Figuur 1: Schema van punctuated evenwicht theorie
De hervorming van beleid wordt gemodelleerd met de punctuated evenwicht theorie, en met het meerstromen kader. Zij worden vergeleken met alternatieve beleids-theorieën. De sociologische theorieën van hervormingen worden nogmaals geïnventariseerd. Er worden twee wiskundige modellen van rente zoeken beschreven. Belangrijke processen zijn de vorming van coalities en het onderlinge toezicht. Tenslotte wordt de systeem-theorie van Saint-Simon beschreven, alsmede de Leninistische filosofie van verandering.
Sinds ongeveer een halve eeuw is de veronderstelling, dat het beleid incrementeel wordt aangepast aan de maatschappelijke dynamiek. Dit suggereert, dat het beleid altijd begrensd rationeel zou zijn. De beleidsmakers doen geen poging om werkelijk het beste beleid te formuleren. Echter een kwart eeuw terug stelde de bestuurskundige F.R. Baumgartner de "punctuated" (onderbroken) evenwicht theorie voor (afgekort PET), die dit in twijfel trekt. Het loont de moeite om in deze paragraaf de PET globaal te beschrijven1. Uw columnist doet een poging om in de figuur 1 de belangrijkste elementen van de PET weer te geven.
De PET veronderstelt net zoals het advocacy (voorspraak) coalitie kader (VCK)2, dat gewoonlijk het beleid wordt geformuleerd en uitgevoerd in het sub-systeem van de betreffende sector. Het sub-systeem wordt gedomineerd door een coalitie van deskundigen en managers. Zij hanteren een eigen logica, die bepalend is voor de beeldvorming van het sectorale beleid. De dominante coalitie is voldoende vaardig om alle beleids-informatie parallel te verwerken, zodat een zorgvuldige evaluatie van de ervaringen kan plaatsvinden. De figuur 1 geeft de informatie-stroom weer als een groene kringloop. Dankzij de formele en informele instituties blijft het beleid stabiel. Eventuele aanpassingen van beleid zijn incrementeel. De figuur 1 geeft dit weer als een negatieve (-) terugkoppeling.
Meestal zal het sub-systeem goed functioneren. Maar de institutionalisering van beleid veroorzaakt hoge kosten, voor onderhandelingen, handhaving, en de cognitieve afstemming3. Daarom is de coalitie onwillig om de instituties ingrijpend te hervormen. De investeringen werpen als het ware een drempel op voor innovatie4. Dit wordt wel aangeduid als het opbouwen van druk of als institutionele wrijving. Als tenslotte de drempel voor verandering wordt overschreden, dan veroorzaakt de vrijkomende druk een schok. Baumgartner houdt van analogieën, en vergelijkt dit met het ontstaan van een aardbeving of aardverschuiving5. De dominante coalitie verliest aan legitimiteit, waardoor nieuwe coalities een kans op succes krijgen. In dit opzicht lijkt de PET op het VCK.
De PET heeft enkel een ruwe theorie van de veranderings-fase. Nieuwe actoren komen van belangen-groepen, van andere sub-systemen, en soms van politieke partijen. Zij propageren hun alternatieve logica of beeldvorming via de media. Er ontstaat een crisis-achtige situatie. Hun inspanningen hebben het doel om de betreffende kwestie van beleids-falen op de politieke agenda te krijgen. Zie de blauwe pijlen in de figuur 1. Deze agenda reguleert de macro-politiek van het politieke parlement en van de regering. Aangezien politieke bevoegdheden vaak zijn gedeeld door diverse organisaties en instituties, kan op diverse ontmoetings-plekken (venues) propaganda worden gemaakt. Bovendien, zoals de figuur 1 illustreert, vechten allerlei coalities uit de diverse sub-systemen om een plaats op de politieke beleids-agenda. Het is een strijd om aandacht6. Slechts weinigen dringen door tot het macro-politieke systeem.
Het systeem van de macro-politiek verschilt van de sub-systemen. Namelijk, alleen de meest dringende kwesties dringen door tot de agenda. In zo een situatie moet de politiek soms onvermijdelijk ingrijpende hervormingen doorvoeren in het betreffende sub-systeem. Wegens de emoties en de druk is de terug-koppeling in het politieke systeem positief (+). Zie de rode kringloop in de figuur 1. Het incrementele evenwicht wordt onderbroken (punctuated). Dit heeft hoge kosten, maar dankzij de grote maatschappelijke aandacht komen toch voldoende middelen vrij voor de hervorming. Aangezien de legitimiteit tijdelijk wegvalt, zijn politieke actoren nodig, die een geloofwaardige alternatieve logica en beeldvorming aandragen. Zulke actoren zijn niet in staat om alle informatie parallel te verwerken. Zij vallen terug op de seriële verwerking van informatie7. Uw columnist meent, dat wegens het open debat de hervorming toch vaak rationeel zal zijn.
Aangezien de PET een belangrijke rol toekent aan instituties, is het beleid altijd pad-afhankelijk. Merk voorts op, dat meestal een geleidelijke verandering wenselijk is. Het onderbreken van beleid is een noodzakelijk kwaad8. De PET kan worden toegepast als een model, maar is lastig empirisch verifieerbaar. In ieder geval hebben empirische studies duidelijk gemaakt, dat de verandering van beleid inderdaad hetzij incrementeel, hetzij ingrijpend gebeurt. De gematigde hervormingen (liggend tussen deze twee uitersten) zijn relatief zeldzaam. Men noemt zo een gedrag leptokursisch9. Dien ten gevolge geeft de verdeling van de omvang van beleids-ingrepen een zekere geloofwaardigheid aan de PET. Ook bevestigt dit, dat normaler wijze het beleid inderdaad incrementeel ontwikkelt.
De PET is duidelijk verwant aan de systeem-theorieën van Parsons, Luhmann en Sabatier. In de PET zijn sub-systemen zowel een arbeids-deling als een poging tot zelf-referentie. Maar er zijn duidelijke verschillen tussen deze vier visies. In tegenstelling tot Luhmann gelooft de PET in centrale sturing. En in tegenstelling tot het VCK van Sabatier worden de hervormingen doorgevoerd door actoren buiten het sub-systeem. Dat wil zeggen, de PET modelleert expliciet de externe schokken, terwijl het VCK zijn analyse beperkt tot het sub-systeem zelf10.
Op dit moment ontwaart uw columnist slechts vaag, hoe de PET zich verhoudt tot het actor-gerichte institutionalisme (AGI) of de institutionele analyse en ontwikkeling (IAO). Het lijkt er op, dat, net zoals het VCK, de PET slechts beperkt toepasbaar is. Zij is specifiek gericht op beleids-formulering. En haar actor model is vrij star. De PET verdiept zich alleen oppervlakkig in het strategische gedrag van de actoren. Het is wel degelijk denkbaar, dat de actoren in het sub-systeem zelf in staat zijn tot gematigde of forse hervormingen. Men herinnere zich de opmerking bij het AGI, dat de dreigende interventie van de staat (het macro-politieke systeem) een extra prikkel geeft aan het sub-systeem om zelf in te grijpen. Omgekeerd meent de IAO, dat externe interventies in een sub-systeem moeten passen bij de interne logica.
Met andere woorden, in de PET zijn de actoren in het sub-systeem conservatief. Nu heeft inderdaad de bureaucratie een reputatie van starheid. Maar het nieuwe openbare ondernemerschap (NPM) heeft meer dynamiek gebracht in de sub-systemen, via quasi-markten en dergelijke. De PET wekt de suggestie, dat het macro-politieke systeem het beleids-falen in het sub-systeem moet corrigeren. Maar ingrijpende centrale hervormingen zijn soms juist schadelijk. Men denke slechts aan de nationalisaties van private ondernemingen na de Tweede Wereldoorlog, bijvoorbeeld in Frankrijk (nog in 1982 door de regering-Mitterrand!). En machtige belangen-coalities kunnen in het politieke debat zwakkere coalities wegdrukken, en daarmee het algemeen belang ondermijnen (bijvoorbeeld het rente zoeken door lobby's).
In beginsel moeten natuurlijk de democratische keuzes worden vertrouwd. Maar tevens verdient vermelding, dat omwille van tijds-consistentie de macro-politiek soms bewust veel autonomie geeft aan de deskundige organisatie. Al deze kanttekeningen diskwalificeren de PET niet, maar relativeren wel haar betekenis.
Het spreekt voor zich, dat geen enkel model in staat is om de complexiteit van het bestuur en beleid volledig te beschrijven. Soms worden modellen bedacht, die tenminste iets willen laten zien van de bestuurlijke wanorde. Een halve eeuw terug werd het garbage can (vergaarbak) model bedacht, waarin allerlei problemen, oplossingen en besluitvorming zich chaotisch en nogal autonoom ontwikkelen. Soms heeft een coalitie er baat bij om een probleem te koppelen aan een bepaalde oplossing. Aldus ontstaat het beleid slechts bij toeval. Het bestaan van een objectief best beleid wordt ontkend, net zoals de socioloog N. Luhmann doet. Deze paragraaf beschrijft een variant van het vergaarbak model, te weten het meerstromen kader (afgekort MSK) van de bestuurskundige J.W. Kingdon11. Kingdom zoekt toch naar enige ordening, door uit te gaan van autonome politieke, maatschappelijke en beleids-stromen.
Uw columnist doet een poging om het MSK schematisch weer te geven in de figuur 2. De vaste rechthoeken in het schema van de figuur 2 vormen het eigenlijke MSK. Uw columnist heeft gestippelde rechthoeken toegevoegd, ten einde een relatie te leggen met systeem-theorieën zoals de PET. Van oudsher veronderstelt de bestuurskunde, dat de politiek het beleid ontwikkelt en formuleert, waarna de sectorale organisaties (sub-systemen) het beleid uitvoeren. Maar in het MSK ontwikkelt het sectorale sub-systeem zelf zijn beleid. Het politieke systeem dient vooral om de beleidsvoorstellen van het sub-systeem goed te keuren. Ook hier hebben de diverse systemen hun eigen logica en innerlijke wil. Het sub-systeem ontwikkelt ideeën, op basis van deskundigheid. Intern verloopt de besluitvorming via overleg en elkaar overtuigen. Een idee is goed, wanneer die technisch en moreel haalbaar is.
Vervolgens moeten de beleids-ondernemers werven bij de politiek om de ideeën goed te keuren. In het MSK betekent dit vooral, dat het probleem en zijn oplossing op de politieke agenda komen. Sommigen rekken het MSK wat op, en breiden het uit met de politieke besluitvorming. Zie de gestippelde rechthoek rechts in de figuur 2. De ondernemer heeft meer kans van slagen, naarmate zijn positie sterker is, en hij slimmer strategisch handelt. Echter, een bijkomende eis is, dat de beleids-idee moet worden gekoppeld aan de probleem-stroom of de politieke stroom. Koppeling aan de probleem-stroom is logisch, omdat dit de klassieke beleids-cyclus herstelt. Een beleids-probleem ontstaat, wanneer de gemeten prestatie-indicatoren niet voldoen aan de gehanteerde toetsings-criteria. Kennelijk is het maatschappelijke systeem een regelkring met terugkoppeling. Daarom denkt uw columnist, dat zijn logica bestaat uit effectiviteit en efficiëntie.
Een discrepantie tussen de meting (Ist) en het criterium (Soll) opent het probleem-venster. Dit is een tijdraam, waarin het probleem en zijn oplossing veel aandacht krijgen. Net zoals in de PET kan de beleids-idee nu op de politieke agenda komen. Maar de ondernemer kan de beleids-stroom ook koppelen aan de politieke stroom. Namelijk, de (coalitie-)regering heeft een eigen ideologie, die zij graag wil realiseren. Kennelijk heeft het politieke systeem een gemengde logica van moraal en machtswil. Er wordt onderhandeld12. De politiek is voor de verwezenlijking van haar ideologie afhankelijk van de publieke opinie. Soms kan de beleids-ondernemer zijn beleids-idee koppelen met deze collectieve moraal. Aldus kan het politiek-venster worden geopend13. Gedurende dit tijdraam is er veel kans om de idee op de politieke agenda te krijgen. De combinatie van het probleem- of politiek-venster met de inspanning van de ondernemer noemt men het beleids-venster.
Het MSK is een kader voor de analyse van beleids-processen, dat enkele eigenaardigheden heeft. Allereerst, het is ontwikkeld om agenda's te analyseren, maar wordt intussen breder toegepast14. Voorts is de aanname van drie autonome stromen controversieel15. Het herinnert enigszins aan de systeem-theorie van Luhmann, waar sub-systemen zelf-referentieel zijn. Maar de drie stromen zijn niet van nature logisch of vanzelf sprekend. In essentie is het MSK vooral een verhaal, dat zijn analytische waarde moet bewijzen in de practijk. Helaas bevat het weinig stellingen, die empirisch kunnen worden getoetst16. Wie wil kan dan toch altijd een bepaalde casus studie ex post beschrijven met het MSK, maar de vraag resteert wat daarvan de meerwaarde is.
De veronderstelling in het MSK, dat de keuze van beleid zelden rationeel verloopt, wordt niet algemeen gedeeld17. Daarnaast is er kritiek op het actor-model van het MSK, omdat alle initiatief uitgaat van de beleids-ondernemers. Deze ondernemers zijn geen adviseurs, maar proberen volgens het MSK hun zin door te drijven via manipulatieve communicatie. Zij dienen niet per se het algemeen belang, omdat in het MSK alle afweging subjectief is18. Ten minste wekt het MSK de indruk, dat de ondernemers vooral verbonden zijn aan de sectorale sub-systemen. De politici zijn slechts de passieve ontvangers van hun beleids-ideeën. Hun voorkeuren voor enigerlei sectoraal beleid zijn zwak19. De leidende rol van de deskundige ondernemers, waarbij de politiek enkel nog "ja" of "nee" kan zeggen, bestempelt het MSK tot een elite theorie.
Het is nuttig om de aannames van het MSK te vergelijken met de aannames in andere kaders en theorieën. Het MSK weerspreekt, evenals de originele garbage can theorie, duidelijk het model van de beleids-cyclus, waar de (begrensde) rationaliteit het uitgangspunt is. Ook de advocacy benadering (VCK) en de actor-institutie kaders, zoals het AGI en de IAO, veronderstellen rationaliteit. Voorts is het MSK beperkt to beleids-formulering, net zoals het VCK en de PET, maar in tegenstelling met het AGI en de IAO, die zich meer interesseren voor zelf-organisatie. Daarnaast zijn in het MSK (en de PET) de instituties enkel impliciet aanwezig, terwijl het VCK en de actor-institutie modellen ze juist centraal stellen. En het actor-model van het MSK verschilt opvallend van de PET en het VCK, waar juist de politici optreden als de crisis-managers.
Garbage can theorieën zoals het MSK veronderstellen, dat de maatschappij in een georganiseerde chaos verkeert. Er kan dus nooit een evenwicht zijn. Zodra een besluit is genomen, staat er weer een nieuwe ondernemer op ten einde zijn beleids-idee te propageren. Dit is een verschil met alle andere hier beschouwde denkkaders. Immers, die gaan juist uit van een stabiele maatschappij, die enkel incidenteel wordt verstoord door een crisis of een technische doorbraak. Het ontbreken van een evenwicht in het MSK volgt logisch uit de onbestendigheid van voorkeuren en de subjectiviteit van feiten. In dit denkkader is de bewuste constructie van een betere maatschappij onmogelijk. Verbeteringen zijn toevallig, en worden enkel op de zeer lange termijn gestimuleerd door de evolutie20.
De vraag dringt zich op, waarom de burgers een dergelijk onbetrouwbaar en spilziek systeem van beleid zouden tolereren. Het beleid in het MSK maakt een dysfunctionele indruk. Het is toch wat raar om - zoals inderdaad gebeurt - het MSK in normatieve zin te gebruiken, als ware het een wenselijke toestand21. Uw columnist voelt dan meer voor de systeem-theorie van Parsons, waar de gedeelde cultuur zorgt voor bestendigheid. Dat biedt meer mogelijkheden om te voldoen aan het ideaal van de beleids-cyclus.
Het is nuttig om een tussen-balans op te maken van de diverse gepresenteerde beleids-theorieën. Daarbij worden met name inzichten van de bestuurskundige E. Schlager geraadpleegd22. Strikt genomen moet een onderscheid worden gemaakt tussen kaders, theorieën en modellen. In de volgorde kader → theorie → model neemt de algemene geldigheid af. Uw columnist gaat voor alsnog slordig om met deze verschillen. De tabel 1 geeft een eerste, ruwe categorisering van de behandelde theorieën en kaders. De actor-institutie theorieën (AGI, IAO) zijn toepasbaar op alle actie situaties, en beschrijven vooral de korte termijn. Het VCK beschrijft de verandering van beleid. De PET en het MSK beschrijven de verandering van de beleids-agenda. Het MSK beschouwt de korte-termijn dynamiek, zij het met langdurende consequenties. Het VCK en de PET beschrijven de lange termijn, waardoor de voorkeuren van de actoren variabel worden23.
| categorie | thema | tijdschaal |
|---|---|---|
| actoren en instituties | collectieve actie | kort |
| agenda en verandering | innovatie-besluit | lang (VCK, PET) of kort (MSK) |
Al deze theorieën houden rekening met psychologische effecten, die de rationaliteit van de actoren inperken. De trouwe lezer van de Gazet is intussen goed thuis in de actor-institutie theorieën. Hier zij enkel aangetekend, dat zij de analist dwingen tot een diepte-studie van de regels, alsmede hun onderlinge samenhang. Dat vergt een grote inspanning. De regels zijn een deel van de configuratie, die verder de omgeving en de cultuur bevat. Die laatste twee onderdelen zijn karig gemodelleerd24. Het loont vooral de moeite om de eigenaardigheden van de drie onlangs gepresenteerde theorieën van beleids-verandering nog eens te inventariseren. Merk allereerst op, dat het VCK en de PET enige verwantschap vertonen. Kenmerkende verschillen van de drie theorieën zijn:
De beleids- en bestuurs-kunde houden zich bezig met statische en dynamische systemen van beleids-ontwikkeling. Sommigen proberen de stabiele periodes (evenwichten) te verklaren. Anderen verdiepen zich in de hervormingen, zoals het punctuated evenwicht model en het meerstromen model. De dynamiek wordt minder goed begrepen dan de statica - hoewel weer anderen zelfs ontkennen, dat stabiliteit mogelijk is. De huidige paragraaf onderzoekt de sociologische theorie van hervormingen. Zij wil inzicht krijgen in collectieve actie en in maatschappelijke bewegingen27. Al eerder vatte een column de visie van de socioloog J.S. Coleman op revoltes samen. Een wat recentere column beschreef theorieën over belangen-groepen. Het loont de moeite om die betogen aan te vullen met de inzichten van andere sociologen.
Trouwe lezers herinneren zich, dat volgens Coleman de maatschappelijke onvrede een frustratie ten gevolge van teleurgestelde verwachtingen kan zijn. De ontevreden actoren gaan zich organiseren, en vormen dan een belangen-groep. Zij probeert door het gebruik van groeps-macht haar doelen te realiseren28. De belangen-groep is een collectief goed, en is daarom kwetsbaar voor zwart rijden (free riding). Dit geldt in het bijzonder voor actor-types, die uit zijn op hun eigen belang. Immers, de individuele bijdrage aan de actie (kosten) weegt zelden op tegen de individuele baten. Sommige sociologen menen, dat dit collectieve actie probleem (afgekort CAP) kan worden bestreden door de groepsbinding te bevorderen. Een gedeelde moraal (identiteit) en emoties (affectie) kunnen een immateriële beloning zijn voor de groepsleden. Dit wordt wel solidariteit genoemd, of selectieve prikkels29.
De oorsprong van solidariteit is omstreden. Zij kan moreel zijn, maar ook een verlicht eigen belang30. Bijvoorbeeld wordt wel gesteld, dat vakbonden enkel konden ontstaan, omdat zij bij aanvang collectieve verzekeringen waren, die appelleerden aan het eigen belang31. Dit club-goed is uitsluitbaar. Als de organisatie eenmaal is gevormd, dan kan zij ook worden ingezet voor collectieve doelen. Immers een organisatie heeft voldoende macht om gehoorzaamheid af te dwingen. Ook de positie-goederen, zoals leidende functies binnen de groep, behoren tot de selectieve prikkels32. Posities kunnen gezag en macht geven. Zij zijn uitsluitbaar en worden in een toernooi verworven. Dit introduceert ongelijkheid in belangen-groepen. Interne ongelijkheid kan dus juist de collectieve actie bevorderen.
De frustratie-theorie van maatschappelijke onvrede is omstreden. Immers, vaak leiden frustraties niet tot maatschappelijk verzet33. En onvrede komt vaak van de elite, en niet van massa-bewegingen. Politieke ondernemers menen hun eigen positie te kunnen verbeteren door de gevestigde orde aan te vallen34. Deze constatering sluit natuurlijk goed aan bij de PET en het MSK. De realiteit wordt maatschappelijk geconstrueerd. Voorts geeft de eigen ideologie van de belangen-groep een stimulans. Zij schept het vertrouwen, dat de hervorming een verbetering van de bestaande ordening zal inhouden35. Dat vergroot de legitimiteit van de belangen-groep. Men herkent hierin de manipulatie volgens het meerstromen kader. Het gewekte vertrouwen is subjectief, en kan tenslotte natuurlijk toch worden geschaad.
De sociologie erkent onmiskenbaar, dat leiders en maatschappelijke ondernemers nodig zijn voor hervormingen. Het sociologische debat gaat vooral over hun motieven, te weten het eigen belang of een collectieve moraal en identiteit. De PET en het MSK zijn hierin minder geïnteresseerd. Inderdaad is dit vermoedelijk een vraagstelling, die geen algemeen antwoord heeft. Afhankelijk van de situatie kan men de actie arena opvatten als een markt met contract-vorming, of als een kring of gemeenschap met hiërarchie36. Soms is er een mengvorm, gekenmerkt door een wisselwerking tussen de actie, de cultuur en de maatschappelijke structuur37. Dit sluit goed aan bij de actor-institutie paradigma's (AGI, IAO). De vrijheid van handelen is beperkt. Men balanceert tussen nut en normen. Dat geldt in het bijzonder voor beleids-ondernemers.
Bovendien moeten de beleids-ondernemers zich legitimeren naar de maatschappij. Zij moeten aannemelijk maken, dat zij inderdaad hun achterban vertegenwoordigen38. Zeker wanneer de ondernemer streeft naar een grote achterban, zal die achterban enigszins heterogeen zijn, zodat de ondernemer geen specifieke eisen kan stellen. Als de eisen te radicaal zijn, dan zullen veto-groepen actief worden, en de hervorming blokkeren. Overleg kan institutioneel worden, en wordt dan wel neo-corporatisme genoemd39. Dit begrip is wat misleidend, omdat het sterk afwijkt van het traditionele corporatisme. Tegenwoordig spreekt men ook wel van beleids-netwerken.
Groepen en coalities kunnen strijden om de agendering van een kwestie, in de hoop daardoor echt de maatschappij te verbeteren. Toch speelt het groeps-belang altijd mee, al was het maar, omdat het bestaansrecht van de groep kan afhangen van de kwestie. Soms is er daadwerkelijk sprake van rente zoeken, waarbij het groeps-belang strijdig is met het algemene (maatschappelijke) belang40. Er is slechts een herverdeling van middelen, zonder veel toegevoegde waarde. Dit impliceert, dat de meerwaarde van de betreffende beleids-kwestie objectief vaststelbaar is. Maar soms is er een botsing van diverse collectieve moralen, zodat de meerwaarde van de kwestie controversieel is, althans tot de onenigheid is bijgelegd. De strijd om de waarheid kan zoveel middelen opeisen, dat het eigenlijk niet loont voor kwesties met een geringe meerwaarde. Trouwens, zelfs commercieel adverteren wordt wel gezien als een vorm van rente zoeken.
Elk maatschappelijke systeem moet voortdurend worden hervormd. Maar kennelijk is rente zoeken toch maatschappelijk onwenselijk. Het rente zoeken van een coalitie kan worden beteugeld door een tweede coalitie te vormen, die een tegenmacht wordt. In een solide maatschappelijk systeem zal de liefde voor de waarheid (of doel- en waarde-rationaliteit) zorgen, dat het debat kan worden afgesloten zonder excessieve kosten. De waarheid wordt verdedigd door neutrale organisaties, zoals de wetenschappelijke instituten, de onafhankelijke media, en andere onafhankelijke toezichthouders. Een verstandige staat zal zorgen, dat zijn burgers goed worden opgeleid, zodat zij in staat zijn om de lobby van de diverse belangengroepen te doorzien. In een dergelijke maatschappij geven lobby-organisaties nuttige signalen over de verscheidenheid aan levende behoeften.
Natuurlijk is nooit zeker, dat de waarheid zegeviert. Maar wegens de systeem-concurrentie zullen in de loop der eeuwen de ondeugdelijke systemen tenslotte evolutionair worden weggevaagd. De huidige paragraaf beschrijft enkele modellen van (pogingen tot) rente zoeken. Zij zijn gebaseerd op de speltheorie, zodat het strategische gedrag van alle actoren kan worden onderzocht. In het eerste model wordt een rente-zoekende coalitie geblokkeerd door een andere coalitie. Hier blijkt tenslotte de fusie van alle coalities het meest aantrekkelijk te zijn. Vervolgens wordt een model beschreven, waarin de ene coalitie toezicht houdt op de andere. Het blijkt, dat toezicht er soms niet in slaagt om het rente afnemen helemaal uit te bannen.
Deze sub-paragraaf beschrijft de vorming van coalities als een manier van rente zoeken, en als een verdediging tegen rente zoeken. Het model is voorgesteld door de econoom Roger McCain41. Er is een maatschappij van n actoren. Elk heeft een inkomen uk=y, met k = 1, ..., n. Als een groep van m actoren een coalitie Cm aangaat, dan krijgt elke actor een extra inkomen z. De kosten k van de coalitie worden gedeeld. Aldus verandert het individuele inkomen in de coalitie in uk = y + z − k/m. Stel dat een eenmaal gevormde coalitie rente kan afnemen van de resterende n−m actoren. De totale kosten van de rente zoekende strategie zijn g. Stel dat Cm alles afneemt, te weten (n−m) × y. Dan is het individuele inkomen in de coalitie Cm gelijk aan
(1) uk = z + (n×y − k − g)/m
In deze situatie krijgen de resterende n−m actoren niks. Maar als zij ook een coalitie vormen, te weten Cn−m, dan kunnen zij zich verdedigen tegen Cm. Dankzij de groepsmacht kan geen enkele coalitie een andere uitbuiten. Dit is de maatschappij van de filosoof Hobbes, waar vele coalities elkaar bestrijden. De kosten g van rente zoeken veranderen in kosten h van verdediging. Aldus wordt het individuele inkomen in een coalitie Cm' (met m'=m of n−m) gelijk aan
(2) uk = y + z − (k+h) / m'
Het is nu interessant om na te gaan welke partities van de maatschappij stabiel zijn. In beginsel kan de coalitie een meerwaarde scheppen, wegens z. Het loont enkel om de coalitie te vormen, wanneer geldt z > k/m. Anders verkiezen de actoren de atomaire partitie. Als rente wordt genomen, dan moet gelden g < (n−m) × y. Blijkens de formule 1 moet m zo klein mogelijk zijn. Maar voor de verdedigende coalitie Cn−m geldt blijkens de formule 2 juist, dat m' = n−m zo groot mogelijk moet zijn. Voor haar is zelfs de triviale of grand coalitie, met m'=n, het meest aantrekkelijk. Bovendien zorgt de grand coalitie, dat h=0. Aldus is duidelijk, dat de grand coalitie voordeliger is dan twee of meer afzonderlijke coalities. Slechts is het nog denkbaar, dat een afzonderlijke coalitie zich kan verbeteren door rente nemen.
Combineren van de formules 1 en 2 (met m'=n en h=0) geeft als voorwaarde voor een rente nemende coalitie Cm, dat moet gelden k/n + g / (n−m) < y. Met andere woorden, de kosten k en g mogen niet te hoog zijn. Vervolgens loont de vorming van de verdedigende coalitie Cn−m, wanneer geldt -z + (k+h) / (n−m) < y. Met andere woorden, de meerwaarde z moet voldoende groot zijn, en de kosten k en h moeten laag zijn. Dus als geldt -z + (k+h) / (n−m) < k/n + g / (n−m), dan zal een rente nemende coalitie altijd leiden tot de vorming van een verdedigende coalitie. Dan loont het rente nemen niet. Er vormen zich twee coalities, die vervolgens zullen fuseren tot de grand coalitie. Herschrijven van de voorwaarde geeft
(3) z > (k × (m/n) + h − g) / (n−m)
Het is aannemelijk, dat de ongelijkheid 3 geldt, en dus de rente zoekende strategie niet loont. Namelijk, neem gemaks halve h=g, dan versimpelt de voorwaarde in z > k×(m/n) / (n−m). Zojuist is al geconstateerd, dat moet zijn voldaan aan z > k/m. Zolang geldt m < 0.61×n, impliceert z>k/m, dat de grand coalitie de voorkeur heeft boven een poging tot rente afnemen. Kennelijk is dan de maatschappij harmonieus. De actoren profiteren van de toegevoegde waarde z, en hoeven zich niet meer te verdedigen. Echter, ook moet worden geconcludeerd, dat bij m > 0.61×n een omvangrijke coalitie Cm de kleinere rest (n−m < 0.39×n) kan uitbuiten via het rente afnemen. Dit is de situatie, waar de meerwaarde z gering is, de kosten k zijn hoog, en de groep n−m is te klein om tezamen k op te brengen. Maar de situatie is niet stabiel. Immers, de n−m actoren zullen proberen om actoren uit de coalitie Cm weg te kopen, en in te lijven in een nieuwe coalitie.
Wie wil, kan dit probleem grafisch weergeven in het (z, k) vlak. Zie de figuur 3, die is getekend voor m = ¾×n. Definieer gemaks halve x = y − g / (n−m). De eerste coalitie wordt gevormd, indien k < m×z. De bovengrens is lijn (c) in de figuur 3. De eerste coalitie neemt rente af, indien k < n×x. De bovengrens is lijn (r). En er ontstaat een tweede coalitie ter verdediging, indien k < (n−m) × (z + x). De bovengrens is lijn (v). Links van de lijn (c) ontstaat de atomaire partitie. Rechts van deze lijn ontstaat de grand coalitie, met uitzondering van het oranje gekleurde gebied. Daar neemt de coalitie Cm rente af van de resterende n−m niet-georganiseerde (atomaire) actoren.
De huidige paragraaf beschrijft toezicht als een mogelijke remedie tegen rente zoeken. Het model is voorgesteld door Elinor Ostrom en haar medewerkers42. Stel er zijn twee coalities Ck, met k=1 en 2. Elke coalitie heeft een nut uk. De coalitie k=1 kan een rente ter grootte van b afnemen van de andere coalitie. De coalitie C2 kan dit enkel ontdekken, wanneer zij toeziet op de acties van C1. Er is dus een informatie asymmetrie. Het toezicht houdt in, dat C1 verantwoording moet afleggen over haar acties. Veronderstel, dat er een kans p is, dat C1 naar waarheid informatie verstrekt. Zij kan deze kans niet zelf beheersen. Als dan blijkt, dat C1 inderdaad rente heeft afgenomen, dan moet die rente worden terug gegeven aan C2. Bovendien krijgt C1 een boete van f 43. Het toezicht kost C2 een bedrag c. Maar als C2 het afnemen van rente ontdekt, dan neemt haar nut toe met m, exclusief de teruggave van b 44.
| coalitie 2 | |||
|---|---|---|---|
| s12 | s22 | ||
| coalitie 1 | s11 | 0, 0 | 0, -c |
| s21 | b, -b | b − (b+f) × p, (b+m) × p − b − c | |
Aldus heeft C1 twee strategieën, namelijk s11 = (geen rente nemen) en s21 = (rente nemen). Evenzo heeft C2 als strategieën s12 = (niet toezien) en s22 = (toezien). De spelmatrix met de uitkomsten van het netto nut (u1, u2) voor de diverse strategie-combinaties wordt weergegeven in de tabel 2. Bij een gegeven rente b, kosten c en kans p bepalen de parameters f en m, wat het Nash evenwicht zal zijn. Als C2 niet toeziet, dan neemt C1 natuurlijk haar rente. Dat gebeurt ook, wanneer geldt dat p < b / (b+f). In dat geval is de boete onvoldoende hoog. Merkwaardiger wijze kan dan het toezicht toch lonen voor C2, namelijk wanneer geldt dat p > c / (b+m). Dat is het geval, wanneer het netto nut m voldoende groot is. Intrigerend is de situatie met p > b / (b+f) (rente nemen loont niet) en p > c / (b+m) (toezicht loont). Nu is er geen puur Nash evenwicht. Dit is het handhavings-spel van Tsebelis, dat is besproken in een eerdere column.
Het is een bekend feit, dat in zo een situatie wel een Nash evenwicht van gemengde strategieën bestaat. Stel dat C1 met een kans q1 rente neemt, en C2 toeziet met een kans q2 45. Dan kan het evenwicht worden gevonden door eerst de verwachtingen E(u1) en E(u2) te berekenen aan de hand van de uitkomsten in de tabel 2. In het evenwicht willen de coalities hun eigen verwachte netto nut maximaal maken, via ∂E(uk)/∂qk = 0. De optimalisatie van C1 legt q2* in het evenwicht vast, en omgekeerd. Daarom kunnen de coalities het evenwicht (q1*, q2*) alleen vinden door tastend uitproberen. Stug rekenen levert op q1* = c / ((b+m) × p) en q2* = b / ((b+f) × p) 46.
Het voorgaande betoog laat zien, dat het toezicht-op-rente spel altijd een evenwicht heeft, ongeacht de waarden van f en m. Dit kan worden geïllustreerd met het regime diagram in de figuur 4, dat het type evenwicht in het (c, p) vlak toont. Als geldt p < c / (b+m), dan is er onbetwiste uitbuiting (s21, s12). Als geldt p > c / (b+m), dan zijn er twee mogelijkheden. Voor p < b / (b+f), dan is er betwiste uitbuiting (s21, s22). En voor p > b / (b+f) zijn de strategieën gemengd. Dit is een verrassende vondst. Kennelijk is er altijd enig rente nemen, ongeacht de pakkans p en de hoogte f van de boete. Echter, er is toch een logica. Namelijk, als f zeer groot is, dan is b / (b+f) klein. Blijkens de figuur 4 gaat dan het toezicht voor bijna alle p (behoudens de zeer kleine) gepaard met het gemengde regime. Maar het model toont toch wel duidelijk aan, dat het gedrag van de coalities niet vanzelf sprekend is. De analyse is echt nodig.
Het complexe gedrag van de uitkomsten wordt veroorzaakt door de pakkans p. Dit is een toevalsfactor, die gewoonlijk wordt geïnterpreteerd als de inbreng van de natuur. Men kan zich p voorstellen als een indicator van het maatschappelijk vertrouwen. De maatschappelijke moraal zou kunnen dwingen tot een eerlijke voorziening van informatie. De coalitie C1 heeft die norm verinnerlijkt. Valse informatie is dan het gevolg van vergissingen en rekenfouten, of van een enkele oneerlijke medewerker in C1. Omgekeerd zou C1 gewoonlijk valse informatie kunnen verstrekken. Echter er zijn enkele eerlijke medewerkers, die soms de juiste informatie laten uitlekken. Merk op, dat voor een kleine p de waarden van q1* en q2* groot zijn. De coalitie C1 zal vaak rente nemen, en C2 zal vaak toezien. Deze maatschappij is opportunistisch en wantrouwend. De coalitie C2 verkeert dan duidelijk in het defensief.
Het fenomeen van rente zoeken is ook onderzocht in enkele eerdere columns. De gepresenteerde modellen waren leerzaam, maar tevens nogal complex. Het meest instructief is het model van de Nobel-prijs winnaar G.S. Becker. Daarin strijden twee coalities om de hoogte van een subsidie of rente σ. Er wordt gezocht naar een machts-balans. Tenslotte ontstaat een evenwicht, waarbij elk van de coalities een vaste hoeveelheid middelen investeert in haar lobby. Inhoudelijk heeft dit model enige overeenkomst met het zojuist beschreven model van toezicht. In een ander model strijden de twee coalities om de toewijzing van een bepaalde subsidie of rente. De winnaar krijgt alles, de verliezer niets. Hier loont het voor de winnaar om middelen te investeren in het debat met als maximale omvang de rente zelf! Voorts is een model gepresenteerd, waarbij de twee coalities proberen om het gezag (zeg, de staat) om te kopen. Ook dat veroorzaakt onproductieve kosten.
Zelfs de situatie met drie strijdende coalities kan worden gemodelleerd. Een column beschrijft de strijd tussen drie coalities om de agenda te domineren47. Elke coalitie streeft naar goedkeuring van haar eigen project, ten koste van de andere twee projecten. Met andere woorden, de twee verliezers moeten het project van de winnaar betalen. In dit model blijkt, dat de hoeveelheden van middelen voor de lobby niet worden bepaald door een uniek evenwicht. Geen enkele coalitie slaagt er nog in om haar optimum van investeren te vinden. Maar een coalitie wil zich evenmin terugtrekken, omdat zij dan de rente van de winnaar moet betalen. Dit voorbeeld illustreert op schrijnende wijze de mogelijke nadelen van een lobby.
Overigens merkt de betreffende column al op, dat een evenwicht kan worden afgedwongen door de besluitvorming institutioneel in te kaderen. Het model negeert dat. De meest recente analytische kaders, zoals het actor-gerichte institutionalisme (AGI) of de institutionele analyse en ontwikkeling (IAO), houden wel rekening met het effect van instituties. De staat kan de maatschappij stabiliseren door inkomens te her-verdelen via instituties. De staat hanteert dan een maatschappelijke welvaarts-functie (SWF). Deze functie is normatief, en wordt politiek gekozen. Echter, herverdeling vergt het heffen van belastingen. En die leiden tot een verlies aan welvaart (het dode gewicht, of dead-weight), althans zolang men alleen de materiële behoeften meeweegt.
Een ander probleem van de vier zonet genoemde modellen van rente zoeken is, dat zij allen een strijd over subsidies of rente analyseren. En veel beleids-onderwerpen gaan inderdaad om geld. Evenwel is eerder in deze column al geconstateerd, dat soms de lobby of pressie-groep niet een materiële winst zoekt, maar een morele hervorming (idee). De coalitie wil de spel-regels veranderen, en niet enkel de uitkomsten48. Men kan dan de speltheorie blijven toepassen, en de uitkomsten opvatten als een morele voldoening. Een eerdere column heeft deze aanpak schematisch weergegeven. Maar dat is weinig bevredigend, want het is lastig (hoewel niet absoluut onmogelijk) om de morele voldoening te kwantificeren.
Beschouw bijvoorbeeld de zonet genoemde modellen, waarin twee of drie coalities strijden om een rente. De rente zou symbool kunnen staan voor een plaats op de macro-politieke beleids-agenda. Het mobiliseren van aandacht geeft een morele beloning. Aldus wordt het model verzoend met de PET. Maar dan wordt feitelijk de nuts-maximalisatie helemaal waarde-rationeel. Het nut drukt hier de morele baten en lasten uit. Het model doet geen uitspraken meer over de economische efficiëntie van de machtsstrijd. Dat maakt het model meer beschrijvend dan voorspellend. Met andere woorden, modellen van rente zoeken zijn een belangrijke hulp, maar in sommige situaties worden zij louter symbolisch.
Tenslotte presenteert uw columnist weer enkele inzichten van denkers uit een ver verleden. Dit heeft (minstens) drie doelen. Ten eerste plaatsen zij het denken in een historische ontwikkeling. Ten tweede illustreren zij, dat sindsdien het denken rijker aan nuances is geworden. Maar ten derde laten zij ook zien, hoezeer de ervaringen een ogenschijnlijk overtuigend verhaal (betoog, narratief) kunnen ontmaskeren als een lachwekkende hersenschim. Dat spoort aan tot bescheidenheid met betrekking tot de hedendaagse theorieën. Saint-Simon presenteert een systeem-theorie, die methodologisch vaag herinnert aan die van Parsons. Inhoudelijk is zij een elite-theorie. Het Leninisme is een conflict-theorie, gebaseerd op een klassen-model. Methodologisch herinnert het vaag aan de punctuated evenwicht theorie.
Het zal de lezer verbazen, dat hier de ideeën van de Franse filosoof C.H. (de Rouvroy) de Saint-Simon worden gepresenteerd49. Het zij direct toegegeven, dat er interessantere filosofen zijn, zoals in Nederland: Erasmus en Spinoza, of in Engeland en Schotland: Hobbes, Locke, Smith en Hume. Studenten zouden allereerst hun werken moeten lezen. Uw columnist kent Saint-Simon vooral als een voorloper van de socialistische denkers. Misschien wel juist daarom is de filosofie van Saint-Simon toch relevant voor het publieke beleid. Immers, het socialisme heeft als geen andere ideologie nagedacht over de rol van de staat in de maatschappij. Saint-Simon verdiept zich vooral in zaken van de beleids- en bestuurs-kunde. Hij is een systeem-bouwer. Bovendien was hij de leermeester van Auguste Comte, en staat daarmee aan de wieg van de sociologie.
Saint-Simon leefde van 1760 tot 1825, en heeft dus de Franse Revolutie persoonlijk meegemaakt. Hij is gevormd door de achttiende-eeuwse Verlichting, en heeft een vast geloof in de maatschappelijke maakbaarheid. Zijn visie is deterministisch, zodat hij de toekomst wil afleiden uit het verleden. Dit wordt schematisch weergegeven in de tabel 3. De Middeleeuwen werden bepaald door de religie. Tijdens de Verlichting domineert de meta-fysica (leer van het bovenzinnelijke wezen der dingen). In de toekomst zullen het wereldse en geestelijke leven worden gedomineerd door de wetenschap. Aangezien alle welvaart van de productie komt, zal de factor arbeid centraal staan in de toekomstige maatschappij. Saint-Simon noemt dit tijdperk het industrialisme, wat hier moet worden opgevat in de betekenis van bedrijvigheid. Aldus moet het bestuur bestaan uit een coalitie van producenten en wetenschappers.
| Middeleeuwen | Verlichting | industrialisme | |
|---|---|---|---|
| moraal | religie | meta-fysica | wetenschap |
| kennis | theologie | abstractie | positivisme |
| geloof | katholicisme | protestantisme | deïsme |
| bestuur | adel priesters | juristen | producenten wetenschappers |
| dynamiek | opbouw | hervorming | opbouw |
Er moet dus een altijd scheiding blijven tussen de wereldse en geestelijke macht. In de eerste geschriften van Saint-Simon wordt de bestuurlijke leiding nog toegekend aan de wetenschap50. Maar indertijd is er schaalvergroting in de productie. Daarom worden in zijn latere werken de wetenschappers steeds meer dienend voor de industriëlen (producenten). Saint-Simon wil dat politiek invullen door de twee groepen ieder hun eigen parlementaire Kamer te geven. Hij erkent, dat de ontwikkeling naar het industrialisme spontaan is. Maar menselijk ingrijpen kan de ontwikkeling versnellen en harmonieuzer maken. Juist daarom moeten de producenten het wereldse bestuur op zich nemen. Dit moet een meritocratie zijn. Feitelijk heerst er een dictatuur, omdat de democratie is beperkt tot de elite51.
Saint-Simon is duidelijk geen liberaal. Hij verwijt aan de liberalen, dat zij alleen maar wetten bedenken ten behoeve van vrijheids-rechten. Het egoïsme is een bedreiging52. De productie prikkelt tot samenwerking. De staat moet zelf een onderneming worden53. Het politieke bestuur vervult alleen adminstratieve taken. Dit is billijk, omdat het regime zal zorgen voor arbeid, vorming en onderwijs voor allen. Saint-Simon is overtuigd, dat de belangen van de elite en het volk samenvallen. Hij is merkwaardig blind voor de strijdigheden in de belangen van de diverse standen. Het recht van eigendom moet zodanig worden geformuleerd, dat het in dienst staat van de productie. Zelfs bedenkt hij een maximin beginsel, dat de welvaart van het armste proletariaat gebruikt als indicator voor goed beleid. Anderzijds krijgt iedereen loon naar werken54.
De moraal-filosofie van Saint-Simon verdient een nadere toelichting. De moraal verwijst hier vooral naar de vorming van staatswege. Onderwijs is een morele behoefte van het volk. De wetenschap kan de absolute waarheid onthullen. Uw columnist denkt, dat Saint-Simon toch bevreesd was voor een verlies aan maatschappelijke samenhang als gevolg van het liberale individualisme. Van oudsher ontwaart de sociologie een vervreemding, anomie, of massa-mens55. Het is de taak van de elite om het volk te emanciperen en beschaven. Saint-Simon kan zich niet losmaken van het paternalisme. Hij wil de productiviteit van het kapitalisme, maar niet de wedijver. Vooral in zijn laatste levensjaren propageert Saint-Simon een zedenleer56. Na zijn dood veranderen zijn leerlingen al snel in een mystieke secte. Zij krijgen sympathie voor het socialisme (of collectivisme)57.
Alweer 15 jaren terug las uw columnist het dikke boekwerk Marxistische Philosophie, dat in de partij-scholen van de Deutsche Demokratische Republik werd gebruikt als leerboek van de Marxistisch-Leninistische filosofie58. Dit boek besteedt veel aandacht aan processen van verandering. Verandering wordt veroorzaakt door de maatschappelijke tegenstellingen. Als er twee extremen zijn, dan spreekt men van de dialectische strijdigheid (p.444). Strijdigheden stimuleren het conflict (Kampf, p.445). Maar onder gunstige omstandigheden kan de strijdigheid worden verzoend, waardoor een evenwicht ontstaat. Dus polaire strijdigheden veroorzaken wrijving, maar zij kunnen tezamen ook een eenheid vormen. Denk bijvoorbeeld aan productie en consumptie (476), of idealisme en materialisme (hoofdstuk III). Een eerdere column wees er al op, dat elk systeem een eigen kwaliteit heeft. Het evenwicht zorgt, dat de kwaliteit behouden blijft (445).
Systemen kunnen in evenwicht blijven door eventuele afwijkingen te corrigeren via terug-koppeling. Zij realiseert de synthese van evenwicht en ontwikkeling (447). Hervormingen in het beleid streven steeds naar zo een synthese (448). Tegenwoordig wordt dit het oplossen van een collectief actie probleem (CAP) genoemd. In de Marxistische filosofie is natuurlijk de belangrijkste strijdigheid die tussen de productieve krachten (factoren) en de productie-verhoudingen (organisatie). Zij voorspelt daaruit het uitbreken van een klassen-conflict. Inderdaad is het marxisme een conflict-theorie59. Het socialistische systeem zou de eenheid kunnen herstellen (472). De geïnteresseerde lezer zij verwezen naar de eerdere column over collectief eigendom. Het systeem moet zelf-lerend zijn (473, 475)60. Dan is het evenwicht niet enkel materieel, maar ook moreel. De individuele en collectieve belangen vallen samen (476).
Interessant is ook de Marxistisch-Leninistische opvatting over waarheid. De menselijke cognitie beeldt de maatschappelijke objecten af in het subjectieve bewustzijn (568). Het object bestaat dus echt buiten het bewustzijn (570). Aangezien het object en het subject een interactie hebben, vormen zij toch een dialectische eenheid (573). Het object wordt geprojecteerd als een mentaal model (574). Formele instituties zijn geen afbeeldingen, maar worden er enkel van afgeleid (572). Theorieën zijn semantische (rationele) afbeeldingen (583). Zij geven het wezen aan van objecten en systemen. Een bewering is waar, wanneer zij overeenkomt met het kenmerk van de objectieve realiteit, dat zij afbeeldt (595). Deze definitie van waarheid geldt ook voor theorieën, omdat die worden herleid uit de objectieve realiteit. Waarheid wordt altijd onthuld door een vergelijking met de realiteit (596).
Echter, de objectieve realiteit kan nooit geheel worden uitgedrukt in een bewering (613). De bewering is nooit objectief waar, maar kan de waarheid slechts benaderen. Bovendien zijn sommige waarheden slechts tijdelijk, omdat de objectieve wereld veranderlijk is. Wegens de tijdelijke geldigheid wordt van een relatieve waarheid gesproken (613). Tijdloze waarheden zijn absoluut, maar zij zijn nauwelijks herkenbaar. Men kan ze slechts benaderen, door het bestuderen van tijdreeksen van relatieve waarheden (614). Bijvoorbeeld benadert de natuurkundige relativiteits-theorie de absolute waarheid beter dan de klassieke mechanica (615). Kennis is steeds een eenheid van het relatieve en absolute. Uw columnist vindt dit betoog de moeite waard61.