Figuur 1: Nutsfunctie van een
publiek goed met c=0 en c>0
In de bestuurskunde worden theoretische kaders gehanteerd om de maatschappelijke ontwikkelingen te analyseren. Een veel belovend kader is het actor-gerichte institutionalisme. De huidige column diept de belangrijke elementen van dit kader verder uit, zoals het actor-model, de interacties en de instituties. Hierbij wordt nauw aangesloten bij de visie van Scharpf. Het verband met governance wordt aangeduid. De bevindingen worden vergeleken met de verhalende betogen van Seibel, Bartoli en Blatrix, en Bekkers. Het theoretische kader helpt om de verbanden tussen de drie betogen te ontdekken.
Gedurende het laatste decennium van de twintigste eeuw werd de bestuurskunde verrijkt door de introductie van het actor-gerichte institutionalisme (afgekort AGI) en de institutionele analyse en ontwikkeling (afgekort IAO). De beide benaderingen zijn nauw verwant. Zij geven een omvattend analytisch kader voor beleids-studies, dat rekening houdt met de invloed van instituties èn individuen. Dat kader is weliswaar helder, maar tevens abstract en theoretisch. Daarom vereist het enige oefening om het AGI en de IAO te hanteren in practijk-situaties. De Gazet heeft al drie columns gewijd aan de theorie en practijk van het AGI en van de IAO. De huidige column werkt de details verder uit. Ook worden overeenkomsten onderzocht met andere bestuurskundige paradigma's. Hoewel deze column de uitleg van het AGI en IAO voltooit, mag de lezer nog vele uitwerkingen in de Gazet verwachten.
Een voorgaande column heeft het begrip governance geïntroduceerd1. Ondanks de consultatie van diverse bronnen was het lastig om de betekenis uit te leggen. De interpretatie van governance is namelijk omstreden. Het uitstekende Duitse boek Handbuch Governance (afgekort HG) gebruikt het begrip governance als een ander woord voor bestuur, management of collectieve coördinatie2. In deze betekenis is de term eigenlijk overbodig. Governance speelt zich af in de hiërarchie en bedrijvigheid op de markt, maar ook in allerlei hybride stuurvormen, zoals netwerken en hechte groepen3. Soms onderscheidt men nog publiek en corporate governance4. De term governance wordt vooral gehanteerd, omdat het zich leent voor gemeenschappelijk gebruik door allerlei relevante vakrichtingen (bestuurskunde, economie, sociologie, recht). Zie p.16-17 en 24 in HG.
In de zonet genoemde column wordt opgemerkt, dat de publieke diensten meer dan voorheen worden geleverd door netwerken5. Daarom gebruiken sommigen de term governance uitsluitend als een verwijzing naar zelf-organisatie en netwerken tussen organisaties6. De prioriteit verschuift van het beleids-resultaat naar het beleids-proces zelf. In deze visie van governance baseert dat proces gewoonlijk op samenwerking. De markt of de hiërarchie worden verworpen, behalve voor de uitvoering van eenvoudig beleid. Sommigen nemen het radicale standpunt in, dat elke vorm van bestuur bestaat uit netwerken7. Daarmee verdwijnt elk inzicht in de diversiteit aan interacties en instituties. Uw columist wil voortaan, ter voorkoming van spraakverwarring, governance gelijk stellen aan bestuur. Liever nog wil hij de term helemaal vermijden.
Al vanaf de oprichting onderzoekt de Gazet actor-modellen. Zij zijn van groot belang. Immers, de beleidskeuze hangt nauw samen met het mensbeeld. In de columns van zes jaren terug werd met name een vergelijking gemaakt tussen de homo economicus en de homo politicus8. De homo economicus wordt gemotiveerd door het rationeel najagen van zijn eigenbelang. Zijn gedrag is gericht op nutsmaximalisatie. De homo politicus wordt gemotiveerd door zijn eigen stelsel van (morele) waarden. Hij wordt ook wel een identiteits-bewaker genoemd, of een Kantiaan. Pas een jaar terug introduceerde een column de homo sociologicus. Hij wordt gemotiveerd door het maatschappelijke stelsel van (morele) waarden. Dit actor-model houdt geen rekening met de specifieke biologische en sociale genealogie van de individu, zoals het actor-model van de homo politicus. Toch is het populair, vooral in de sociologie.
| actor 2 | |||
|---|---|---|---|
| werkt samen | rijdt zwart | ||
| actor 1 | werkt samen | 1, 1 | -1, 2 |
| rijdt zwart | 2, -1 | 0, 0 | |
Een gangbare kritiek op het actor-model van de homo economicus is, dat hij nooit zal samenwerken om een collectief nut te realiseren, zoals een publiek goed. Zijn voorkeuren worden bepaald door het zogenaamde spel van de gevangenen (prisoner's dilemma). Zie de tabel 1. De actor vertrouwt er op, dat de andere betaalt voor het publieke goed. Zo bespaart hij zichzelf de kosten. Dit wordt gewoonlijk zwart rijden (free riding) genoemd. Wanneer beide actoren een homo economicus zijn, dan wordt het publieke goed niet gerealiseerd. Als het spel continu wordt gespeeld, dan kunnen de twee actoren elkaars zwart rijden afstraffen. Zo leren zij, dat samenwerken kan lonen. Echter de maatschappij is anoniem, en dan is de wederzijdse afstraffing niet meer mogelijk. Dan zouden de publieke goederen toch onhaalbaar zijn. Aangezien de realiteit anders is, moet kennelijk het actor-model van de homo economicus worden genuanceerd9.
Er zij nogmaals aan herinnerd, dat het AGI en de IAO beiden rekening houden met actoren en instituties. Zij bieden daarmee ruimte aan allerlei actor-modellen, met gemengde motieven. De socioloog Jon Elster heeft een interessant model met gemengde motieven bedacht10. Stel dat een maatschappij met K actoren als geheel profiteert van een publiek goed. Het model veronderstelt, dat het nut van de individuele actor lineair toeneemt, naarmate er meer actoren samenwerken om het publieke goed te betalen. Immers dan neemt de hoeveelheid van dat publieke goed toe. Zij k het aantal samenwerkende actoren in de maatschappij, met k≤K. Bij k=0 heeft de individuele actor een nut van 0, en bij k=K is het uK. Stel dat de individuele kosten van het publieke goed c bedragen. Dan gedraagt het individuele nut zich als11
(1) u(k, K, c) = uK × (k/K) − c
Dit verband wordt weergegeven door de groene lijn in de figuur 1. Zolang k zeer klein is, hebben de betalende actoren meer lasten dan baten. Merk op, dat vanaf een zekere k moet gelden u(k) > 0. Anders zou de productie van het goed zinloos zijn. Anderzijds profiteren zwartrijders altijd van het publieke goed. Zij hebben c=0, zodat hun nutsfunctie wordt weergegeven door de rode lijn in de figuur 1. Stel vervolgens, dat deze maatschappij bestaat uit de drie types van actoren: de homo economicus, politicus en sociologicus12. De homo economicus zal nooit een bijdrage betalen, zodat hij profiteert volgens de rode lijn. Hij vindt betalen een irrationele daad. De aanwezigheid van dit type betekent, dat k nooit de waarde K zal bereiken.
De homo politicus is de avant-garde, die het initiatief neemt tot de productie van het goed. Hij wordt gemotiveerd door zijn eigen moraal en beginselen. Hij is overtuigd, dat de andere actoren zijn beginselen zullen overnemen. Strikt genomen maakt dit type actor geen nutsafweging. Toch ligt het voor de hand, dat hij enkel zal bijdragen en samenwerken, wanneer hij verwacht, dat er voldoende actoren zullen bijdragen om u(k) positief te maken13. Stel voorts, dat ook de homo sociologicus voorkomt. Als voldoende actoren van het type homo politicus bijdragen, dan zal de homo sociologicus dit opvatten als een maatschappelijke norm. Op dat moment gaat ook dit actor type bijdragen aan het publieke goed. Met andere woorden, de homo politicus moet propaganda maken voor zijn moraal. Hun stem moet luider doorklinken bij de homo sociologicus dan het stille parasitisme van de homo economicus14.
Dankzij aan het maatschappelijke pluralisme zijn er vaak actoren, die de sturende rol van homo politicus op zich nemen. Zolang maar de k samenwerkende actoren zorgen, dat het punt u(k)=0 wordt overschreden, is de ontwikkeling positief voor alle drie types actoren15. Des al niettemin is hier de homo economicus het beste af. Als daardoor zijn aantal zou toenemen, en hij zou evolutionair de andere types verdringen, dan zou tenslotte toch de productie van het goed staken. Een ander gevaar is dat de actoren van het type homo politicus bestaan uit dwepers, die schadelijke beginselen opleggen aan de maatschappij. Dit kan leiden tot u(k) < 0, of zelfs tot uK < 0. Een bekend en schrijnend voorbeeld is de staatsgreep van de Leninisten in Rusland en Oost-Europa.
Helaas is de geloofwaardigheid van het actor-model van de homo politicus omstreden. Dit is spijtig, omdat dit type onmisbaar is voor de productie van collectieve goederen. Vaak wordt gesteld, dat in werkelijkheid de homo politicus vooral zijn eigen belang najaagt, en daarom eigenlijk een homo economicus is16. Dan dient de productie van het publieke goed niet per se het algemeen belang. De voorgewende moraal is slechts een instrument om de eigen positie te verbeteren, en een manier van rente zoeken. De homo politicus hoopt dankzij zijn initiatieven meer gezag te verwerven. Zijn gezag gaat gepaard met voorrechten, die een individueel nut hebben. Wellicht vormt zich een oligarchie, bestaande uit homines politici. Deze redenatie bevat zeker een kern van waarheid. Anderzijds moet men niet vergeten, dat de macht altijd bij het collectief ligt, en niet bij de leiders17. Daarom kan de leider echt toegewijd raken aan zijn morele roeping.
Het model van de institutionele analyse en ontwikkeling (afgekort IAO) wijst nog op de stijlen van informatie-verwerking. Immers het perspectief van de actor werkt door in zijn omgang met informatie (i). De homo economicus verzamelt alle beschikbare feitelijke informatie. Hij heeft die nodig om doel-rationeel te kunnen handelen. De homo politicus en sociologicus onderzoeken vooral de moraal en beginselen, en hechten aan de instituties. Zij hanteren een waarde-rationaliteit. Voorts wijst de IAO op de verschillende manieren van besluitvorming (d). De homo economicus en politicus beslissen unilateraal, waarbij de laatst genoemde gewoonlijk wel zijn eigen secte raadpleegt. De homo sociologicus volgt simpelweg de keuze van de maatschappelijke meerderheid. Het model van Elster houdt geen rekening met onderhandelen, probleem oplossen of bevelen.
In de meeste actie situaties (constellaties) is communicatie tussen de actoren essentieel om een goed resultaat te bereiken18. De wijze van communicatie bepaalt mede de besluitvorming. Het AGI onderscheidt vier soorten interacties, te weten de unilaterale actie, onderhandelen, stemmen, en het hiërarchische bevel19.
De unilaterale actie is zinvol in situaties, waarin de actoren onderling totaal onafhankelijk zijn. Strikt gesproken bestaan zulke situaties niet. Zelfs de transacties op de economische markt zijn ingebed door marktregels. Voorts zijn unilaterale acties onvermijdelijk in situaties van anarchie. Weliswaar zijn de actoren onderling afhankelijk, maar zij slagen er niet in om bindende afspraken te maken20. Denk aan de mondiale ordening (of diens absentie). Hoewel communicatie ontbreekt, beschikken de actoren toch over informatie, door de situatie te observeren21. Overigens wordt ook communicatie een observatie genoemd, namelijk wanneer die simpelweg mededelingen van feiten is, zonder enige poging tot coördinatie. Wanneer het individuele handelen externe effecten heeft, moeten de andere actoren zich aanpassen. Tenslotte zijn unilaterale acties nodig, wanneer het overleg faalt. Het unilaterale handelen bepaalt dan de status quo22.
De onderhandeling is de meest complexe soort van interactie. Zij is vrijwillig, en daarom heeft elke actor in de besluitvorming in feite een veto. Het veto behoudt de status quo23. De Duitse bestuurskundige F.W. Scharpf onderscheidt de productie en de distributie van goederen in de constellatie. De productie kan eenvoudig zijn of complex. En de verdeling (distributie) van de opbrengst Q kan een vast gegeven zijn of omstreden. De interactie heeft dan twee dimensies. Aldus vindt men vier soorten onderhandelingen, die zijn weergegeven in de tabel 2. (i) Als de productie eenvoudig is, en de verdeling is gegeven, dan beperkt de onderhandeling zich tot het opstellen van een contract tussen de betrokken actoren. (ii) Als de productie eenvoudig is, maar niet de verdeling van de opbrengst dicteert, dan moeten de conflicterende belangen U(Q) worden verzoend in harde onderhandelingen24.
| verdeling | |||
|---|---|---|---|
| gegeven | omstreden | ||
| productie | eenvoudig | spot contract | verdelende onderhandeling |
| complex | probleem oplossen | positieve coördinatie | |
(iii) Bij een gegeven verdeling en een complexe productie wordt een oplossing gezocht voor de problemen in de productie. Aangezien er geen botsende belangen zijn, is een echte samenwerking mogelijk, gebaseerd op een constructieve en open communicatie. De actoren proberen de totale meerwaarde van de interactie te vergroten. (iv) Het geval van de complexe productie en omstreden verdeling, tenslotte, combineert de elementen van onderhandelen en probleem oplossen. Scharpf en Mayntz noemen dit de positieve coördinatie. Sommige bestuurskundigen geloven dat de complexe productie alleen mogelijk is door netwerk sturing. Deze visie is echter aanvechtbaar, en niet kenmerkend voor het AGI25.
Helaas is in de practijk de verdeling bijna altijd conflictueus. Dan zullen de actoren de informatie I in hun communicatie gebruiken als een machtsmiddel om hun eigen belang te bevorderen. Informatie is niet altijd juist, volledig of vrij beschikbaar. Om deze reden is de informatie I opgenomen als één van de zeven essentiële variabelen in de IAO. De manipulatie van informatie kan een actor bevoordelen, maar leidt tot maatschappelijk slechtere resultaten. Wanneer de actor zijn eigen kwaliteiten overdrijft, dan spreekt men van averechtse of verkeerde selectie (adverse selection). Wanneer de actor zijn werkelijk geleverde eigen inspanning overdrijft, dan spreekt men van een moreel risico of perverse prikkel (moral hazard)26. Deze twee vormen van manipulatie zijn diepgaand onderzocht, en zijn kennelijk veel voorkomend.
Loze beloften (een vertaling van cheap talk) van actoren hebben weinig waarde in onderhandelingen. De belofte is vrijblijvend en daarom kosteloos. Vaak doet een actor een loze belofte ten einde zich een bepaald imago te verschaffen bij de rest. De actor doet dan die belofte in de hoop, dat daardoor zijn belang U(Q) zal worden gesteund door de andere actoren. Het is wetenschappelijk omstreden, of zulke communicatie enige geloofwaardigheid heeft. Binmore vindt haar zinloos, maar volgens Ostrom is er enig effect27. Drazen meent, dat cheap talk zinvol is, zolang de belangen van de betrokken actoren tenminste gedeeltelijk gelijk zijn. Immers, het gedeelde belang maakt de bewering geloofwaardig28. Drazen beschrijft ook een situatie, waarin een actor de beleids-agenda dicteert. De andere actoren kunnen dan met cheap talk toch de agenda enigszins beïnvloeden, zolang hun stem doorslag gevend is bij de besluitvorming over de agenda29.
Gelukkig is in de eerdere paragraaf al geconstateerd, dat actoren niet louter homo economicus zijn. Soms treft men een homo politicus aan, en in alledaagse bezigheden is ook de homo sociologicus geen zeldzaamheid. Dankzij de handhaving van maatschappelijke normen en instituties stellen de actoren enig vertrouwen in elkaar. Dit is een maatschappelijk of sociaal kapitaal, omdat samenwerking wordt bevorderd. De transactie-kosten verminderen30. Scharpf vertaalt die houding in de interactie oriëntatie van actoren. E. Ostrom creëert een causale keten Reputatie → vertrouwen → wederkerigheid → samenwerking31. Het thema van vertrouwen hangt nauw samen met instituties en zal daarom verder worden uitgewerkt in de volgende paragraaf.
Probleem oplossen wordt niet geteisterd door botsende belangen. De actoren handelen als een collectief, en vormen de grand coalitie. De communicatie baseert op neutrale informatie. Aldus maken zij de oplossings-ruimte maximaal, zodat de oplossing met de meeste toegevoegde waarde kan worden gekozen. Deze aanpak is ook mogelijk, wanneer de betrokken actoren eerst bindende afspraken maken over de verdeling. Dit is een ideale situatie32. Bestuurskundigen met een netwerk perspectief hebben een vast vertrouwen in deze aanpak. Maar de ideale situatie blijft kwetsbaar voor misleiding en bedrog, omdat de motieven van de actoren gemengd zijn33.
Besluitvorming via een stemming garandeert een zekere legitimiteit34. Een onderhandeling kan plaats vinden in de "schaduw" van een latere stemming. De eis van consensus of unanimiteit geeft aan alle actoren een maximale vrijheid. Maar dit blokkeert besluiten, waarbij een actor verlies zou lijden. Daarom wordt gewoonlijk de voorkeur gegeven aan besluitvorming bij meerderheid van stemmen. Dan is legitimiteit belangrijk, opdat de verliezers zich zullen schikken in hun lot. Bij belangrijke besluitvorming, bijvoorbeeld inzake de grondwet, kan de meerderheid gekwalificeerd zijn. Stemmingen houden geen rekening met de intensiteit van voorkeuren.
Instituties als begrip zijn slecht gedefinieerd. Volgens E. Ostrom zijn instituties simpelweg maatschappelijke regels, die ordening en voorspelbaarheid aanbrengen in actie situaties35. Zij omschrijven de toegestane, verplichte, en verboden acties. Natuurwetten en biologische wetten zijn dus geen instituties36. Maar de socioloog A.C. Zijderveld definieert instituties als traditionele en collectieve patronen van gedrag37. In zijn optiek is de institutie een organisatie, zoals het gezin, de kerk, de staat, of de onderneming38. Volgens Scharpf in Games real actors play (afgekort GA) is de institutie een stelsel regels, dat de toelaatbare acties van actoren structureert (p.38 en verder in GA). Instituties bepalen de gedaante van maatschappelijke acties. Deze definitie lijkt de visie van Ostrom en Zijderveld te combineren. Het AGI verdiept zich pas in de interacties, wanneer het de realiteit niet kan verklaren uit enkel de instituties (p.62 in GA).
Scharpf onderscheidt vier categorieën van instituties: de anarchie, het netwerk, de vereniging en de hiërarchische organisatie39. Zie figuur 2. De anarchie en het netwerk hebben het voordeel, dat zij veel vrijheid bieden aan de actoren. Echter zij ontberen een solide mechanisme van coördinatie, zodat de interacties hoge transactie-kosten kunnen hebben. De econoom R.H. Coase heeft benadrukt, dat dan de hiërarchische organisatie toch de voorkeur kan hebben40. De econoom Williamson wees op het bestaan van hybride organisaties, die elementen van het netwerk (of de markt) en de hiërarchie combineren. Volgens E. Ostrom heeft het paradigma van de IAO de ambitie om het netwerk, de hiërarchie en de hybride vormen allemaal te beschrijven41. Elk van deze drie instituties heeft een actie arena, bepaald door K actoren, posities P, informatie I, macht R, strategieën S, uitkomsten Q en voorkeuren U. Kennelijk deelt het AGI deze ambitie van de IAO.
Het anarchistische veld is vrij van instituties (zie hoofdstuk 5 in GA). Het is als het ware de lege verzameling van instituties. In een dergelijke omgeving is enkel de unilaterale actie mogelijk. Zie de figuur 2. Strikt genomen is dit een onrealistische abstractie, want instituties zoals families en stammen bestaan van oudsher. Daarom gebruikt Scharpf deze categorie vooral om marginale instituties te beschrijven. Bovendien past hij de term toe op specifieke domeinen, zoals de mondiale politieke ordening. De actoren reageren op de unilaterale acties van anderen door hun eigen acties aan te passen. Marginale instituties zorgen voor een negatieve coördinatie: elke actor vermijdt een inbreuk op de marginale institutionele rechten van de anderen42. Sommige denkers, zoals Hayek en Lindblom, menen dat individuele aanpassing leidt tot een spontane ordening.
Uw columnist raakte gefascineerd door het netwerk dankzij de theorie van de econoom P. Frijters43. De socioloog J.S. Coleman beschouwt het netwerk als een politieke markt, waarop ruil plaatsvindt. Volgens Scharpf is een netwerk een stelsel van relaties met een zekere duurzaamheid, waarbij de actoren elkaars acties kunnen observeren (p.137 in GA). Maar de exit kosten blijven dermate laag, dat elke actor desnoods het netwerk kan verlaten. Netwerken zijn dus vrijwillig, informeel, en organiseren zichzelf (p.143). Er kunnen zich rudimentaire collectieve normen vormen. Hierdoor groeit er een onderling vertrouwen tussen de actoren. In het netwerk hebben zij de optie van onderhandelen, naast de unilaterale actie (figuur 2). Het netwerk is een sociaal kapitaal, omdat het de transactie-kosten verlaagt. Helaas kan de rente van het netwerk de actoren verleiden tot kliek-vorming, waarbij de relaties belangrijker worden dan de prestaties30.
Scharpf verdiept zich niet in de mogelijkheid van netwerk sturing, zoals bijvoorbeeld wordt voorgesteld door de Rotterdamse school. In Handbuch Governance (HG) wordt dit wel onderzocht. Als een netwerk te homogeen wordt, dan is er onvoldoende complementariteit, met als gevolg dat de productiviteit afneemt (p.195 in HG). Enige heterogeniteit is onmisbaar. Sturing is lastig, omdat een netwerk in beginsel geen centrale actor heeft (p.196). Daarom gedragen de betrokken actoren zich opportunistisch (onder andere rente zoeken). Echter wanneer het netwerk voldoende samenhangend wordt, zullen sommige actoren een centrale positie P verwerven. Deze actoren kunnen normen opleggen aan de rest, waardoor het opportunisme vermindert (p.197). Bovendien moeten de centrale actoren een eigen doel-strategie ontwikkelen, die heterogeniteit garandeert (p.197). In zulke situaties is enige netwerk-sturing mogelijk44.
Scharpf onderscheidt het netwerk van het regime (p.141-143 in GA). Het regime wordt bewust centraal opgericht ten einde een kader te scheppen voor onderhandelingen. De vorming van het regime is niet per se vrijwillig, want het kan centraal worden opgelegd aan actoren. Het regime heeft haar eigen strikte regels, en is daarom meer geïnstitutionaliseerd dan het netwerk. Trouwe lezers zullen in de publiek-rechtelijke bedrijfsorganen (PBO) een regime herkennen. Meer algemeen maakt het corporatisme gebruik van regimes. Volgens Scharpf zijn ook het Bretton-Woods systeem, en diens organisaties Wereldbank en Internationaal Monetair Fonds regimes. Kennelijk is het regime een hybride vorm tussen het netwerk en de hiërarchische organisatie.
Uw columnist gebruikt de term vereniging als een verwijzing naar de categorie, die bij Scharpf de collectieve actor wordt genoemd. De collectieve actor is samengesteld uit leden. Daarom kan de collectieve actor besluiten nemen via een leden-stemming, naast de opties van de unilaterale actie door een enkel lid en onderhandelen (figuur 2). Scharpf onderscheidt binnen deze institutionele categorie de coalitie, de beweging, de club en de vereniging (p.55-57 in GA). De vereniging is de meest hechte collectieve actor, want zowel haar doel (voorkeur U) als middelen (rijkdom R) zijn collectief. Daarom vindt uw columnist de vereniging het proto-type van de collectieve actor. In feite komt de collectieve actor van Scharpf overeen met de wederkerige kring (of groep) van Frijters. De Gazet heeft zulke groepen diepgaand geanalyseerd, vooral met behulp van de maatschappelijke psychologie, in twee columns.
Scharpf duidt deze institutionele categorie aan als de corporate actor45. Deze corporatieve actor wordt centraal geleid door zijn eigenaar. De eigenaar bepaalt het doel U, hij beheert de informatie I, en beschikt over het eigendom R. De hiërarchie maakt maximaal gebruik van arbeidsdeling, en legt daarom de rollen of posities P van de werkers formeel vast. Dankzij de hiërarchische structuur kunnen besluiten centraal worden genomen in de gedaante van een bevel (commando), naast de opties van unilaterale actie, onderhandelen en stemmen (figuur 2). Het bevel is een snelle en goedkope manier van besluitvorming. En als de democratische staat de eigenaar is, dan is het besluit vanzelf legitiem46. De bureaucratie is het traditionele voorbeeld van de hiërarchie. De IAO van E. Ostrom laat corporatieve actoren toe, maar besteedt weinig aandacht aan hen, omdat zij vooral het polycentrisme en zelf-organisatie onderzoekt.
Het AGI en de IAO zijn bijzonder, omdat zij tenminste een analytisch kader willen aanreiken. Zij hanteren zo mogelijk een deductieve aanpak47. Zij proberen de verhalende betogen te beperken tot die aspecten, waar het analytische kader geen uitkomst biedt. Maar de meeste bestuurskundige studies kiezen het subjectieve verhaal als de leidende methode, zij het soms aangevuld met inductie op basis van verwante casussen. De huidige paragraaf inventariseert enkele van die verhalen, en met name hun kijk op actoren en instituties. De selectie is subjectief.
De Duitse bestuurskundige W. Seibel schreef het boek Verwaltung verstehen (afgekort VV)48. Hij meent, dat de uitvoering van beleid in essentie hiërarchisch verloopt (p.20 en verder, 49 en verder, 133 en verder in VV). Instituties zorgen voor maatschappelijke stabiliteit (p.33). Zij doen dit ook gedurende perioden, waarin de politiek in een impasse verkeert (p.33, 61). De bestuurskundigen March en Olsen menen, dat de instituties leiden tot de vorming van de homo sociologicus, die zich voortdurend aanpast (p.38). De instituties vormen tezamen een systeem of netwerk (p.40). Dit systeem ontwikkelt macht, en moet daarom rekenschap afleggen (p.47). Maar in de laatste dertig jaren wint governance aan betekenis (p.27, 161)49. Dat opent het bestuur voor private groepen (p.62), en vergroot de klantgerichtheid (p.70, 78). De Duitse bond is zelfs polycentrisch (p.70 en verder, 176).
Cohen, March en Olsen hebben veel indruk gemaakt op de bestuurskundigen met hun model van de garbage can (p.96 en verder). Het bestuur zou een anarchie zijn, die opportunistisch reageert op de ontwikkelingen. Seibel denkt, dat het beleid inderdaad wordt verstoord door fenomenen zoals tunnelvisies en competentie-conflicten (p.99). Het bestuur leert slecht, omdat het gevangen zit in de eigen ideologie (p.106, 127). Volgens Lindblom verloopt de innovatie van beleid incrementeel (p.149). De macht R bepaalt welke ideologie de overhand krijgt (p.108). Inderdaad kan het gezag zich niet losmaken van de macht (p.122). Maar dit wordt ondemocratisch, wanneer het bestuur zich verbindt met een belangengroep. Immers, dan is het beleid niet meer representatief (p.115, 118). De legitimiteit gaat verloren. Seibel wijst naar marktwerking (NPM) als een manier om rente zoeken van belangen-groepen af te remmen (p.158 en verder).
Anderzijds zijn er nog weinig ervaringen opgedaan met hybride organisaties50. Het streven naar efficiëntie kan leiden tot bezuinigingen op kwaliteit of toegankelijkheid (p.169). Klantgerichtheid kan botsen met de gelijke behandeling (p.182). Dit laatste dilemma doet zich natuurlijk niet alleen voor op de markt, maar ook in netwerken. Seibel klaagt, dat het Duitse bestuur nog steeds te gesloten is, dat wil zeggen, de transparantie van het beleid is onvoldoende (p.171, 197). Per saldo spreekt Seibel geen duidelijke voorkeur uit voor een bepaalde categorie van instituties, en evenmin voor een bepaald type interactie.
De Franse bestuurskundigen A. Bartoli en C. Blatrix schreven Management dans les organisations publiques (afgekort OP)51. Het Franse bestuur is traditioneel centraal georganiseerd sinds het Jacobinisme (p.13, 74 in OM). Tussen 1945 en 1975 wordt dit zelfs gecombineerd met indicatieve economische planning (p.16)52. Men hecht aan de hiërarchie. In de jaren tachtig wordt het publiek management ingevoerd, ten einde de doelmatigheid te vergroten (in termen van de IAO: U(Q)) (p.21, 113, 164)53. In 2001 is de doelfinanciering ingevoerd (de LOLF) (p.97, 168). Er wordt geprobeerd om te decentraliseren (p.21, 73). Hierdoor expandeert met name het regionaal bestuur (p.41, 76, 222, 329). Dit polycentrisme leidt soms tot conflicten (p.115). In het onderwijs en de zorg domineren de overheids-organisaties (p.44). Het personeel is er ambtenaar (p.77)! Hybride organisaties spelen dus een ondergeschikte rol54.
Des al niettemin neemt ook in Frankrijk de marktwerking in de publieke sector toe (p.53). Tot 2004 zijn energie, vervoer en telecom staats-eigendom (p.68). Daarna reduceert de staat zijn pakket aandelen (p.81). De publieke sector wordt eveneens meer klantgericht (p.86, 125, 181). De publieke moraal blijft bestaan, omwille van de legitimiteit (p.90, 226). Het bestuur moet immers het algemeen belang behartigen (p.174). Bezielde organisaties kunnen het bevel als interactie beperken, en daarmee het toezicht (p.188). Publiek management concentreert zich op het proces (p.191). Het streeft naar een goede allocatie van middelen R (p.104 en verder, 182)55. Het belang van efficiëntie neemt toe, al is de sector hardleers (p.87, 97, 116, 262). Efficiëntie wordt gemeten als resultaat/middelen (of in termen van de IAO: Q/R) (p.113). Het strategisch management vervangt de planning (p.187, 196)56. De organisatie definieert de posities P (p.187).
Bartoli en Blatrix benadrukken, dat de corporatieve actoren zich moeten aanpassen bij de externe instituties (in de zin van Ostrom) (p.198). De hervorming van het bestuur is extern gedreven. Het auteurs-duo besteedt ruim aandacht aan de publieke organisaties (datgene wat Scharpf de instituties noemt). Moderne organisaties worden gekenmerkt door hun missie, doel-functies, bestuurlijke laag, coördinatie (integratie) en taakverdeling (p.232). De doelen zijn strategisch (p.200 en verder). Aldus doorloopt men bewust de beleids-cyclus. In Frankrijk hecht men aan formele procedures (p.241). Maar de decentralisatie maakt complexe en dynamische problemen beter beheersbaar (p.204)57. Gemeenten worden autonomer, en gaan onderling wedijveren (p.223 en verder). Vooral de bestuurlijke leiding propageert de management aanpak (p.244). Het middenkader blijft nog traditioneel ingesteld.
Bartoli en Blatrix noemen het werk van March, Olsen, Lindblom en Allison, zij het nogal terloops (p.250-254). Organisaties zijn ingebed in netwerken58. Soms wordt governance toegepast (p.259). Toch worden besluiten gewoonlijk wel-overwogen genomen59. Het besef van de menselijke chaos en manipulatie draagt weinig bij aan enig bestuurlijk inzicht. Bestuurders moeten immers het algemeen belang bewaken. Bovendien is beleid ingepast in een traditie, en dus pad-afhankelijk (p.265). Externe inperkingen komen van de politiek, structuur, cultuur, en acties (p.276). Men herkent hier de maatschappelijke configuratie van de IAO. Per saldo lijkt het Franse bestuur nog relatief centraal te zijn, ondanks alle hervormingen.
De Rotterdamse bestuurskundige V. Bekkers zoekt in Beleid in beweging (afgekort BB) aansluiting bij de Rotterdamse school60. Hij geeft een inleiding in de bestuurskunde vanuit het netwerk-perspectief. Daartoe hanteert hij vier modellen van beleid: rationeel, institutioneel, politiek, en cultureel (p.51). Het rationele model neemt aan, dat beleid verloopt via de beleids-cyclus (p.58)61. De politiek en de uitvoering zijn in beginsel gescheiden (p.59). De uitvoerder is een hiërarchische actor (manager) (p.55). Het institutionele model veronderstelt een pad-afhankelijkheid van beleid (p.75). Volgens March en Olsen wordt het beleid getoetst aan de gepastheid (appropriate) (p.79, 349). Bekkers plaatst ook Scharpf en Ostrom binnen deze stroming (p.81). De lezer bedenke echter, dat het AGI de IAO juist zijn ontwikkeld uit onvrede over het determinisme in institutionele theorieën. Zij vinden de actor onmisbaar voor het analytische kader.
Bekkers plaatst het paradigma van de netwerk sturing naast het rationele en institutionele model. Maar hij splitst dat paradigma in een politiek en een cultureel model. Het politieke deel beschrijft de conflicten, en het culturele deel reikt oplossingen aan. In het politieke model is het beleid een machtsstrijd tussen belangen-groepen (p.60 en verder)62. In het pluralisme bestaat er geen objectief algemeen belang (p.61, 243). Vaak is de actie-arena een beleids-netwerk (p.62). Netwerk sturing wordt dan een instrument (p.63). De democratie verliest het primaat, maar betaalt wel (p.67, 161 en verder)63. Volgens het culturele model ontstaat het beleid uit symboliek, beeldvorming (letterlijk) en een dominante moraal (p.68 en verder, 190, 309). Namelijk, de actoren worden probleem-oplossers en doorlopen een collectief leer-traject (p.71 en verder, 309). Bekkers noemt dit discours-coalities (p.74). Het zoeken naar een gedeelde moraal vermindert de conflicten.
Bekkers wil de modellen van rationaliteit, instituties en netwerk-sturing integreren. Hij meent dat zij wetenschappelijk gelijkwaardig zijn. Wegens het politieke en culturele model moet hij daarom het concept van de objectief kenbare waarheid loslaten. Alle kennis is subjectief en groeps-gebonden (p.83, 124). Aldus omarmt BB het post-positivisme64. Het meeste beleid is dan polycentrisch, en dat heeft zelfs de voorkeur (p.98 en verder). De hiërarchie met haar vele voordelen wordt opgegeven65. De staat kiest niet voor strategisch management (zoals bij Bartoli en Blatrix), maar is een actor in het netwerk, zij het met wettelijke bevoegdheden (p.100, 198). Bekkers is kritisch over marktwerking, en verwerpt daarom het new public management (NPM) (p.106). Hij geeft vanuit zijn culturele model de voorkeur aan collectieve actie boven wedijver (p.107)66. Hij reduceert besturen tot louter netwerken (p.107). De dominante interactie is dan onderhandelen.
Uw columnist merkt op, dat het eenzijdige perspectief van Bekkers kan leiden tot hoge transactie-kosten. Immers, vaak zijn de hiërarchie of de markt de meest efficiënte keuze. Zo komt Bekkers tot een eigenaardige invulling van de situationele variabelen van de IAO. In de informatie I domineren de symbolen en verhalen (p.126 en verder). In het netwerk zijn de arbeidsdeling en dien ten gevolge de posities P onbestemd. Er is een continue strijd om de beleids-agenda, zodat het beleid deels toevallig is (p.142 en verder). Onderhandelingen komen voor in vier typen: vermijding, conflict, samenwerking, en coördinatie (p.165). Vergelijk tabel 2. Het beleid is een co-productie (p.169 en verder, 243). Het ontstaat uit groeps-belangen U(Q) en strategieën S (p.211). Men zoekt naar voldoende draagvlak binnen het netwerk (p.170, 212). De democratische legitimiteit is zwak (p.184-185, 236).
Ostrom benadrukt in de IAO het belang van toezicht op collectieve acties. Dit krijgt vorm in de posities P van de actie situatie. Bekkers constateert, dat in een beleidsnetwerk de hiërarchie ontbreekt (p.261). De toezicht-houder wordt dan feitelijk een begeleider. Dit kan leiden tot rol-verwarring (p.265). Net als de Rotterdamse school stelt Bekkers voor, dat het netwerk zijn eigen prestaties evalueert (p.284 en verder). De afweging van de prestaties baseert op pluralisme en doet geen poging tot objectief oordelen (p.287)67. Het netwerk kan een ijzeren coalitie worden, die verbeteringen tegenhoudt (p.319). Wedijver zorgt voor enige controle op het beleid. Immers, als het netwerk te veel kosten maakt, dan zullen de absente actoren toegang eisen tot het netwerk (p.313). Maar vaak gebeurt dit pas, nadat het netwerk een crisis veroorzaakt (p.314, 327).
De zonet gepresenteerde samenvattingen tonen, dat de verhalen van Seibel, Bartoli / Blatrix, en Bekkers kunnen worden ingekaderd door het AGI of de IAO. Echter deze drie verhalen leggen toch eigen accenten, waardoor zij onderling enigszins in conflict raken. Het verhaal van Bekkers valt het meest uit de toon. Een stelling van het AGI en (impliciet) van de IAO is, dat elke actie situatie of constellatie een gepaste organisatie vereist. Vaak heeft de markt of de hiërarchie de voorkeur boven netwerken. Maar de Rotterdamse school heeft hiervoor een blinde vlek, en kiest bijna altijd voor het beleids-netwerk. Het systematisch hanteren van het AGI of de IAO elimineert zo een ideologisch vooroordeel niet. Maar uw columnist denkt, dat deze kaders de ideologie wel afremmen. Immers, zij stimuleren tot het overwegen van alle denkbare actie arena's en constellaties.