij wereldvreemde leiders heeft. Dat zou enkel tot een langdurige impasse leiden, en het wederzijdse vertrouwen blijft uit. Al met al is de beleidskunde niet bijster enthousiast over de NCT, en geeft de voorkeur aan netwerk-theorieën.
De politiek weegt maatschappelijke belangen af, en grijpt zo nodig corrigerend in. De economische theorie kan dit proces nauwelijks modelleren. Wel besteedt de Gazet sinds drie jaren regelmatig aandacht aan rente zoeken. Een belangen-groep geeft geld uit voor een lobby, waarmee zij een rente wil afdwingen van de staat. De economische theorie keurt dit af, omdat de lobby geen maatschappelijke waarde toevoegt. Natuurlijk wordt de situatie veel complexer, wanneer de lobby expliciet is gericht op een billijke herverdeling van inkomens, en dus een morele component heeft. Bijvoorbeeld kunnen mensen waarde hechten aan een egalitaire maatschappij. De economische theorie modelleert zo een politieke prioritering met de maatschappelijke welvaarts-functie (afgekort SWF). De SWF koppelt een weegfactor aan het nut van elke individu. Het beleid is optimaal, wanneer het de waarde van de welvaarts-functie maximaal maakt18.
De welvaarts-functie is een poging tot waarheids-vinding. Ten eerste is de vraag, of de politieke weeg-factoren in de functie objectief kunnen worden bepaald. Met andere woorden, is er een beste ideologie? Is er een beste SWF? Dit is zelfs onder economen omstreden. De systeem-theorie van Wilensky neemt kennelijk aan van wel, want het functionalisme dwingt tot convergentie. Ten tweede is de vraag, of het binnen het ideologische kader mogelijk is om het objectief beste beleid te vinden. Bestaan er manieren om de waarde van de SWF te optimaliseren? De meeste economen zien hier geen probleem. Echter onder de beleids- en bestuurs-kundigen wordt hevig gedebatteerd over deze twee vragen. De huidige paragraaf diept de standpunten uit. Daarbij maakt uw blogger intensief gebruik van de boeken Beleid en politiek (afgekort BP) en Managing complex networks (afgekort MN)19.
Beleid is een plan om een maatschappelijk probleem op te lossen. Een probleem is een situatie, die niet voldoet aan een normatieve maatstaf (criterium, voorwaarde) (p.46, 434 in BP). Bijvoorbeeld kan een sub-optimale waarde van de welvaarts-functie een probleem zijn. De maatstaf is moreel, en dus subjectief, dat wil zeggen, afhankelijk van het ingenomen perspectief (p.47 in BP). Bovendien is de situatie nooit helemaal bekend, zodat ook die subjectief is20. Daarom is het probleem een maatschappelijke constructie (p.47, 431 in BP). In dit opzicht zijn Beleid en politiek en Managing complex networks post-positivistisch21. Het menselijke wezen is subjectief. Daarom kan de menselijke moraal hoogstens unaniem worden aanvaard, maar nooit objectief zijn. Er wordt ontkend, dat de moraal empirisch kan worden onderbouwd, en dan kan worden gezien als een waarheid22.
Als het kennis-niveau hoog is, en er is consensus over het perspectief, dan wordt het probleem getemd genoemd. Maar als nauwelijks kennis beschikbaar is, en de moraal is omstreden (pluralisme), dan is het probleem ongetemd (wicked) (p.51)23. Tembaarheid staat dus los van de beschikbaarheid van de juiste feiten, of van de kwaliteit van de moraal. Tembaarheid vereist slechts dat de aanwezige kennis en de moraal een voldoende breed maatschappelijk draagvlak (instemming) hebben. Beleids-problemen worden nooit unaniem erkend, en zijn daarom nooit volledig getemd (p.50, 58 in BP).
Zolang er consensus is over het algemene belang (collectieve wil) van het probleem, en over de situatie, kent men ook het beleids-doel. Dan moeten er beleids-instrumenten worden geselecteerd op basis van de doel-rationaliteit (p.59 in BP). Dit is gewoonlijk het geval in de sub-systemen van sectoraal beleid. Volgens het pleit-coalitie kader (PCK) heeft zo een sub-systeem stabiele verwachtingen ten aanzien van de beleidskern (policy core beliefs). En volgens de afgebroken-evenwicht theorie (punctuated, PET) koestert het sub-systeem een innerlijke logica. Zowel het PCK als de PET nemen aan, dat gewoonlijk het sectorale sub-systeem zijn beleid incrementeel verandert. Deze gedachte is voor het eerst geformuleerd door de bestuurskundige C. Lindblom (p.239 in BP).
Echter, soms wordt deze stabiliteit verstoord door de acties van een beleids-ondernemer, die een alternatieve moraal aandraagt. Aangezien nu de consensus zwak wordt, staat de waarde-rationaliteit van het beleid ter discussie (p.58 in BP)24. Het is zelfs onduidelijk, of het beleid wel uitvoerbaar is (p.55 in BP). In deze situatie zal het beleid worden gemaakt in de politieke arena. De politieke strijd zorgt voor een brede beleids-horizon (p.246, 255 in BP). De rust van Lindblom is verdwenen, althans tijdelijk. Naarmate het probleem meer ongetemd is, worden de maatstaf en de waarneming van de situatie meer omstreden (p.438 in BP). Nochtans is het maken van beleid enkel zinvol, wanneer de kosten-baten analyse een positieve uitkomst heeft (p.436, 441 in BP). Kennelijk moet men daarbij rekening houden met de onzekerheid. De econoom Hayek vindt die onzekerheid zo groot, dat hij staats-interventies wil beperken tot het absolute minimum.
Trouwens, ook p.451 in BP meent, dat zeker bij tamelijk ongetemde problemen de kosten-baten analyse enorm onzeker kan zijn. Volgens het post-positivisme is de reductie van de onzekerheid onmogelijk25. In zulke gevallen kan men er voor kiezen om een flexibel, lerend beleid te maken (p.452 in BP). Dan moet de beleidsmaker zich natuurlijk verdiepen in het gedrag van de uitvoerders, en eventueel van de doelgroep van het beleid (p.444 in BP). De toenemende maatschappelijke differentiatie heeft tot gevolg, dat zij soms geen gedeelde politieke cultuur hebben (p.452 in BP). De groeps-belangen kunnen onderling strijdig zijn. De beleidsmaker moet dan een actor-analyse uitvoeren, waarbij wordt rekening gehouden met strategisch gedrag (p.454 in BP). Dit is natuurlijk juist het onderwerp van deze blog, alsmede van de AGI en het IAO (merk op, dat de O inderdaad verwijst naar het ontwerpen van beleid).
Er wordt wel dramatisch gesproken van een strijd om de hegemonie van maatschappelijke constructies26. Het moge duidelijk zijn, dat de constructie ook de doelgroep van beleid definieert. Immers, het beleid draagt bij aan de maatschappelijke beeldvorming, en daarbij ontstaan stereotypen. Beleid kan zelfs stigmatiserend zijn27. Een gunstige of ongunstige beeldvorming zal invloed hebben op het gedrag van de doelgroep. Bijvoorbeeld kan de politieke participatie van de groep veranderen. Bovendien is er een tendens om de bestaande stigma's te bestendigen28. Dit is ongetwijfeld waar, maar ook nogal fatalistisch. Aangezien waarheid en recht niet bestaan in de theorie van de maatschappelijke constructie, ontstaat een kader, waarin nog slechts de macht telt29.
Het boek Managing complex networks is geheel gewijd aan de politieke strijd tussen organisaties (buiten het democratische sub-systeem om). Het uitgangs-punt van de auteurs is, dat ook de moraal (hier perceptie genoemd) van de betrokken actoren een maatschappelijke constructie is (p.69, 86 in MN). Het pluralisme leidt tot belangen-tegenstellingen, en die blokkeren de beleids-vorming (p.79 in MN). De auteurs willen de impasse doorbreken via een leerproces, dat leidt tot een morele consensus (p.67, 69, 79, 84, 86, 107 in MN). De actoren dragen in verschillende mate bij aan het leerproces, omdat het baseert op een inzet van machtsmiddelen. Er is een beleids-ondernemer, die de ontwikkeling wil sturen. Bijvoorbeeld kunnen onwillige en koppige actoren uit de kring van beleidsmakers worden verwijderd (p.105-106 in NM). Er is geen zoektocht naar de waarheid, maar een strijd om de macht30. Kennelijk is dit een machtsmiddelen-theorie van coalities.
Volgens Wilensky hebben politieke partijen weinig autonome invloed op het maatschappelijke beleid. Dat is zeker onjuist voor dictaturen, of voor regimes van religieuze fundamentalisten. Maar rond 1980 tonen studies aan, dat de partij altijd invloed heeft op het beleid, ook in de moderne democratieën31. Dit wordt de theorie van partij-verschillen genoemd (afgekort TPV, partisan theory). Partijen worden gedreven door motieven. Die kunnen ideologisch zijn, of gericht op electorale successen. De TPV onderscheidt zich van de machts-middelen theorie door de aanname van pluralisme. Aangezien de traditionele klassen verdwenen zijn, kunnen alleen de beleids-thema's nog een de electorale structuur aanbrengen. De thema's omspannen een electorale ruimte. Analytisch is het natuurlijk aantrekkelijk om het aantal thema's zoveel mogelijk te beperken, liefst tot één. Een voorbeeld: de partijen willen een hoge staatsquote, of juist niet.
Partijen zullen een zodanig standpunt innemen, dat zij steun krijgen van veel kiezers. De interne binding vereist, dat de partij een eigen ideologie of moraal heeft32. De partij kan vooral invloed uitoefenen op beleid door deel te nemen aan de regering. Merk op, dat het beleid van de partij wordt beperkt door externe factoren, zoals de instituties en de economische conjunctuur. Als de studie het beleid van diverse staten onderzoekt, ontstaat het probleem, dat een ideologie zoals liberalisme of socialisme een nationale invulling krijgt33. Kortom, de context (politiek-institutioneel, socio-economisch, economisch-institutioneel, en internationaal) bepaalt mede de invloed van een partij op het beleid34.
Nu worden modellen gepresenteerd, die proberen om het gedrag van politieke partijen rondom parlementaire verkiezingen te beschrijven. Er worden drie fasen onderscheiden. Ten eerste moet de partij een politiek programma formuleren en propageren. Ten tweede moet na de verkiezingen worden onderhandeld over de formatie van een kabinet. Vaak wordt dan ook een regeer-akkoord opgesteld. En ten derde moet tijdens de formatie worden onderhandeld over de verdeling van de minister-posten. Het verwerven van zoveel mogelijk minister-posten is een belangrijke reden van bestaan voor een normale partij. Immers, vak-ministers hebben veel invloed op het beleid van hun ministerie. Bovendien kunnen politici in een ministers-post hun persoonlijke ambitie realiseren35.
De formatie zal gewoonlijk voldoen aan een aantal vuistregels36. Regel (A): het is logisch om niet meer partijen te betrekken bij de formatie dan nodig is om een parlementaire meerderheid te verwerven. Deze regel (A) bevordert, dat de onderhandelingen tijdens de formatie niet te gecompliceerd worden. Bovendien krijgt elke partij meer minister-posten, naarmate de coalitie bestaat uit minder partijen. De regel (A) zegt nog weinig over de samenstelling van de coalitie. Daarvoor dient de regel (B): de kleinst mogelijke coalitie moet worden gevormd. Ook de regel (B) zorgt, dat elke coalitie-partij zoveel mogelijk minister-posten krijgt. Er zijn twee varianten, te weten regel (B1): het aantal coalitie-partijen moet minimaal zijn, of regel (B2): het totale aantal zetels van de betrokken coalitie-partijen moet minimaal zijn.
In plaats van de regel (B1 of B2) kan ook regel (C) worden gehanteerd om de coalitie samen te stellen: de coalitie moet worden gevormd uit partijen, die direct aanliggend zijn in het politieke spectrum. Dit veronderstelt, dat de partijen kunnen worden geordend op één politieke dimensie, bijvoorbeeld van progressief naar conservatief, of van links naar rechts, of van confessioneel naar seculier, of van kleine naar grote publieke sector, of enigerlei andere doorslag gevende indicator37. Als een voorbeeld toont de tabel 1 het (niet volledige) politieke spectrum na de verkiezingen van 1994. De zes partijen zijn geordend van politiek rechts naar links, en ontvingen tezamen bijna 90% van alle stemmen.
| partij | − VVD − | − CDA − | − D66 − | − PvdA − | − Groen Links − | − SP − |
|---|---|---|---|---|---|---|
| uitslag (%) | 21.7 | 22.7 | 16.0 | 24.7 | 3.3 | 1.3 |
Regel (A) stelt, dat bijvoorbeeld de coalitie VVD-D66-PvdA-GL niet wenselijk is, omdat GL hier overbodig is. Maar VVD-PvdA-GL-SP mag wèl. Regel (B1) stelt, dat de coalitie moet bestaan uit drie partijen. Regel (B2) stelt, dat de coalitie CDA-PvdA-GL wenselijk is, met totaal 50.7% van alle stemmen. Het CDA en de PvdA krijgen dan meer ministers dan in de coalitie CDA-D66-PvdA of VVD-CDA-PvdA. En regel (C) laat enkel de coalities VVD-CDA-D66 en CDA-D66-PvdA toe. Als de regel (C) wordt gecombineerd met de regel (B2), dan krijgt VVD-CDA-D66 de voorkeur. Nog vele andere factoren werken eveneens in op de formatie en de vorming van een regerings-coalitie. Maar zij zijn minder eenvoudig te formuleren dan de zonet genoemde.
Vooraf gaand aan de formatie is de verkiezing. In een zogenaamd twee-partijen systeem is gewoonlijk een formatie niet eens nodig, omdat het werkt volgens het winner-takes-all principe. Elke partij gaat de verkiezing in met een politiek programma, waarmee zij hoopt zoveel mogelijk stemmen te kunnen winnen. Enkele eerdere blogs hebben betoogd, dat de partijen simpelweg werven voor hun ideeën en ideologie. Echter, zij moeten toch rekening houden met de vraag op de kiezers-markt. Het politieke programma moet aantrekkelijk zijn, althans zolang de partij hecht aan ministers-posten. Het is vanwege deze beperking mogelijk om het optimale programma van een partij te bepalen. Dit model van de econoom Downs is het meest eenvoudig voor een twee-partijen systeem. Stel weer, dat het politieke programma kan worden weergegeven op één dimensie. Dit wordt geïllustreerd in de figuur 2 38.
De figuur 2a toont de voorkeurs- of nuts-verdeling van vijf kiezers inzake de één-dimensionale kwestie, gemeten door x. De nuts-verdeling uk(x) van de kiezer k (k=1, ..., 5) geeft in feite diens tolerantie ten aanzien van programma's weer. Bij twee partijen n=1 en 2 met standpunten x1 en x2 is de waardering van kiezer k respectievelijk uk(x1) en uk(x2). Hij kiest de partij, die zijn nut het grootst maakt. Met andere woorden, zij x*k het punt, waar uk maximaal is. Dan kiest de kiezer k de partij n, die de afstand |xn − x*k| minimaal maakt.
In de figuur 2a ligt het programma van de partij n=1 tussen het optimum van kiezers 1 en 2, terwijl het programma van de partij n=2 samenvalt met het optimum van de kiezer 3. Men noemt k=3 de mediane kiezer, omdat hij het kiezers-korps precies in tweeën deelt. In de getoonde situatie krijgt de partij n=2 de stemmen van de kiezers 3, 4 en 5. Daarmee wint hij de verkiezing. Dit illustreert de vuistregel, dat het winnende partij-programma moet samenvallen met de voorkeur van de mediane kiezer. De vuistregel heeft de paradoxale consequentie, dat de beide partij-programma's identiek moeten zijn, althans zolang zij allebei willen winnen. Dit is een Nash evenwicht. Trouwe lezers zullen dit herkennen uit de blog over duopolie theorie, die voorschrijft dat beide producenten hetzelfde product moeten aanbieden. Zulke situaties met minimale differentiatie heten een Hotelling probleem.
De figuur 2b toont een alternatieve afbeelding. Namelijk, bij een groot aantal kiezers K kan men de verdelings-functie f(x*) van de maxima bepalen. In de figuur 2b is aangenomen, dat de voorkeuren van de kiezers neigen naar het midden, zij het met een kleine afwijking (staart) naar rechts. Ook hier moeten de twee partijen het programma x*m van de mediane kiezer overnemen. Deze oplossing van Hotelling biedt een verklaring, waarom New Labour onder Blair zich positioneerde in het politieke centrum. In mindere mate is het model bruikbaar voor Duitsland, waar gedurende vele decennia de CDU/CSU en SPD veruit de grootste partijen waren. Zowel Helmut Schmidt als Gerhard Schröder plaatsten de SPD in het politieke centrum. Toch is in Duitsland, en in de meeste andere Europese staten, de vorming van coalities van partijen onvermijdelijk. In zulke gecompliceerde situaties is het lastig om het optimale programma voor een partij te vinden.
Beschouw het simpelste veel-partijen systeem, te weten het geval van drie partijen. Er is een linkse, midden- en rechtse partij. Stel dat de verdeling f(x*) van kiezers uniform is, bijvoorbeeld f(x*) = 1 op het interval [0, 1] van x* waarden. De drie partijen hebben hun programma's op x1 = 1/6, x2 = 1/2, en x3 = 5/6. Dit is weergegeven in de figuur 3. Wegens de regel van de minimale afstand bindt elke partij een derde van het electoraat aan zich. Echter, de situatie van de figuur 3 is geen evenwicht. Immers, de linkse en rechtse partij kunnen hun electoraat vergroten door met hun programma naar het midden te bewegen. De aanhang van de middenpartij zal inkrimpen39. Des al niettemin kan de linkse of rechtse partij nooit de meerderheid verwerven. De middenpartij bezet de spilpositie, en zal blijkens de vuistregels voor coalitie-vorming altijd deelnemen aan de regering!40
In het drie-partijen systeem is er nog een tweede bron van instabiliteit. Naarmate de linkse en rechtse partijen het midden dichter naderen, wordt het verleidelijk voor de middenpartij om zover naar een flank te bewegen, dat de betreffende partij wordt gepasseerd. Daarmee zou de voormalige middenpartij alle kiezers op de flank overnemen, en dus veel meer aanhang krijgen41. En de flankpartij zou zijn veranderd in een middenpartij. Merk voorts op, dat zolang de situatie van de figuur 3 geldt, de middenpartij niets zou winnen door het midden te verlaten42. In de figuur 3 bevindt haar electoraat zich in [1/3, 2/3]. Stel dat de middenpartij haar programma over een afstand Δx (< 1/3) naar rechts schuift. Dan zal haar nieuwe electoraat zich bevinden in [1/3 + Δx/2, 2/3 + Δx/2]. Kennelijk heeft de middenpartij geen aanhang gewonnen. Alleen de linkse partij zou winnen43.
Voorts kunnen in het veel-partijen systeem de kiezers strategisch gaan stemmen44. Dan stemmen zij niet op de partij van hun voorkeur, maar op hun wens-coalitie. Bijvoorbeeld, stel aanhangers van de middenpartij willen graag een coalitie met de linkse partij. Dan stemmen zij links, en maken daarmee een rechtse meerderheid onmogelijk. Al deze complicaties suggereren, dat het veel-partijen systeem ideologisch instabiel is. Partijen wijzigen voortdurend opportunistisch hun ideologie. Soms gebeurt dit inderdaad (men zie bijvoorbeeld de ARP tussen 1945 en 1975), maar toch is het niet de gewoonte. Misschien zijn in de practijk de partijen verziend, en houden zij daarom vast aan de status quo. Of wellicht is het belangrijk om de reputatie bij het electoraat te behouden.
De Nederlandse parlementaire geschiedenis laat diverse pogingen zien om een partij-programma af te stemmen op de mediane kiezer. In 1946 is de PvdA opgericht, die aantrekkelijk moest zijn voor socialisten en christenen, zodat het verzuilde systeem kon worden doorbroken. De PvdA bond echter nooit meer dan een derde van het electoraat, zodat de doorbraak feitelijk mislukte. Indertijd was de KVP een grote middenpartij, en maakte deel uit van elk kabinet. Aldus bestond het na-oorlogse politieke spectrum in essentie uit een grote linkse partij, een grote middenpartij, en diverse kleinere rechtse partijen. Dit was voor de PvdA een ongunstige situatie, mede omdat zij verknocht was aan haar ideologie. Toch was er hoop voor de PvdA, omdat wegens de deconfessionalisering het KVP electoraat zienderogen inkromp.
Wegens de aanhoudende krimp begonnen in de late jaren 60 van de vorige eeuw KVP, ARP en CHU hun overleg over de fusie tot het CDA. Zij voelden zich onderling verbonden door het Evangelie. Het CDA zou opnieuw een grote confessionele middenpartij worden. Dit was natuurlijk een weinig aantrekkelijk perspectief voor de PvdA. Binnen de PvdA pleitte toen Nieuw Links er voor om de gekozen formateur (tevens beoogd premier) op te nemen in het politieke programma45. Een dergelijk kies-systeem biedt een alternatief voor strategisch stemmen. Een kiezer kan stemmen op de middenpartij, en tevens op een linkse formateur. Daarmee kan zo een kiezer de vorming van een centrum-linkse coalitie afdwingen. Overigens is zo een kies-systeem lastig realiseerbaar, omdat het een wijziging van de Nederlandse Grondwet vereist.
Daarom eiste Nieuw Links al vanaf 1967, dat coalities van partijen een regeer- of stembus-akkoord zouden afsluiten, vooraf gaand aan de verkiezingen46. Hierdoor zouden een linkse en een rechtse coalitie ontstaan, en het midden zou verdwijnen! Dit verbaast enigszins, omdat het electorale midden omvangrijk is. Deze kiezers zouden worden gedwongen om een keuze te maken tussen links en rechts47. De PvdA stimuleerde deze ontwikkeling door alle politieke thema's te polariseren. Zelfs sloot de PvdA in 1969 deelname aan een coalitie uit, die ook de KVP bevatte!48 Sommigen hoopten, dat dankzij het stembus-akkoord het spel tussen de regering en de oppositie vitaler zou worden49. Maar het is ook duidelijk, dat het stembus-akkoord de staat onbestuurbaar kan maken. Immers, stel dat de coalitie met het stembus-akkoord de verkiezingen verliest. Dan is onzeker of de meerderheid tot een akkoord zal komen. Deze situatie ontstond feitelijk in 1973.
Interessant is de publicatie Demokratie en welvaartstheorie (afgekort DW) uit 1975 door J. Van den Doel, één van de oprichters van Nieuw Links50. Dit is een theoretisch leerboek, waarin politieke casussen uit de periode 1966-1975 worden behandeld. Hij wijst op het stembus-akkoord van de PvdA, D'66 en PPR in 1972, en noemt dit een machts-polarisatie (p.108 in DW). Indertijd wordt dezelfde strategie beproefd op gemeentelijk niveau51. De bedoeling van de stembus-akkoorden was om ideologisch duidelijkheid te scheppen voor het electoraat (p.108). Van den Doel noemt dit een beleids-polarisatie (p.109). Hij tekent daarbij aan, dat in een twee-blokken systeem alleen kan worden gewonnen door naar het politieke midden te bewegen. Hierdoor worden feitelijk de politieke flanken vernietigd, zodat de beleids-polarisatie uitblijft! Aldus is de PvdA-idee van de polarisatie via stembus-akkoorden innerlijk strijdig (p.109, 112)52.
Het kan zinvol zijn om bestuurlijke situaties te modelleren of te vertalen als spellen. Inderdaad is dat geprobeerd in een recente blog, en met enig succes, meent de modelleur. De omgekeerde benadering, te weten het vertalen van een spel in een bestuurskundige situatie, is minder kansrijk. Bijvoorbeeld, er zijn tal van bordspellen, die diepgaand zijn geanalyseerd, maar die ongeschikt zijn voor enigerlei bestuurlijke toepassing. Aldus is de integratie van de speltheorie in de bestuurskunde zelden evident. Toch doet de huidige paragraaf een poging om toch een bestaand spel om te zetten in een bestuurskundige casus, te weten de crisis in de werknemers-verzekeringen van 1993. Zij is een voorbeeld van mislukt corporatisme. Aangezien uw blogger de crisis niet diepgaand heeft geanalyseerd, is deze poging niet meer dan een vinger-oefening53. De figuur 4 toont de tijdreeks van het aantal steuntrekkers sinds de introductie van de WAO54.
Indertijd worden uitkeringen aan de werknemers verzorgd door de zogenaamde bedrijfs-verenigingen of uitvoerings-instellingen (UVI). Zij staan formeel onder toezicht van de Sociale Verzekerings-raad (SVR). In 1993 bleek, dat de UVI's massaal onterechte uitkeringen verstrekten, en de controle door de SVR faalde. De vertaling in een spel is als volgt55. Er zijn twee type uitkeringen, voor werkloosheid (WW) en voor arbeids-ongeschiktheid (WAO). De UVI heeft er baat bij om het toekennen van uitkeringen te misbruiken. Ten eerste schept zij daarmee tevreden steuntrekkers. En ten tweede kan de UVI als organisatie groeien, wanneer er meer uitkeringen zijn. De UVI kan kiezen uit twee strategieën, te weten de WW misbruiken of de WAO misbruiken. De SVR neemt dat misbruik waar door het grote volume van een type uitkering. Maar het kan het misbruik enkel bewijzen door voor dat type een inspectie of audit uit te voeren bij de UVI.
Het linkse deel van de tabel 1 (onder het kopje: geen informatie) toont de spelmatrix, die de mogelijke uitkomsten bevat. De UVI en de SVR zijn verwikkeld in een nulsom spel. Zolang de SVR juist het type uitkering inspecteert, waarin misbruik plaats vindt door de UVI, is er geen probleem. Het nut is u=0 voor UVI en SVR. Immers de SRV zal het misbruik corrigeren en teniet doen. Maar als de UVI een type uitkering misbruikt, dat niet wordt geïnspecteerd door de SVR, dan wint de UVI (u=1) en de SVR verliest (u=-1). Het linker spel heeft duidelijk geen zuiver Nash-evenwicht. Het enige Nash evenwicht is gemengd. Dat wil zeggen, zowel de UVI als de SVR hanteert zijn strategieën allebei, met een kans p=½ voor elke strategie. Dan is het nut van de UVI u=½ en het nut van de SVR is u=-½. Merk nu op, dat in werkelijkheid de UVI en de SVR dit spel oneindig vaak herhalen, jaar na jaar. De herhaling verandert hun strategie niet, want er is geen leer-proces.
| geen informatie | WAO loont | WW loont | |||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| UVI misbruikt | UVI misbruikt | UVI misbruikt | |||||
| WAO | WW | WAO | WW | WAO | WW | ||
| SVR inspecteert | WW | -1, 1 | 0, 0 | -1, 1 | 0, 0 | 0, 0 | 0, 0 |
| WAO | 0, 0 | -1, 1 | 0, 0 | 0, 0 | 0, 0 | -1, 1 | |
Pas nu het spel zodanig aan, dat er sprake is van asymmetrische informatie. Wegens externe effecten (bijvoorbeeld ten gevolge van de organisatorie-vorm, of door het gedrag van de steuntrekkers) ontleent de UVI zelf enkel nut aan één type uitkering. Bij het andere type uitkering loont het misbruik niet, zodat de UVI daar altijd u=0 heeft, zelfs bij afwezigheid van inspectie. Bij het laatste type zal de UVI niet overgaan tot misbruik. Het middelste deel van de tabel 1 (onder: WAO loont) toont de situatie, waarin enkel misbruik van de WAO loont voor de UVI. Het rechter deel (onder: WW loont) toont de situatie, waarin enkel misbruik van de WW loont. Stel nu, dat alleen de UVI weet welke van de twee typen uitkering loont. Dat wil zeggen, de UVI speelt het middelste of rechtse spel. De SVR weet, dat slechts één type loont, maar weet niet welke. Daarom neemt de SVR aan, dat elk van de middelste en rechtse spelmatrix voorkomen met een kans q=½.
Aangezien de UVI in deze situatie weet welke strategie loont, zou men denken, dat zij die strategie zuiver toepast. Dat zou inderdaad gebeuren bij een eenmalig spel. Echter, ook hier wordt het spel herhaald. Als de SVR ziet dat het volume van één type uitkering stijgt, dan kan hij daaruit afleiden welke strategie loont voor de UVI. Daarom zal de SVR voortaan uitsluitend dat type uitkering gaan inspecteren. Dan wordt het nut van de UVI alsnog u=0. In deze situatie kan de SVR kennelijk wèl leren. Daarom wordt de UVI gedwongen om zijn kennis over het lonende type te verhullen, en vast te houden aan haar gemengde strategie met p=½. Vervolgens zal ook de SVR vasthouden aan zijn gemengde strategie met q=½. De UVI ontvangt een nut u = 1/4, en de SVR ontvangt u = -1/4. Dit spel is minder waard voor de UVI dan het linker spel in de tabel 1.
Aldus kan men uit dit gemodelleerde spel het verrassende inzicht afleiden, dat de informatie over de externe effecten waardeloos is voor de UVI. Dat is relevant, want in werkelijkheid beschikken organisaties natuurlijk vaak over geheime informatie. Bovendien laat het spel zien, dat zowel de UVI als de SVR zich onvoorspelbaar moeten gedragen, zij het op een geordende manier, via de gemengde strategie. Dit fenomeen treedt vaak op in situaties met toezicht. Men probeert iets, en kijkt wat het oplevert. Voorts illustreert het model, dat in herhaalde spellen leerprocessen kunnen optreden. Het spel prent al deze aspecten nog eens in. De analist krijgt een extra prikkel tot reflectie.
Des al niettemin is de analyse toch wat teleurstellend. Immers, de crisis van de werknemers-verzekeringen was complex, en het gepresenteerde model laat vele essentiële factoren weg. Het model is hier te abstract. Het is allerminst gezegd, dat het probleem vooral bij het toezicht lag, of bij de asymmetrische informatie56. Bovendien laat het model ook nog allerlei strategieën weg. Bijvoorbeeld zou de SVR kunnen besluiten om de typen uitkeringen allemaal maximaal te inspecteren. Dan zou overal p=1 gelden, en de UVI heeft geen baat meer bij misbruik. Alles overziend zal een bestuurskundige dit spel zeker geen bruikbaar analyse-model vinden voor de casus van de werknemers-verzekeringen.
Er zijn veel spellen uitgevonden (schaken, dammen, go, bridge, poker, populaire raadsels, maar ook complexe theorieën), die ongeschikt zijn voor de beleids-analyse. Het lijkt er sterk op, dat de bestuurskundige casus het startpunt moet zijn van de analyse, en niet de speltheorie. De speltheorie is het middel, en de bestuurskunde is het doel. Het bestuur is een complex van ingebedde en gekoppelde sociale spellen. Dit betekent ook, dat de strategieën en uitkomsten onderling afhankelijk zijn. Een verstandige analist doet er zeker goed aan om zwakkere afhankelijkheden weg te laten uit zijn model. Soms wordt dan het spel verrassend simpel, zoals in het recessie-model van Scharpf (al is zelfs dit een genest spel). Maar vaker blijft de casus multi-causaal, of past het proces niet in de speltheorie57.
Tenminste moet de analist een scherp zicht hebben zowel op beleids-processen, als op de wiskunde van de speltheorie. Kennelijk vereist het toepassen van de speltheorie in de bestuurskunde een bijzondere persoonlijke vaardigheid. Men moet de mogelijke strategieën inventariseren, en de uitkomsten ordenen volgens de subjectieve voorkeur van de actoren. Soms kan een kwalitatieve (verhalende) analyse op basis van de spel-theoretische terminologie al verhelderend zijn, in de trant van Crozier en Friedberg58. Uw blogger gelooft nog steeds, dat daardoor de analyse beter vatbaar wordt en meer tastbaar.
Sinds meer dan een halve eeuw hanteren de beleids- en bestuurs-kunde het gevangenen-spel om te illustreren, dat het persoonlijke belang niet vanzelf samenvalt met het collectieve belang. Kenmerkend voor zulke situaties is, dat het aangeboden publieke goed niet lijdt onder rivaliteit. Een eerdere blog noemde dit een aggregatie op basis van de sommatie technologie. De huidige paragraaf wil de bruikbaarheid van dit begrip uitleggen met de casus van een besmettelijke pandemie59. Beschouw allereerst het geven van voorlichting over de kans op besmetting. Deze voorlichting is een gevangenen-spel voor de diverse bestuurs-organen. Er is een prikkel om zwart te rijden op de inspanningen van de andere organen. Aldus mag de beleids-analist verwachten, dat er zonder bestuurlijke afstemming onvoldoende zal worden voorgelicht!60 Bijvoorbeeld zouden de fondsen van de Wereld Gezondheids-Organisatie voor voorliching te laag kunnen zijn61.
Een probleem kan eveneens worden verwacht bij de vaccinatie. Namelijk, de groeps-immuniteit kan al worden bereikt door driekwart van de bevolking te vaccineren. Daarom veroorzaakt het inenten met het vaccin een drempel aggregatie. Aangezien vaccinatie gepaard gaat met enig risico, wil iedereen haar vermijden, en behoren tot het resterende kwart! Derhalve moet de staat de vaccinatie zodanig coördineren, dat de drempel toch wordt bereikt. Ook het wetenschappelijk identificeren van het virus is problematisch, omdat enigerlei actor hiervoor het initiatief moet nemen. Dit heet een beste-poging aggregatie. Opnieuw moeten de diverse bestuurs-organen hun strategie coördineren.
Maar gelukkig zijn er ook probleemloze publieke goederen. Bijvoorbeeld, iedere actor is bereid om zich in te zetten voor de preventie van besmettingen. Het persoonlijke belang valt samen met het collectieve belang. Dan verloopt het beleid volgens een zwakste-schakel aggregatie. Dit garandeert dat het niveau van preventie voldoende is. Wel moeten de actoren tezamen, op basis van consensus, een standaard afspreken voor een bevredigend niveau van preventie62. Dit toont aan, dat een halve eeuw terug de beleids- en bestuurs-kunde wat te pessimistisch was. Publieke goederen hebben allerlei gedaanten, en een deel lijdt niet aan het dilemma van de gevangenen. Dat wil zeggen, sommige publieke goederen (zoals preventie, en in mindere mate de identificatie van het virus) worden spontaan geleverd in voldoende mate. Daarom moet de analist zich verdiepen in de aard van het goed.