Figuur 1: Schema van institutionele analyse:
variabelen en (buiten de arena) regels
Omwille van de inter-disciplinaire aanpak is een brug nodig tussen de actor-institutie analyse en de differentiatie theorie van de sociologie. De institutionele analyse van Ostrom wordt nogmaals beschreven. Er wordt aangetoond, dat de homo economicus in vele situaties bereid is tot samenwerken. Drie systeem-theorieën worden gepresenteerd, te weten van Parsons, Luhmann en Sabatier. Hun voor- en nadelen worden opgesomd, evenals hun implicaties voor planning. De Leninistische toepassing van de systeem-theorie wordt beschreven.
Het actor-gerichte institutionalisme en de institutionele analyse en ontwikkeling besteden relatief veel aandacht aan de invloed van strategische keuzes op probleem situaties. De sociologie heeft weinig belangstelling voor strategisch gedrag. Wie hecht aan een inter-disciplinaire toepassing van de actor-institutie paradigma's, moet een brug slaan naar het sociologische denkkader. Omgekeerd is het belangrijk, dat analisten met een deductieve oriëntatie zich bewust worden van de sociologische concepten, die ten grondslag liggen aan de actor theorieën.
In enkele eerdere columns is de institutionele analyse en ontwikkeling (afgekort IAO) beschreven als een variant van het actor-gerichte institutionalisme (AGI). Dat doet de kwaliteiten van de IAO tekort. Daarom gaat de huidige paragraaf alsnog dieper in op enkele kenmerken van de IAO. Zij modelleert de situatie als een actie arena. De arena wordt kernachtig in één volzin beschreven als "participanten in posities, die moeten kiezen tussen diverse acties, in het licht van de informatie die zij bezitten over de koppeling van acties aan mogelijke uitkomsten, alsmede de kosten en baten ten gevolge van die acties en uitkomsten"1. De rood gekleurde zinsdelen zijn de zeven variabelen, die de arena kenmerken. In navolging van het methodologisch individualisme definieert de IAO een situatie via de actoren of participanten. Elke actor heeft één of meer maatschappelijke rollen of posities. De posities bepalen de mogelijke acties, waaruit de actor kan kiezen.
Bovendien heeft de actor dankzij zijn posities toegang tot informatie. De informatie leert de actor onder andere, in hoeverre hij zelf de uitkomsten van het geheel van acties kan controleren. In de zojuist vermelde volzin drukt de term "koppeling" zijn controle uit. Dit begrip is de meest gecompliceerde van de zeven variabelen, en verdient daarom enige uitleg. Acties zijn feitelijk een inter-actie, omdat de actoren onderling afhankelijk zijn voor hun uitkomsten. De acties interfereren met elkaar. Het gecombineerde effect van alle afzonderlijke acties wordt hun aggregatie genoemd. Een voorbeeld is de verkiezing, waarbij elke actor een stem uitbrengt. De controle van de actor is 1/K, waarbij K het aantal actoren is. Een ander voorbeeld is de onderhandeling, die wordt afgesloten met een collectief contract. Hier wordt de controle bepaald door de macht, waarover een actor beschikt2.
De IAO terminologie duidt de aggregatie aan als een verzameling van transformatie functies3. Het geheel aan acties kan worden getekend als een spel in extensieve vorm. Inderdaad is de IAO merkbaar beïnvloed door ideeën vanuit de speltheorie. Merk op, dat in de speltheorie een actie wordt aangeduid als een strategie. De gebeurtenissen in de actie arena voltrekken zich als een keten of opeenvolging van individuele acties. Transformatie functies behoren bij de diverse knopen in de beslissings-boom, die wordt doorlopen. De uitkomsten zijn de concrete, objectieve resultaten van de gecombineerde actie. Echter elke actor heeft zijn eigen subjectieve waardering voor de uitkomsten, die wordt berekend als een persoonlijke analyse van de kosten en baten.
Elk van de zeven variabelen bepaalt een bijbehorende categorie van gedragsregels. Deze regels vormen tezamen het systeem van instituties in de arena. Er zijn regels van afgrenzing (boundary), die de toetreding van actoren tot de actie situatie reguleren. Er zijn positie regels, die de beschikbare posities, rollen of functies vastleggen. De regels van afgrenzing reguleren ook de toegang van actoren tot die functies. De mogelijke acties van een actor worden bepaald door zijn gezag of de autoriteit. Daarom zijn acties onderworpen aan de regels van autoriteit. De IAO illustreert dit met speltheoretische concepten. Namelijk, de regels van autoriteit bepalen de vorm van de beslissings-boom in de actie situatie. In elke knoop van de boom definiëren deze regels, wat een actor kan doen4. E. Ostrom noemt de autoriteits regels ook wel keuze regels5. Kennelijk draagt het gezag van een positie bij aan de macht van de betreffende actor6.
De controle, die de actor kan uitoefenen op de koppeling van acties en uitkomsten, wordt gereguleerd door de aggregatie regels. De aggregatie is institutioneel vastgelegd, en kan daarom niet individueel worden gekozen. Elke knoop in de beslissings-boom heeft zijn eigen wijze van aggregatie. Bijvoorbeeld kan worden gestemd bij meerderheid, of op basis van consensus. Soms is de aggregatie simpelweg het bevel van een actor7. De verspreiding van informatie is eveneens gereguleerd. De informatie is vaak gebonden aan een bepaalde positie of functie. Interessant zijn ook de regels van armslag of reikwijdte (scope). Zij perken de mogelijke uitkomsten in. En tenslotte zijn er regels van opbrengst (payoff), die de kosten en baten van een actor reguleren.
Het echtpaar Ostrom presenteert de afhankelijkheden tussen de zeven variabelen in een stroomschema8. Zie de figuur 1. Uw columnist vertaalt dit in wiskundige formules. De positie pk van de actor k is feitelijk een onafhankelijke variabele. Zij bepaalt deels de informatie ik(pk) van de actor k. De macht van de actor k kan worden voorgesteld als rk(pk, ik). Merk op, dat de IAO die macht niet expliciet opneemt in de situatie9. De verzameling van mogelijke acties is sk(pk, ik, rk). De uitkomst van de actor k is qk(s, f). Hierin is s de vector van gekozen strategieën, met componenten sk (k=1, ..., K). En de vector f is de verzameling van transformatie functies. Het netto nut van de uitkomst is uk(q, s). Hierin is q de vector van uitkomsten. De actor k hecht natuurlijk waarde aan qk, maar weegt soms ook de uitkomsten van anderen mee. Het nut hangt mede af van s, die het proces voorstelt10. Het nut kan worden gesplitst in baten bk en kosten (lasten) ck.
De theorie van de IAO is algemeen toepasbaar, ook in complexe situaties. Nochtans is duidelijk, dat zij concepten overneemt van de speltheorie. Omgekeerd helpt het bestuderen van de speltheorie om de IAO beter te begrijpen. Bijvoorbeeld is voor een niet-coöperatief spel in normaal-vorm met een 2×2 matrix de transformatie-functie simpelweg de matrix zelf11. Merk op, dat de IAO verreweg het meest is toegepast op gemene goederen (common-pool resources, afgekort CPR). Zulke goederen zijn enigszins rivaliserend, waardoor zij afwijken van de publieke goederen. Het collectieve-actie probleem (afgekort CAP) is hier niet de onder-productie (het zwart rijden), maar de over-consumptie van het goed. Overigens heeft E. Ostrom toch enkele keren de IAO toegepast op publieke goederen12.
Het vermelden waard is, dat de IAO echt de ambitie heeft om de acties en uitkomsten van de actie arena te voorspellen13. Daarom is het woord development opgenomen in de aanduiding IAO. Uw columnist verwacht, dat de IAO nooit alle maatschappelijke complexiteit kan bevatten. Natuurlijk kan de IAO wel worden gebruikt om suggesties voor beleid te rechtvaardigen. Dan nog is de kans op goede adviezen het grootst bij eenvoudige en overzichtelijke actie arena's. Vermoedelijk daarom heeft Elinor Ostrom haar onderzoeken vooral gericht op de Derde Wereld. Des al niettemin neemt ook in de speltheorie de bewering van maakbaarheid toe, met name vanuit het social mechanism design14. Dit is met enig succes toegepast om veilingen te ontwerpen voor het verpachten van delen van het electro-magnetische spectrum.
De Gazet heeft het actor-gerichte institutionalisme (afgekort AGI) behandeld in vele columns. De bestuurskundige O. Treib, die Games real actors play vertaalde in het Duits, heeft enkele opmerkingen gemaakt, die vermelding verdienen15. Hij stelt, dat het AGI oorspronkelijk is ontwikkeld om zelf-organisatie te bestuderen, net zoals overigens de IAO. Het beleid komt tot stand in de interactie tussen de actoren. Zij heeft soms plaats in de schaduw van een machtige hiërarchie, zoals de staat16. Dit heeft het voordeel, dat een impasse minder waarschijnlijk is. De AGI toepassingen van Scharpf benadrukken het motief van eigenbelang, en besteden weinig aandacht aan de gedeelde moraal. Het AGI is slecht in het doen van voorspellingen, en dient vooral voor de beschrijving en analyse van beleid achteraf. De speltheorie wordt gebruikt als een universele taal voor de beleids-analisten17.
De socioloog U. Schimank merkt op, dat het AGI niet expliciet aandacht besteedt aan belangrijke maatschappelijke processen, zoals differentiatie, individualisering en rationalisatie18. Deze opmerking geldt trouwens ook voor de IAO. Zulke processen zijn langdurig, terwijl het AGI zich vooral richt op de korte-termijn dynamiek in de constellaties19. De gedachte, dat actoren hun lot zelf kunnen bepalen, stamt uit de Verlichting20. Maar instituties zijn toch nodig om gedrag enigszins voorspelbaar te maken. Daardoor kunnen actoren rationele verwachtingen ontwikkelen.
Elke theorie heeft een mensbeeld nodig. Uw columnist is nog steeds onder indruk van het actor model van Binmore. In deze visie is de mens een verlichte egoïst, die de hoogste prioriteit geeft aan de verspreiding van zijn genetisch materiaal. Hij is een ware altruïst voor zijn directe familie. Maar jegens anderen verdedigt hij zijn eigen belang. Daarbij houdt hij rekening met de verhoudingen van macht, door middel van empathie. Dat wil zeggen, de actor beschikt over inlevings-vermogen, waardoor gedrag van anderen enigszins voorspelbaar wordt. Hij oefent zijn aangeboren vermogen tot empathie binnen de familie, en kan het door zelf-reflectie ook toepassen op de buitenwereld. Het onderscheid tussen altruïsme en empathie doet denken aan de mechanische en organische solidariteit van Durkheim. Helaas is het model van Binmore nog geen gemeengoed. De tabel 1 geeft de momenteel meest populaire actor modellen weer.
| doel | moraal | |
|---|---|---|
| individueel | homo economicus | homo politicus |
| collectief | homo sociologicus | homo sociologicus |
De actor kan zijn acties laten leiden door zijn doelen of door zijn moraal. En hij kan individueel of collectief gericht zijn. Een actor met een individuele oriëntatie handelt autonoom. Een actor met een collectieve oriëntatie accepteert slechts wederkerigheid. Hij gedraagt zich net zo als zijn omgeving, en verlangt dat gedrag ook van anderen. Zijn gedrag is mechanistisch en deterministisch. Daarom is zijn gedrag voorspelbaar, maar ook akelig primitief. De sociologie hanteert vaak het model van de homo sociologicus, omdat zij het collectieve gedrag wil verklaren, op het meso- of macro-niveau. In de politicologie verdedigt het communitarisme dit mensbeeld. De wederkerigheid kan betrekking hebben op het doelgerichte individuele gedrag, maar ook op normen en waarden. De homo sociologicus in zijn meest primitieve vorm gehoorzaamt simpel aan de collectieve moraal21.
Een probleem van de homo sociologicus is, dat dit actor model feitelijk geen verklaring geeft voor samenwerking. Het motief voor het mechanische gedrag is onduidelijk. Het model veronderstelt de neiging tot samenwerking als een empirisch gegeven. Bovendien zien de maatschappelijke instituties een actor helemaal niet als een robot, maar als iemand met eigen verantwoordelijkheden22. De homo politicus bewaakt zijn eigen morele identiteit. Die kan sterk afwijken van zijn omgeving. Dit model geeft evenmin veel inzicht in de motieven van de actor.
Het actor model van de homo economicus, tenslotte, is aantrekkelijker, omdat het voorspellingen van gedrag kan doen, zodra de belangen van de actor bekend zijn. De actor maakt zijn nut maximaal. Meestal hanteert men een complex model van de homo economicus, waarbij de actor rekening houdt met allerlei kosten, voor informatie, contracten, zoeken naar alternatieven, en dergelijke. Dan wordt ook het voorspellen van keuzes complex. Bovendien wordt meestal aangenomen, dat de inschatting van de actor subjectief is, en niet objectief, juist wegens de complexiteit. Als kansen op gebeurtenissen subjectief worden ingeschat, en mogelijker wijze onnauwkeurig, dan is het gedrag niet meer helemaal rationeel.
Het actor model van de homo economicus maakt het mogelijk om de motieven voor samenwerking te onderzoeken. Het wordt al snel duidelijk, dat in vele situaties het eigen belang is gediend met samenwerking. Dit zijn vooral situaties, waarin de onderlinge transacties zich voortdurend herhalen. De homines economici moeten dan hun gedrag kunnen coördineren, omdat geen van hen wil worden uitgebuit door de andere(n). Er zijn een aantal methoden ontdekt, met name vanuit de speltheorie, die zorgen voor de coördinatie en orchestratie van gedrag.
De belangrijkste manier van coördinatie is het opbouwen van de individuele reputatie. De actor signaleert door zijn herhaalde betrouwbare gedrag aan de andere actoren, dat hij niet neigt tot uitbuiting. Hij voldoet aan het stereotype van de betrouwbare handelaar, omdat dit op de lange termijn in zijn eigen belang is. De andere actoren vertrouwen hem op rationele gronden. De speltheorie modelleert dit met de karikatuur van de tit-for-tat strategie. Bovendien toont deze strategie een alternatieve manier van coördinatie, te weten de sanctie. De samenwerking loont, omdat een profitabele interactie kan worden herhaald. De belangrijkste sanctie is dus het afbreken van de interactie! Elke actor moet rekening houden met deze dreiging. Sancties worden nog krachtiger in groepen, omdat ook derden een uitbuiting kunnen bestraffen. Maar aangezien een derde partij, die ingrijpt door te straffen, enige kosten maakt, is dit niet altijd in zijn eigen belang.
Voorts is samenwerking mogelijk, wanneer alle betrokken actoren hun gedrag laten sturen door een extern signaal. Denk bijvoorbeeld aan een externe deskundige, die in het openbaar een aanbeveling voor bepaalde markt-transacties doet. De speltheorie noemt dit een gecorreleerd evenwicht. Zowel de straf als het externe signaal kunnen de vorm krijgen van een institutie. Institutionele beperkingen van het gedrag kunnen gericht zijn op doelen of op de moraal. Soms is het onderscheid vaag, omdat bijvoorbeeld een actor kan hechten aan solide procedures. Instituties, heuristieken en routines kunnen de transactie-kosten verminderen. Dit verklaart onder andere, waarom soms de voorkeur wordt gegeven aan de hiërarchie boven de markt. De ruil werkt daar minder goed dan de regel. Soms is coördinatie mogelijk via een focaal punt. Dan dwingt de logica van de situatie tot een bepaald gedrag23.
Kennelijk kan een homo economicus toch vaak het gedrag coördineren. Soms zal een groep een transactie ondernemen, en daarbij enige uitbuiting door buitenstaanders accepteren. Dit gebeurt bijvoorbeeld bij de productie van een publiek goed. Natuurlijk neemt het aantal mogelijkheden voor transacties sterk toe, wanneer de benadeelden worden gecompenseerd voor eventuele schade. En in een maatschappij met een mix van actor types kunnen de homines economici worden gedwongen tot samenwerking door de homines sociologici en homines politici. En misschien wel de belangrijkste institutie is de grondwet (constitutie), die als een maatschappelijk contract de onderlinge samenwerking kan afdwingen. De grondwet wordt gekozen achter de sluier van onwetendheid, waar het collectieve en het eigen belang samenvallen.
Merk op, dat de grens tussen de individuele en collectieve oriëntatie van actoren vloeiend verloopt. Bijvoorbeeld verwijst het stereotype eigenlijk naar een groep. Aldus kan een bepaalde beroeps-groep als geheel een zekere reputatie verwerven. In beginsel kan de homo economicus zo een stereotype tot grondslag nemen voor zijn besluitvorming. Hij schat dan rationeel de kans in, dat een lid van de beroeps-groep voldoet aan het stereotype24. Maar een dergelijke inschatting wordt al snel subjectief. Even goed kan hier het actor model van de homo sociologicus worden gehanteerd. Die baseert zijn besluit simpelweg op de norm, dat de hele beroeps-groep voldoet aan het stereotype. Overtredingen van de norm worden bestraft.
Kennelijk is er enige dubbelzinnigheid in het actor model, die doet denken aan het door de socioloog J.S. Coleman bedachte model van maatschappelijke ruil. Dit laat toe, dat concrete opbrengsten (zoals goederen) kunnen worden geruild voor symbolische opbrengsten (zoals status). De waarde van status is subjectief, en wellicht emotioneel. Zo een ruil is niet in de geest van de homo economicus. Samenwerking kan worden gekocht. Hetzelfde kan worden gezegd van de toewijding van actoren aan hun groep, die volgens de econoom P. Frijters baseert op een complexe psychische ruil. De toewijding is een gevolg van een de-individuatie, die de eigen voorkeuren ondermijnt. Zo een proces reduceert de homo economicus tot een fragiel wezen25. Deze modellen illustreren, dat het actor model van de homo economicus niet onder alle omstandigheden toepasbaar is.
Al jaren terug onderzocht een column het groeps-gedrag vanuit een individueel (psychologisch) en collectief (sociologisch) perspectief. Individuele acties veroorzaken een dynamiek, die de collectieve ordening kan veranderen. Dat geldt bij uitstek voor de economie. Bovendien schept het economische systeem een eigen sfeer binnen de maatschappij. Maar niet alleen de economie zondert zich af. Een vroegere column presenteerde een model van de socioloog H. Ganßmann, die voortbouwt op de theorie van K. Polanyi. Daarin bestaan de economie, de staat en de gemeenschap naast elkaar. Al enkele decennia eerder had Weber gewezen op de vele sub-systemen in de maatschappij. Elk vervult een eigen functie, en heeft een eigen logica (normen en waarden)26. Men noemt dit een systeem-differentiatie. Het besef, dat zulke sub-systemen bestaan, gaf zelfs een stimulans aan de planning-gedachte, die jarenlang zoveel aandacht heeft gekregen in de Gazet.
Overigens beperkt de differentiatie zich niet tot sub-systemen. Durkheim wees op de differentiatie van de rollen, die mensen vervullen in de maatschappij27. Het meest bekende voorbeeld is natuurlijk de arbeids-deling. Al deze vormen van differentiatie worden toegeschreven aan de opkomst van het modernisme. Dit proces is dynamisch en voortschrijdend. Tegelijker tijd verliest de religie haar betekenis als gedeelde en bindende moraal, zowel tussen systemen als tussen rollen. Sociologen zoals Marx, Durkheim en Polanyi vreesden, dat wegens de differentiatie de maatschappij zou desintegreren (vervreemding, anomie). Natuurlijk kent ook de institutionele analyse (AGI, IAO) de differentiatie, door rekening te houden met de instituties. Maar zij zit daar nogal verborgen, en is enkel impliciet aanwezig, bijvoorbeeld in de configuratie van de IAO. De huidige paragraaf wil de differentiatie nader toelichten vanuit het actor-institutie kader.
De toelichting is tamelijk eenvoudig voor de differentiatie van rollen. Immers, in de IAO wordt de actie situatie gekenmerkt door de posities P. Dus de differentiatie verloopt hier via de toewijzing van posities aan actoren. Voorts laten zowel het AGI als de IAO het nesten van constellaties toe, bijvoorbeeld in verschillende niveau's van regelgeving. Dit impliceert, dat een constellatie vaak kan worden gesplitst in sub-systemen. Maar dit is nog niet echt een theorie van systeem-differentiatie. Na de Tweede Wereld-oorlog heeft de Amerikaanse socioloog Talcott Parsons een diepgaande en gecompliceerde systeem-theorie ontwikkeld28. Het loont de moeite om na te gaan, wat zij betekent voor de actor-institutie analyse. Volgens Parsons betekent differentiatie, dat zo mogelijk een taak of functie wordt uitgevoerd binnen een eigen sub-systeem. Dat vergroot de productiviteit van de taak-uitvoering. Zo verbeteren de maatschappelijke prestaties29.
Om deze reden wordt de systeem-theorie van Parsons ook wel aangeduid als structuur-functionalisme. De theorie is deductief30. Dat wil zeggen, zij is opgebouwd uit aannames en stellingen. Elk systeem heeft een inbreng van hulpmiddelen, en een opbrengst. Als de productie continu is, dan kan volgens de cybernetica de opbrengst worden gemeten, waarna de meetwaarde wordt ingebracht in het systeem zelf (terugkoppeling, feedback). Als de gemeten opbrengst niet voldoet, dan kan het systeem zijn interne productie bijstellen naar een beter resultaat. Aldus heeft volgens Parsons elk (sub-)systeem ten minste als taak om een doelwaarde te stellen (G, van goal), en om zo nodig de productie aan te passen (A). Bovendien moet het systeem beschikken over een interne ordening. Er zijn regels, die de integratie van de systeem-componenten moeten waarborgen. En het systeem moet een interne latente cultuur of moraal hebben, die het eigen bestaan zin geeft (L).
Dit wordt het AGIL schema genoemd31. Elk van de vier taken is functioneel voor het betreffende systeem. Bijvoorbeeld kan men de maatschappij opvatten als een systeem. De vier sub-systemen zijn dan de economie (A), de politiek (G), het bestuur (I), en de morele vorming (L)32. In de terminologie van Parsons wordt L gelijk gesteld aan de cultuur. Vervolgens kan men ook elk van de vier sub-systemen weer splitsen in sub-systemen. Beschouw bijvoorbeeld het economische systeem. Daar is A de kapitaalmarkt, G is de warenmarkt, I is de ondernemer, en L is de markt-moraal33. Parsons geeft niet precies aan, hoe de sub-systemen ontstaan. Maar aangezien de differentiatie leidt tot betere prestaties, bestaat het vermoeden dat het een evolutionair proces is. Succesvolle systemen worden geïmiteerd door anderen. Anderzijds zou de politiek bewust de differentiatie kunnen organiseren. Zij moet dan wel de eventuele bijwerkingen goed doordenken34.
Beschouw nu nogmaals de cybernetica van het systeem. Er bestaat een zekere hiërarchie tussen de diverse sub-systemen35. De cultuur (L) vormt de hoogste laag in de maatschappij. Zelfs noemt Parsons zichzelf een cultuur-determinist! Hier ontstaan de informele instituties en regels. Daaruit worden de formele regels afgeleid, die worden uitgedragen door het bestuur (I). Deze regels worden niet alleen geformuleerd door de staat, maar ook door allerlei maatschappelijke organisaties. Zij veranderen slechts langzaam. Op een lager niveau worden de beleids-doelen geformuleerd (G), voor zover de regels dat toelaten. Tenslotte, in de onderste laag wordt het systeem zodanig aangepast (A), dat de doelen haalbaar worden. Kennelijk vindt men het AGIL schema terug in de regel-lus van het systeem. Dit wordt schematisch weergegeven in de figuur 3.
De figuur 3 toont aan, dat er een hiërarchische interactie is tussen de sub-systemen. Maar de systeem-theorie van Parsons erkent, dat de interactie tussen twee sub-systemen wederzijds is (zoals trouwens in elke hiërarchie). Zij noemt dit de dubbele interactie (double interchange)36. De interactie tussen de sub-systemen heeft enkel de bedoeling om te garanderen, dat het totale systeem in evenwicht blijft. Enige integratie van de sub-systemen is onmisbaar. Buiten deze noodzakelijke wisselwerking impliceert de functionaliteit, dat de sub-systemen autonoom zijn. Parsons noemt als de belangrijkste middelen van interactie het geld, de macht, de invloed en de moraal37. Aangezien de maatschappelijke differentiatie leidt tot betere prestaties, is zij een overmijdelijk deel van de vooruitgang. Parsons noemt haar een universaliteit38. Tevens blijkt hieruit het vooruitgangs-optimisme van Parsons.
Het is interessant, dat volgens de systeem-theorie de maatschappij streeft naar evenwicht. Na deze omschrijving van de systeem-theorie kunnen nu de implicaties voor het AGI en de IAO worden onderzocht. De systeem-theorie is uiterst relevant voor de actie configuratie, te weten de regels, de cultuur en de materiële omstandigheden. De systeem-theorie benadrukt de dynamiek van de configuratie. Het streven naar betere prestaties impliceert een voortschrijdende differentiatie van de configuratie. Dit evolutionaire proces wordt verdoezeld in het AGI en de IAO. Daar zijn de systemen een deel van de instituties, die dus kennelijk zelf differentiëren. Een analist moet daarmee rekening houden. Voorts onderstreept de systeem-theorie, dat besluitvorming niet een lineair proces is, maar een kringloop. Merk op, dat de beleids-cyclus inderdaad een systeem met terugkoppeling is.
In het AGI en de IAO modelleert de constellatie of de actie arena de wisselwerking tussen actoren. Deze wisselwerking valt buiten de systeem-theorie. Het ontbreken van de actie situatie in de systeem-theorie van Parsons impliceert, dat de maatschappelijke motieven moreel van aard zijn, zodat althans op het macro niveau het eigenbelang onbelangrijk is39. Overigens bedacht Parsons al vóór zijn systeem-theorie de theorie van de individuele handeling (unit act), die wel geldt voor het micro niveau. De unit act is een handelings-schema. Elke actie baseert op de moraal (L) en de doelen (G) van de actor, alsmede op de situatie40. Hier wordt duidelijk verondersteld, dat het gedrag van de actor wordt bepaald door de cultuur. In die zin neigt Parsons naar het communitarisme. Maar toch houdt Parsons ook rekening met de specifieke situatie.
Anderzijds omvatten het AGI en de IAO meer dan de systeem-theorie. Niet elke constellatie of actie arena is een systeem. Soms zorgen zij juist voor de dubbele interactie tussen de diverse sub-systemen41. De actie situatie kan simpelweg een netwerk zijn. Voorts kunnen actoren een differentiatie doorvoeren, die in hun eigen belang is, maar niet in het algemeen belang42. Dat ondermijnt de vitaliteit van het systeem, maar dat openbaart zich pas op de lange termijn. Parsons meent, dat de toenemende afhankelijkheid ten gevolge van de functionele differentiatie een natuurlijke prikkel tot integratie veroorzaakt43. Overigens is sinds 1966 en de opkomst van de New Left de systeem-theorie van Parsons controversieel geworden. Analytisch ontwaart men een aantal paradoxen in deze theorie44. Uw columnist vindt de systeem-theorie goed bruikbaar, al moet men zich de kritiek ter harte nemen.
Het optimisme in de systeem-theorie van Parsons paste slecht bij de maatschappelijke problemen van de jaren zestig en zeventig. De westerse maatschappijen raakten toenemend in verwarring. Een belangrijke negatieve factor was de Vietnam oorlog, die de Noord-Amerikaanse regering in diskrediet bracht45. De enorme kosten van de oorlog, en daarna de olie-crises, veroorzaakten economische recessies, die het geloof in vooruitgang schokten. Maar kort na Parsons ontwikkelde de Duitse socioloog N. Luhmann een systeem-theorie, die beter paste bij de pessimistische tijdgeest. Terwijl Parsons de differentiatie verklaart uit de noodzaak van functionaliteit, ziet Luhmann de oorzaak in het maatschappelijke pluralisme. Het kenmerk en de bestaansgrond van een sub-systeem zijn diens cultuur en interne moraal. Met andere woorden de normatieve verwachtingen van actoren zijn gebonden aan hun systeem46.
Volgens Luhmann zijn de (sub-)systemen primair gericht op hun eigen overleven. Met name wil een systeem zijn eigen logica, innerlijke wil of moraal behouden. Het gaat niet om arbeids-deling, zoals bij Parsons. Natuurlijk moet het systeem zich aanpassen aan de externe invloeden, maar het doel is de bestendiging of verspreiding van de eigen moraal. Er is zelf-referentie en zelf-constructie, wat door Luhmann wordt aangeduid als autopoiesis. Elk systeem heeft één dominante waarde, de zogenaamde binaire code47. Luhmann ondersteunt zijn theorie met de groeps-theorie van de sociale psychologie. Met name wijst hij op het verschijnsel van attributie48. Aangezien elk systeem zijn eigen binaire code heeft, wordt de wereld verklaard vanuit verschillende perspectieven. Er bestaat geen absolute waarheid49.
Anders dan Parsons ontkent Luhmann het bestaan van een alle (sub-)systemen overkoepelende maatschappij. Hij noemt deze gedifferentieerde maatschappij poly-contexturaal50. Er is geen meta-constitutie, zoals de IAO aanneemt51. Luhmann is duidelijk een communitarist. Het ontbreken van waarheid heeft de verrassende consequentie, dat een actie op zich zinloos is. Zij kan niet objectief worden gerechtvaardigd. De actie kan pas zin krijgen, wanneer zij subjectief wordt vertaald in een interpretatie. Zij moet in een bepaald perspectief worden geplaatst52.
Luhmann zoekt de oorsprong van de differentiatie, en dus van de systemen, in de maatschappelijke evolutie, net zoals Parsons. De sub-systemen zijn vooral nodig om de interne complexiteit te verminderen, en zo houvast te bieden aan de actoren53. Echter de evolutie voltrekt zich in de systemen zelf. Dit is een onderscheid met Parsons, die integratie verwacht dankzij de cultuur. Natuurlijk is de evolutie pad-afhankelijk, maar de ontwikkeling van de maatschappij als geheel is toch onvoorspelbaar. Op het macro niveau ontbreekt het evenwicht. Wel neemt de differentiatie voortdurend toe, met name omdat de aanpassing aan de externe invloeden daartoe dwingt.
De geslotenheid van de systemen in de theorie van Luhmann is een doem-scenario, dat heeft geleid tot kritiek. Immers, empirisch blijken maatschappijen zich tamelijk harmonisch te ontwikkelen. Er is geen sprake van een voortdurend dreigende des-integratie. Luhmann zoekt de verklaring voor het evenwichtige pad van ontwikkeling in de toenemende materiële schaarste54. Zij dwingt het systeem ten minste om efficiëntie te accepteren als een bijkomende waarde, naast de binaire code. Bovendien krijgen de systemen wegens de schaarste een prikkel tot zelf-reflectie, waarbij zij enige empathie tonen voor andere systemen.
Luhmann gelooft per se niet, dat het politieke systeem in staat is om de andere systemen aan te sturen. Zijn opvatting is een abstractie, die controversieel is. Bijvoorbeeld stelt de bestuurskundige F. Scharpf, dat systemen functioneren in de schaduw van de machtige staat55. Men kan deze controverse ook als volgt formuleren. Veel bestuurskundigen menen, dat de maatschappelijke ordening een publiek goed is. Volgens Luhmann kan dit goed niet worden gerealiseerd. Het maatschappelijke systeem als geheel blijft sub-optimaal. De sub-systemen zijn zelf geordend, en hebben daarbij ook baat. Maar de ordening in een sub-systeem heeft schadelijke externe effecten voor de andere sub-systemen.
Uw columnist ontwaart een duidelijk verschil tussen de systeem-theorieën van Parsons en Luhmann. De theorie van Parsons is deductief. Sinds eeuwen blijkt empirisch de arbeids-deling voort te schrijden. Sub-systemen ontstaan om de productiviteit te verbeteren. Hier is de ordening in een sub-systeem dus tevens een publiek goed. Aldus is het betoog van Parsons doel-rationeel. Het voordeel is, dat de theorie een objectieve analyse mogelijk maakt, want productie is meetbaar. Helaas zijn er soms externe factoren (oorlogen, economische crises, pandemieën), die de aanname van een stijgende productiviteit ondermijnen. De theorie past slecht bij zulke perioden.
De theorie van Luhmann is inductief, en relatief onafhankelijk van externe factoren. Sub-systemen ontstaan door het verdwijnen van een al omvattende moraal, wat resulteert in pluralisme. Het betoog van Luhmann is waarde-rationeel. Het vertoont verwantschap met het institutionalisme. Maar de ontbinding van de maatschappij is nauwelijks aantoonbaar. De aanname, dat de systeem-logica (innerlijke wil) bepalend is voor de interne activiteiten, heeft natuurlijk grote gevolgen voor de actor-institutie analyse (AGI, IAO). Bijvoorbeeld is de handhaving van regels door een derde partij nauwelijks een optie. Uw columnist vindt de aanname van gesloten systemen een dubieuze abstractie. Misschien verdient de theorie van Parsons toch een tweede kans in de huidige tijd van mondialisatie, die wordt gekenmerkt door sterke regionale groei van de economie.
De bestuurskundige P.A. Sabatier presenteert een systeem-theorie, die de IAO en de theorie van Luhmann combineert. Hij noemt haar het voorspraak-coalitie kader (advocacy coalition framework, afgekort VCK)56. Het VCK is enkel toepasbaar op specifieke constellaties, te weten de actie arena's, die een sectoraal beleid moeten formuleren. Het verschaft een denkkader aan de beleids-analist. Net zoals Luhmann ontleent Sabatier zijn actor-model aan de groeps-theorie. Een groep beschikt over een morele kern van fundamentele overtuigingen en verwachtingen (deep core beliefs, of zoals Luhmann zegt: een innerlijke wil). In het VCK neigen de groepen tot onderlinge vooroordelen, en die monden zelfs uit in de demonisering van elkaar (devil shift)57. De actoren zijn dus beperkt rationeel. Anders dan bij Luhmann zijn die verwachtingen niet universeel voor het sub-systeem. Namelijk, binnen het systeem vormen zich coalities, ieder met haar eigen verwachtingen.
De verwachtingen van de groep betreffen het hele maatschappelijke leven. Het sub-systeem is slechts een onderdeel van dat leven. De concrete uitwerking van de verwachtingen van de groep binnen het sub-systeem wordt aangeduid als de beleids-kern verwachtingen (policy core beliefs). De coalities in het sub-systeem bestaan uit groepen met een gedeelde beleids-moraal. Hoewel Sabatier erkent, dat motieven gemengd zijn, zijn kennelijk de groepen niet primair uit op eigen voordeel (doel-rationaliteit)58. De beleids-moraal van een coalitie is zeer stabiel. Meestal wordt het sub-systeem gedomineerd door één coalitie, zodat het sub-systeem inderdaad een stabiele wil heeft. Verandering voltrekt zich vooral bij de beleids-instrumenten, die door Sabatier secondaire aspecten worden genoemd.
Het sub-systeem beschrijft in essentie de beleids-cyclus. Daarom heeft het sterke overeenkomsten met het schema van de IAO en het AGI. Dit wordt geïllustreerd in de figuur 4 59. Het VCK laat bemiddelaars (mediatoren) toe tot de constellatie, naast de coalities. In de figuur 4 wordt het besluit over de beleids-moraal gevolgd door de beleids-formulering inzake de secondaire aspecten. De uitvoering van beleid wordt gevolgd door een terug-koppeling naar het probleem. Het VCK ziet de terug-koppeling vooral als een leer-proces. Echter later is ook de mogelijkheid van her-onderhandelingen toegevoegd aan het schema. Nochtans is het sub-systeem zelf zeer stabiel en conservatief. Eventuele veranderingen moeten komen van externe prikkels (net zoals bij Luhmann). De wisselwerking van de beleids-cyclus met de omgeving (andere sectoren, de staat, en dergelijke) is intussen bekend van het AGI en de IAO.
Het VCK onderscheidt twee factoren in de externe invloed, een stabiele en een variable. De (relatief) stabiele externe factor bestaat uit de instituties, de cultuur, en de fysieke omgeving. De instituties perken de mogelijkheden van de actoren in het sub-systeem in60. Bijvoorbeeld wordt in het Europese corporatisme relatief veel onderhandeld. En in het pluralistische Amerikaanse federalisme wordt vaak stemmen-ruil (log-rolling) toegepast. De variabele externe factor omvat veranderingen in andere sectoren en in de politiek, alsmede de agendering van problemen door de nieuws-media. Deze factor bepaalt de hoeveelheid middelen, die de actoren in het sub-systeem ontvangen. Natuurlijk worden de externe veranderingen ingeperkt door de constante externe factor. Bovendien oefent het sub-systeem zelf enige invloed uit op de variabele externe factor (opnieuw een terug-koppeling, maar nu extern).
Het VCK noemt veranderingen vanuit de omgeving een externe schok. Intern leren kan ook schoksgewijze gaan. Dan wordt de beleids-moraal van de dominante coalitie ondermijnd. Soms is het niet eenvoudig om de beleids-moraal van een groep te ontdekken. Het VCK hoopt, dat in de toekomst de sociale netwerk analyse (SNA) dit kan verhelpen. Naast het hier gepresenteerde denkkader heeft het VCK ook een aantal empirische (inductieve) stellingen met betrekking tot coalities, beleids-verandering, en beleids-leren. Het betreft beweringen zoals: "Problems for which accepted quantitative data and theories exist are more conducive to policy-oriented learning across belief systems". Uw columnist kan de analytische waarde van de stellingen niet beoordelen. Hun nut moet blijken uit practische toepassingen.
Het paradigma van de advocacy coalities heeft enkele nadelen, die zijn toepasbaarheid beperken. Hoewel het VCK gemengde motieven van de groepen toelaat, legt het toch wel sterk de nadruk op de waarde-rationaliteit, althans in de door uw columnist geraadpleegde bronnen. Daardoor wordt het belang van strategisch handelen verwaarloosd. Het sterke motief van opportunistisch rente zoeken komt niet voor in de analyse. Maar zonder rente zoeken hebben rationele actoren weinig prikkels om zich aan te sluiten bij de coalitie van hun voorkeur, wegens de kosten. Zij verkiezen zwart rijden (free riding)61. Merk voorts op, dat Sabatier het positivisme aanhangt62. Er bestaat een absolute waarheid. Echter zijn analyse-kader komt overeen met dat van Luhmann, die post-positivistisch is. Daardoor maakt het VCK een tweeslachtige indruk.
Het is interessant om het VCK te vergelijken met de IAO. De IAO is breder toepasbaar, te weten op elke actie arena. Zij houdt rekening met de voorkeuren van de actoren, maar die verwijzen vooral naar prestaties en naar het materiële belang. Anderzijds wordt in het VCK de voorkeur gedicteerd door de moraal, en dit dwingt zelfs endogeen tot coalitie-vorming. Aldus is de interne stabiliteit van het sub-systeem eigenlijk verzekerd, en krijgt geen aandacht meer. Verandering komt dan van buitenaf. De IAO is ooit ontworpen om zelf-organisatie te analyseren, terwijl het VCK kennelijk meer is gericht op hiërarchische beleids-netwerken. Eerlijk gezegd heeft uw columnist enige moeite om de meerwaarde van het VCK ten opzichte van de IAO te herkennen63.
Systeem-theorieën veronderstellen, dat een systeem in staat is om zijn eigen prestaties (uitstoot of outcome) te controleren. Het is geen toeval, dat de systeem-theorie juist opbloeide in de periode na de Tweede Wereldoorlog, toen er veel vertrouwen was in maatschappelijke planning64. Het plandenken begon al in het interbellum, als een reactie op de Grote Depressie sinds 1929. Indertijd leverde de socioloog Karl Mannheim hiervoor een analytische onderbouwing65. Men modelleert planning met de cybernetica. De ervaringen met grootschalige planning zijn teleurstellend, ook in de bestuurskunde. Daarom ontstaat vanaf 1980 een hernieuwde belangstelling voor actor-gerichte modellen (AGI, IAO)66. Luhmann verwerpt deze aanpak. Immers, volgens hem zijn de actoren ingebed in hun eigen systeem, en kunnen niet vrij (onder-)handelen. Met name kan het politieke systeem niet sturen, wegens de maatschappelijke poly-contextualiteit.
De Duitse socioloog H. Willke meent, dat corporatieve actoren wel degelijk onderling compromissen sluiten, ook buiten hun eigen systeem67. Aldus kan bijvoorbeeld het politieke systeem zorgen voor maatschappelijke instituties, die de zelf-organisatie van andere systemen reguleren. De staat ziet toe, dat de systemen het algemeen belang dienen. Dit is ook de opvatting, die is uitgedragen in het nieuwe publieke ondernemerschap (new public management, afgekort NPM). De sub-systemen gaan een prestatie-verplichting aan. Wegens de eigen-verantwoording kan de uitvoering efficiënt worden. Radicaler is de idee van netwerk-sturing, waarbij de staat nog slechts een partner in het netwerk is. De sub-systemen legitimeren zichzelf68. Echter de transparantie is dan minimaal. Dat plaatst natuurlijk de staatsburger als kiezer buiten spel. Bovendien kunnen zulke sub-systemen niet zorgen voor integratie en voor de centrale afstemming. Dat is bedenkelijk69.
Uw columnist heeft enkele boekenkasten vol met socialistische literatuur, daterend vanaf ruwweg 1900 tot heden. In de beginjaren van de Gazet waren deze boekwerken een belangrijke bron van informatie bij het schrijven van de columns. Uw columnist meende indertijd, dat de huidige maatschappij enkel objectief kan worden verklaard, wanneer de actualiteit in een historisch perspectief wordt geplaatst. In terugblik was deze mening wellicht gebaseerd op onnodig veel achterdocht jegens de hedendaagse wetenschap. Immers, oude gedachten blijven vanzelf wel voortleven in de actuele literatuur, tenminste, zolang zij maar deugdelijk zijn. Daarom ging uw columnist in de afgelopen jaren steeds vaker recente boeken raadplegen. Maar, de nostalgische gevoelens kunnen nooit helemaal worden afgelegd. Daarom beschrijft deze paragraaf toch enkele opvattingen over de systeem-theorie uit een historische bron.
Alweer 15 jaren terug las uw columnist het dikke boekwerk Marxistische Philosophie, dat in de partij-scholen van de Deutsche Demokratische Republik werd gebruikt als leerboek van de Marxistisch-Leninistische filosofie70. Het systeem-begrip is universeel, en een filosofische categorie (p.218). Het systeem bestaat uit elementen, en hun onderlinge relaties (218). Bijvoorbeeld definieert het historisch materialisme de maatschappij als een systeem, waarbij de klassen de elementen zijn (219, 222). Het element kan zelf weer een systeem zijn (219). Dien ten gevolge is er een hiërarchie van systemen (223). De relaties tussen de elementen definiëren de structuur van het systeem (220). Juist daarom verdiept het marxisme zich in de maatschappelijke klassen-structuur (228). Volgens het dialectisch materialisme zijn alle systemen dynamisch (219). De elementen staan in wisselwerking met elkaar en met hun omgeving (219).
Bovendien heeft elk systeem een functie (220). Als diverse systemen dezelfde functie hebben, dan overwint evolutionair het systeem met de meest doelmatige structuur (221). Zelfs het kapitalisme slaagt er in om de economische crises te temperen (221). In beginsel is elk systeem open, met een inbreng en uitstoot (225). Soms oefent echter de omgeving weinig invloed uit, en dan is het gesloten systeem een goede benadering (225). Zie het dynamische groei-model van Marx. De keuze van de systeem-grens is gewoonlijk enigszins willekeurig (226). Hetzelfde geldt voor de omgeving, die actief in wisselwerking staat met het systeem (226). Bijvoorbeeld wordt het klimaat niet gerekend tot de omgeving van de arbeiders-klasse als systeem (226). Een systeem met interne terug-koppelingen is een regel-systeem (227). Als het regel-systeem compenseert voor storingen, dan lijkt het een doel na te jagen (227). Als het systeem altijd doelmatig reageert, dan is het lerend (227).
Het wezen van het kapitalistische systeem wordt bepaald door zijn invariante eigenschappen (374). Een voorbeeld van een invariant is de strijdigheid van het private eigendom en de maatschappelijke arbeid (374). Het wezen van het systeem is diens kwaliteit (375). Daarnaast wordt het systeem gekenmerkt door de hoeveelheden elementen, dus door kwantiteiten (377). Maar die elementen hebben natuurlijk zelf weer een kwaliteit (378). Echter, als de kwantiteiten in het systeem te zeer veranderen, dan zal ook zijn kwaliteit veranderen (379). Bijvoorbeeld heeft het socialistische systeem een andere kwaliteit van productieve relaties dan het kapitalistische systeem (379). De productiviteit, de tevredenheid en de cultuur zijn kwalitatief beter in het socialisme (379). Men kan dit empirisch vaststellen door bijvoorbeeld de productie te meten (380).
Bovendien is het kapitalisme niet stabiel (382). Het regel-mechamisme van het systeem slaagt er niet in om de kwantitatieve veranderingen via bijsturing te compenseren (381). De concentratie van het private eigendom vergroot de maatschappelijke strijdigheid, zodat de maatschappij tenslotte revolutionair wordt (382). De systeem-kwaliteit slaat om naar het socialisme, en vernietigt het kapitalistische systeem (412). Noodzaak en toeval staan in een dialectische wisselwerking (410). Daarom wordt dit een dialectische sprong genoemd (383)71.