Deze column beschrijft een fascinerende toepassing van het actor-gerichte institutionalisme, te weten het spel van de staat en de vakbeweging. Een geneste speltheorie blijkt uitstekend de economische ontwikkelingen te beschrijven in tal van staten, in de chaotische periode 1974-1982. De overeenkomsten met de institutionele analyse en ontwikkeling worden benoemd. De sociale netwerk analyse wordt geïntroduceerd. Tenslotte wordt een kritiek geleverd op het paradigma van netwerk sturing (Rotterdamse school). Dit paradigma botst met inzichten uit de sociale psychologie.
In de bestuurskunde, de sociologie en de sociale psychologie is het ongebruikelijk om wiskundige methoden te gebruiken1. Maar het actor-gerichte institutionalisme (afgekort AGI) hecht juist waarde aan de wiskundige benadering. Hetzelfde geldt voor de institutionele analyse en ontwikkeling (afgekort IAO), zij het in mindere mate. Uw columnist vindt het een uitdaging om na te gaan in hoeverre wiskundige methoden inderdaad een meerwaarde hebben voor de bestuurskunde en sociologie. Wiskunde kan invloed hebben op het inzicht2. Het kan ook bijdragen aan de analyse van empirische gegevens.
Tot op heden kent uw columnist maar één toepassing van het AGI, die echt nuttig gebruik maakt van speltheorie. Zij wordt gepresenteerd in de eerste bijlage van Games real actors play (afgekort AP), en zal in deze paragraaf worden toegelicht3. De casus verdiept zich in de sturing van de macro-economie met behulp van beleids-instrumenten. De constellatie heeft twee actoren (K=2), te weten de staat (k=1) en de vakbeweging (k=2). De staat kan kiezen uit twee strategieën sj(1) van macro-economisch beleid, te weten het Keynesianisme (j=1) en het monetarisme (j=2). In het Keynesianisme bevordert de staat de economische groei door de koopkracht van de burgers beleidsmatig te vergroten. Al ruim vier jaren terug liet de Gazet in een column zien, dat het nut van Keynesianisme omstreden is. Echter Scharpf houdt vast aan de theorie van Keynes, en deze paragraaf volgt hem daarin.
Keynesianisme heeft vooral het doel om de werkgelegenheid te stimuleren. Maar bij een stijgende vraag naar arbeid en producten zal ook de inflatie toenemen. Dit probleem wordt empirisch weergegeven door de Phillips curve. De geldwaarde wordt instabiel. Daarom hebben de kapitaal-eigenaren (banken, verzekeraars, pensioen-fondsen en dergelijke) een voorkeur voor het beleid van monetarisme. In het monetarisme wordt geprobeerd om de staats-begroting in evenwicht te houden. De geld-hoeveelheid moet goed passen bij de nationale productie. Institutioneel wordt dit standpunt verdedigd door de centrale bank, die verantwoordelijk is voor de stabilisering van de geldwaarde. Strikt genomen is ook de centrale bank een actor in het spel. Maar Scharpf stelt omwille van de eenvoud het spel voor als een dyade, waarbij de staat rekening houdt met de mening van de centrale bank. Zij zijn als het ware een coalitie.
De vakbeweging heeft eveneens twee strategieën, te weten matiging van de loon-eisen (s1(2)) en het voeren van de loonstrijd (s2(2)). De loonstrijd jaagt de nominale loonhoogte op, maar in combinatie met een Keynesiaans beleid leidt hij al snel tot looninflatie. De riante lonen gaan dan ten koste van de inkomsten uit kapitaal. De tabel 1 laat het spel zien in zijn normale vorm, waarbij in de cellen een kwalitatieve waardering wordt gegeven van elke uitkomst (zie p.222 en 225 in AP). De actoren moeten nu allebei de uitkomsten evalueren. De staat zoekt een compromis tussen werkgelegenheid en inflatie. Hij zal de zeer hoge inflatie niet accepteren, omdat er dan kapitaal-vlucht zal optreden. Dat is geen houdbare toestand. De vakbeweging zoekt een compromis tussen werkgelegenheid en hoogte van het reële loon. Zij zal de zeer hoge werkloosheid niet accepteren, omdat zij dan te veel leden zal verliezen. In zulke tijden kiest zij voor matiging.
matiging | loonstrijd | | | matiging | loonstrijd | |||
---|---|---|---|---|---|---|---|
reële lonen | Keynesianisme | laag | normaal | | | monetarisme | normaal | hoog |
werkloosheid | laag | laag | | | hoog | zeer hoog | ||
inflatie | normaal | zeer hoog | | | laag | hoog | ||
reële rente | normaal | laag | | | zeer hoog | normaal |
Scharpf gebruikt nu de tabel 1 om de voorkeuren uk van de twee actoren te bepalen (p.226 in AP). Natuurlijk is de casus te complex om hun cardinale waarden te berekenen. Echter een ordinale rangschikking is mogelijk, waarbij de nuts-uitkomsten 4, 3, 2, 1 zijn, in afnemende voorkeur. Stel allereerst, dat de staat wordt bestuurd door een linkse regering. Zij geeft relatief veel prioriteit aan werkgelegenheid. Dat leidt tot de matrix van uitkomsten in de tabel 2. De linkse regering deelt ongeveer de voorkeuren van de vakbeweging, maar hecht wel aan enige geldstabiliteit. Volgens de speltheorie krijgt nu de vakbeweging haar zin, simpelweg door de loonstrijd te voeren (strategie s2(2)). In die situatie wil de linkse regering niet kiezen voor monetarisme (strategie s2(1)), omdat zij de bijkomende werkloosheid te hoog vindt. Dien ten gevolge komt de staat in een miserabele toestand van lage reële rente en een hoge inflatie. Het electoraat zal de linkse regering afstraffen.
vakbeweging | |||
---|---|---|---|
matiging | loonstrijd | ||
linkse regering | Keynesianisme | 4, 3 | 3, 4 |
monetarisme | 2, 2 | 1, 1 |
Een rechtse regering bevindt zich in een comfortabelere situatie. De tabel 3 toont haar uitkomsten matrix, opnieuw op basis van een ordinale rangschikking. Merk op, dat de voorkeur van de vakbeweging natuurlijk gelijk blijft aan die in de tabel 2. Maar de rechtse regering zal in essentie het standpunt van de centrale bank overnemen. Dat wil zeggen, de voorkeur u1 is gebaseerd op een minimalisatie van de inflatie. Daarvoor is de regering zelfs bereid om een zeer hoge werkloosheid te accepteren. De speltheorie toont dan aan, dat de rechtse regering haar zin krijgt, simpelweg door een monetaristisch beleid te voeren (strategie s2(1)). De vakbeweging zal dan noodgedwongen kiezen voor matiging van haar loon-eisen (s1(2)). Het Nash evenwicht is (4, 2).
vakbeweging | |||
---|---|---|---|
matiging | loonstrijd | ||
rechtse regering | Keynesianisme | 3, 3 | 1, 4 |
monetarisme | 4, 2 | 2, 1 |
Het zojuist gehouden betoog suggereert, dat een linkse regering nooit lang aan de macht kan blijven. Maar volgens het actor-gerichte institutionalisme oefenen ook de instituties invloed uit. De linkse regering heeft toch overlevings-kansen, wanneer de maatschappij wordt gekenmerkt door neo-corporatisme (p.235-236). Namelijk, de vakbeweging zal dan in haar strategie-keuze rekening houden met het algemeen belang, en met haar eigen lange-termijn belangen. Zij hecht aan een centraal overleg, en aan een hoge mate van solidariteit tussen de diverse groepen van werkenden. Deze institutionele vorm van de vakbeweging kan vrij stabiel zijn, al staat zij natuurlijk bloot aan interne spanningen. De vakbeweging hanteert dus in het neo-institutionalisme een andere afweging dan tabel 2 suggereert, en ordent de vier mogelijke situaties net zoals de linkse regering. Overigens presenteert Scharpf geen uitkomsten matrix van dit spel4.
De levensduur van de regering bestaat uit de periode tussen twee verkiezingen. Daarom wil zij, indien mogelijk, de verkiezingen winnen. Zij is verwikkeld in een existentieel spel met het electoraat. Haar spel met de vakbeweging is slechts een middel om het electorale spel te kunnen winnen. Met andere woorden, het spel met de vakbeweging is genest in het existentële spel met het electoraat (p.227-231). Scharpf verdeelt het electoraat in drie klassen, te weten laag (arbeiders), midden en hoog (bourgeois). De middenklasse heeft dan de spil-positie bij het kiezen van de regerings-ideologie. De ideologische voorkeur van de middenklasse is dynamisch, en wordt mede bepaald door de recente maatschappelijke ontwikkelingen. Zij is als het ware pad-afhankelijk. Scharpf stelt een schematisch uitkomsten matrix op van electorale spel, maar daaruit kan niet het evenwicht worden bepaald5. Althans, Scharpf is niet bereid te speculeren over de uitkomsten van het spel.
vakbeweging | ||
---|---|---|
matiging | loonstrijd | |
Keynesianisme | 4 | 2→1 |
monetarisme | 3 | 1→2 |
Enigszins eigenwijs vertaalt uw columnist toch het betoog van Scharpf in een uitkomsten matrix, in de tabel 4. Deze matrix geeft de voorkeuren van de kiezers in de middenklasse weer. Net zoals de arbeiders kan de middenklasse een eigen inkomen uit arbeid niet missen. Daarom vindt zij werkgelegenheid belangrijk. Maar zij verschilt van de arbeiders, doordat zij een zeer hoge inflatie verwerpt, omdat zij enig eigen kapitaal heeft. Op de korte termijn zal zij een zeer hoge werkloosheid nog erger vinden dan een zeer hoge inflatie. Dus als de vakbeweging de loonstrijd voert, dan zal de middenklasse eerst een Keynesiaans beleid steunen (p.229 in AP). Dit is in de tabel 4 weergegeven door de uitkomst links van de pijl. Volgens de tabel zal de middenklasse op de korte termijn altijd stemmen voor de linkse regering, ongeacht de strategie sj(2) van de vakbeweging. De rechtse regering komt niet aan de bak.
Maar volgens Scharpf is de situatie complexer, want na enige tijd zal de ergernis over de zeer hoge inflatie ondragelijk worden voor de middenklasse. Dan bedenkt zij, dat zij altijd de arbeiders kan verdringen uit hun banen, ook bij zeer hoge werkloosheid (p.229). Nu wordt het monetarisme aantrekkelijk (uitkomst rechts van de pijl). De middenklasse heeft nog een tweede argument om het monetarisme te verkiezen. Immers, zonet is betoogd, dat de maatschappij onder de linkse regering tenslotte belandt in de cel rechts-boven (met uitkomst 2 of zelfs 1 voor de middenklasse). En onder de rechtse regering belandt de maatschappij in de cel links-onder (met uitkomst 3 voor de middenklasse). Een verziende middenklasse zal dus bij nader inzien altijd stemmen op de rechtse regering!
Uw columnist is onder indruk van deze wending. Natuurlijk benadrukt Scharpf, dat deze ontwikkeling geen automatisme is (en laat daarom de tabel 4 weg). De middenklasse zal inschatten of er wellicht toch neo-corporatisme mogelijk is (uitkomst 4). Merk voorts op, dat in uitzonderlijke situaties een linkse regering kan kiezen voor monetarisme, en een rechtse voor Keynesianisme. Een analist moet in zijn voorspelling van het electorale spel rekening houden met al deze externe factoren6.
Er moet moet worden benadrukt, dat de beschreven constellatie zich niet afspeelt in een netwerk, maar in de schaduw van de almachtige staat. De loonstrijd wordt feitelijk gedoogd door de regering. Zij kan desgewenst altijd de loonstrijd onmogelijk maken door de handelswijze van de vakbeweging in te perken via wetgeving. Concreet wordt de staatsmacht gedeeld door de regering, het parlement en de rechtspraak. Deze machtendeling wordt wel eens aangeduid als een polycentrisme binnen de staat. Maar in het krachtenveld van de trias politica is toch de regering het meest machtig, omdat zij beschikt over de politie en het leger. Overigens wordt de term polycentrisme meestal gereserveerd voor echte netwerken, waarin geen enkele actor het geweldsmonopolie heeft7. Zulke netwerken zijn bijna nooit democratisch legitiem. Maar de onderlinge wedijver kan prikkelen tot prestaties8.
Scharpf vergelijkt het zojuist beschreven model met de werkelijke ontwikkelingen in Duitsland, Engeland, Oostenrijk en Zweden voor de periode 1974-1982. Indertijd zijn er opmerkelijke institutionele verschillen tussen de vakbewegingen in die vier staten. Ondanks deze verschillen blijkt het model de realiteit steeds goed te beschrijven9. Dat schept vertrouwen in het model, en nodigt natuurlijk uit tot een toepassing op de maatschappelijke ontwikkelingen in Nederland. Ten eerste is belangwekkend, dat Nederland tussen 1945 en 1950 het (neo-)corporatisme invoert. Dit is vijf jaren terug uitgelegd in de Gazet, in twee columns. In de periode 1950-1959 is dit corporatisme succesvol, onder een linkse regering van socialisten en katholieken. De politieke propaganda voor corporatisme is dermate intens, dat de vakbeweging meewerkt aan de geleide loon-politiek. Nederland bevindt zich in de cel links-boven van de tabel 2.
Echter de Gazet beschrijft in een column, hoe in de periode 1959-1966 het corporatisme bezwijkt onder de economische spanningen, die het zelf opwekt. Het brede maatschappelijke draagvlak voor de corporatistische instituties brokkelt af10. Een rechtse regering komt aan het bewind, en de lonen worden onbeheersbaar. Vanaf 1964 gaat de vakbeweging inderdaad de loonstrijd voeren. Het beleid van loonmatiging gaat ten onder aan haar eigen succes! En in 1969 verwerpt zelfs voorzitter Kloos van de socialistische vakbond NVV het corporatisme. Nederland bevindt zich dan in de cel rechts-boven van de tabel 2. Weliswaar is de regering rechts gezind, maar de instituties werken de overgang naar het monetarisme nog tegen.
In de periode 1973-1977 is een linkse regering aan het bewind. De economische situatie is al wankel, en verslechtert snel door externe oorzaken (olie-crises). Een column over de Nederlandse vakbeweging laat zien, dat de inflatie snel stijgt. Figuur 1 (overgenomen uit de genoemde column) toont deze ontwikkeling, evenals de voortgaande loonstijgingen. De zonet genoemde column laat voorts zien, dat in deze periode de Phillips kromme flink opwaarts schuift. De kapitaal-inkomens worden gemarginaliseerd.
In 1977 steunt de middenklasse de vorming van een rechts kabinet. In de periode 1977-1981 worden de eerste (te) voorzichtige stappen gezet naar een monetaristisch beleid (de cel rechts-onder in de tabel 3)11. Een column van vier jaren terug laat zien, dat rond 1980 de werkloosheid inderdaad dramatisch toeneemt. En, geheel in overeenstemming met het model van Scharpf, in 1982 stopt de vakbeweging de loonstrijd, en accepteert in het akkoord van Wassenaar de loonmatiging! De cel links-onder in de tabel 3 wordt bereikt, opnieuw onder een rechtse regering. Aldus kan de maatschappelijke ontwikkeling van Nederland geheel worden verklaard door het zonet gepresenteerde model van Scharpf. Overigens zijn sindsdien zowel het traditionele corporatisme als het Keynesianisme in diskrediet geraakt door al deze ervaringen. Zij keren wel terug vanaf de jaren 80, maar in een haast onherkenbaar verzwakte vorm12. De tabel 1 wordt voortaan irrelevant.
De column over het AGI constateert een opvallende gelijkenis met het paradigma van de institutionele analyse en ontwikkeling (afgekort IAO), dat is ontworpen door het echtpaar Ostrom. Daar wordt opgemerkt, dat de IAO controle lijsten van belangrijke factoren hanteert. Zij kunnen ook (en eenvoudiger) worden opgevat als de onafhankelijke variabelen van het probleem. Bijvoorbeeld vertaalt de IAO haar actor-model in een functie A(u, r, i ,d). Hierin is de variabele u de voorkeur (nutsfunctie) van de actor, r is zijn vermogen (rijkdom, voorraad van middelen), i is zijn omgang met informatie (reflectie), en d is zijn wijze van besluitvorming. Merk op, dat de (i, d) van de homo economicus en homo sociologicus duidelijk verschillen13. Deze verzameling (u, r, i, d) van variabelen kan niet logisch en theoretisch worden gerechtvaardigd14. De rechtvaardiging zit kennelijk in de practische bruikbaarheid voor het uitvoeren van empirische studies.
Interessant is ook de functie voor actie situaties (constellaties), te weten C(K, U, R, I, P, Q, S). Hier is K de verzameling van participerende actoren. De andere 6 variabelen (die feitelijk verzamelingen voorstellen) zijn specifiek voor die actoren. U en R komen overeen met de verzamelingen uk en rk (met k=1, ..., K)15. De overige variabelen (I, P, Q, S) zijn kenmerkend voor de actie situatie. I is de informatie, waarover elke actor beschikt. P is de verzameling van posities, die open staan voor de actoren. Zij leggen de structuur van de constellatie vast. Q is de verzameling van materiële uitkomsten voor de actoren16. En S is de verzameling van strategieën, waarover de actoren beschikken. De functionele relaties van de variabelen zijn pk = pk(K, S), en qk = qk(P, I, R). Ook deze onafhankelijke variabelen ontlenen hun rechtvaardiging aan de gebleken toepasbaarheid in de analyse van casussen.
E. Ostrom betoogt, dat de zeven variabelen (K, U, R, I, P, Q, S) onmisbaar zijn om de actie situatie volledig te kenmerken17. Een model, dat enkele van deze variabelen negeert, zal onjuiste resultaten geven. Ostrom verwerpt met name de modellen uit de social choice theorie, die te simpel zouden zijn18. Namelijk, misschien wel de belangrijkste conclusie van social choice modellen is, dat besluitvorming door stemming bij meerderheid zelden een evenwichtige uitkomst oplevert. Echter, empirisch blijken politieke besluiten juist tamelijk stabiel te zijn. Kennelijk negeren die modellen essentiële variabelen, die de ruimte van mogelijke besluiten inperken, en daardoor stabiliteit scheppen. De redenatie van Ostrom klinkt inderdaad logisch. Bijvoorbeeld kan soms een actor k de beleids-agenda beheersen, dankzij zijn positie pk, macht rk en strategie-opties sk. De agenda perkt de besluitvorming in, en daarmee ook de mogelijke uitkomsten Q 19.
In de IAO is elk van de zeven variabelen gekoppeld aan een bepaalde categorie van regels. K wordt beperkt door regels van toetreding, P door positie regels, S door de gezags-regels, R door de regels van aggregatie, Q door de regels van armslag (scope), I door informatie-regels, en U door de regels van afrekening (payoff)20. Ostrom duidt deze regels aan als de maatschappelijke configuratie, waarin de actie situatie is ingebed. Zij belichamen de instituties in het paradigma van de IAO. Het effect van een afzonderlijke regel staat niet op zichzelf, want er kan interferentie optreden. Alle zeven regels werken door in de actie situatie. Natuurlijk zijn de genoemde categorieën van regels even subjectief als de corresponderende variabelen. Het denkkader van de IAO staat inderdaad bloot aan kritiek. Bijvoorbeeld vindt Scharpf het classificeren van regels een oeverloze onderneming21.
Volgens het IAO ontstaan instituties geleidelijk uit de maatschappelijke interacties22. De diverse actoren bouwen een reputatie op, zodat hun gedrag voorspelbaar wordt. Aldus groeit er een vertrouwen in de betreffende groep actoren. Vertrouwen is de bron van wederkerigheid, waardoor samenwerking mogelijk wordt. Dit kan leiden tot co-productie. De actoren onderwerpen hun gedrag aan collectieve regels. Hoewel er wel degelijk modellen bestaan, waarin de homo economicus hecht aan zijn reputatie, ligt in zulke situaties een complexer actor-model meer voor de hand23. Men moet rekening houden met de positieve effecten van sociaal kapitaal. Dit is allereerst en met name relevant voor (min of meer) losse netwerken. Immers in groepen met een centrale leiding, zoals clubs of de hiërarchie, verloopt de productie via bevelen. Toch is er volgens de IAO ook co-productie in hiërarchieën, in de schaduw van de centrale staat24.
Het AGI en de IAO veronderstellen, dat een analyse de waarheid redelijk getrouw zal benaderen. De analist waardeert de actie situatie met een maatschappelijke nutsfunctie W(e, b, h, v, m, f). Hier is e de efficiëntie van de situatie, b is de verdeling van de belastingen, h is de herverdeling van de materiële uitkomsten qk, v is de afgelegde veranwoording over het beleid, m is de morele waarde van de situatie, en f is de flexibiliteit ten aanzien van de maatschappelijke dynamiek25. Hierbij zal de analist de individuele kosten en baten moeten aggregeren, waarbij onvermijdelijk subjectieve weegfactoren worden gehanteerd. De analyse kan dus hoogstens een benadering van de waarheid zijn. Echter, aangezien de analist geen eigen belang in de actie situatie heeft, mag rederlijker wijze worden aangenomen dat zijn of haar oordeel minstens objectiever is dan dat van de betrokken actoren26.
Het model van de IAO kan worden geïllustreerd met behulp van het spel van de staat en vakbeweging. Beschouw de actie situatie C(K, U, R, I, P, Q, S). Het spel kent vijf actoren (K), te weten de lage klasse, midden klasse, hoge klasse, vakbeweging en regering27. De tabellen 2 en 3 bevatten de strategieën S en de voorkeuren U. De beschikbare strategieën worden mede bepaald door het vermogen R van de actoren, dat wil zeggen, door hun macht. De voorkeuren U baseren op de beschikbare uitkomsten Q. De posities P verwijzen naar de mechanismen van besluitvorming. Bijvoorbeeld stemmen de drie klassen in een verkiezing over de samenstelling van de nieuwe regering. De vakbeweging onderhandelt met de werkgevers over het loonpeil. En de regering kan dankzij de staatsmacht unilateraal besluiten tot een bepaald beleid. Merk op, dat het spel van de staat en vakbeweging geen uitspraak doet over het welvaarts-effect W van elke keuze-optie.
Kennelijk kan men in het spel van de staat en vakbeweging de IAO variabelen inderdaad bijna allemaal terugvinden. De uitkomsten Q worden weergegeven in de tabel 1, maar ontbreken in de tabellen 2 en 3. Dat wil zeggen, Q en trouwens ook I (de omgang met informatie) oefenen enkel indirect een effect uit op het spel, via de nutswaarden uk. Voorts illustreert dit voorbeeld nogmaals, dat het AGI en de IAO verschillend omgaan met regels. De IAO verlangt, dat eerst de algemene regels voor S, Q, U enzovoort worden opgesteld. Vervolgens wordt daaruit de actie situatie afgeleid28. Anderzijds laat het AGI de analist vrij in zijn methode om het spel (mogelijke combinaties van sk en uk) in te vullen.
De maatschappelijke of sociale netwerk analyse (afgekort SNA) is simpelweg een inventarisatie van de actoren en hun onderlinge contacten. De huidige paragraaf put voor de SNA uit het boek Social network analysis (afgekort NA)29. In deze theorie zegt het concept netwerk niets over de concrete vorm van die contacten. Een contact of relatie op de private markt en in een bureaucratische hiërarchie worden op gelijke wijze gemodelleerd. Een contact in het netwerk kan elke denkbare duurzaamheid of intensiteit hebben. Merk op, dat de sociologie en de economie het concept netwerk op een andere manier gebruiken. Zij veronderstellen, dat het netwerk wordt gekenmerkt door relatief zwakke en vluchtige banden, en minder samenhang vertoont dan de groep of kring. Dit verschil in definitie van het concept netwerk is spijtig, omdat het kan leiden tot spraakverwarring30.
De SNA is niet zozeer een theorie of model, maar meer een methodiek om een verzameling van actoren te ordenen. Bij de SNA moet men beschikken over informatie met betrekking tot de contacten, die de individuen paarsgewijze onderhouden. In wat grotere netwerken zullen lang niet alle actoren onderling contact hebben. Zelfs een verzameling van individuen, die elk in isolement leven, is al een netwerk. De SNA reikt nu maten of indices aan, waarmee de samenhang in de verzameling kan worden uitgedrukt. Op die manier kunnen groepen worden opgespoord, en daarbinnen eventueel weer subgroepen. De SNA neemt gewoonlijk aan, dat de actoren individuen zijn. De huidige paragraaf past de SNA toe op collectieve actoren. Dat is wat minder gebruikelijk, voor zover uw columnist kan overzien. Maar wellicht levert het toch interessante resultaten op.
Beschouw weer het spel van de staat en de vakbeweging. De vijf actoren vormen tezamen een netwerk. Zij zijn weergegeven in de figuur 2a-b, voor respectievelijk de linkse en rechtse regering. Zo een figuur wordt wel een graaf diagram genoemd (p.64 in NA). De contacten in de figuur 2 hebben een richting, weergegeven door een pijl. Dit heet een gerichte graaf, of di-graaf (p.66). Aldus bestaat een wederkerig contact uit twee pijlen. Bijvoorbeeld oefent de middenklasse invloed uit op de regering via haar stemmen tijdens een verkiezing. En de regering oefent invloed uit op de middenklasse via haar politieke beleid. In de figuur 2 is aangenomen, dat de lage klasse de enige is met contact met de vakbeweging. Immers, hun voorkeuren zijn identiek. Kennelijk dicteert de lage klasse haar voorkeur, wellicht via de bondsraden31. Het aantal contacten van een actor wordt diens graad genoemd. In een di-graaf onderscheidt men de in- en uit-graad (p.68).
De midden- en hoge klasse hebben enkel indirect contact met de vakbeweging, via hun regering32. Bovendien hebben in dit simpele model de klassen enkel indirect contact met elkaar, via de regering33. Het kortste pad tussen twee actoren heet de geodeet (p.67 in NA). Haar lengte is het aantal tussenliggende contacten en wordt de afstand van de twee actoren genoemd. Gewoonlijk is een actor machtiger, naarmate zijn positie centraler wordt. De SNA levert twee maten om dat te meten, te weten de relatieve centraliteit en de nabijheid (closeness)34. In de figuur 2a zijn de in- en uit-centraliteiten van de regering (0.6, 0.8), en dat is groter dan die van bijvoorbeeld de lage klasse (0.2, 0.4). De in- en uit-closeness van de regering is (1.33, 1) en van de lage klasse (1.33, 0.8). Beide maten onderstrepen de centrale positie van de regering, in verhouding tot de lage klasse. In de figuur 2b wordt de positie van de lage klasse zelfs tamelijk perifeer (marginaal).
Een centrale regering is een belangrijke schakel tussen andere actoren. Dit wordt gemeten via de zogenaamde mate van between-ness35. In de figuur 2a is de between-ness van de regering 0.75, en die van de lage klasse slechts 0.17. Het verschil wordt zelfs dramatisch groot in de figuur 2b (respectievelijk 0.92 en 0). Vanwege de positie als schakel wordt de regering wel de spil-actor genoemd (of cut-point, p.103). Zonder spil-actor zouden de klassen in isolement verkeren, omdat hij alle communicatie tussen hen regelt. Anderzijds vormen de lage klasse, de vakbeweging en de regering tezamen een kliek (p.112-113). In de kliek zijn alle actoren onderling verbonden via directe contacten. Wegens die intense samenhang noemt men de kliek ook wel een maximale volkomen sub-graaf. Merk op dat de kliek in de figuur 2a sterker is dan in 2b, omdat in 2a de lage klasse invloed uitoefent op de regering. Er is meer wederkerigheid.
Het voorgaande laat zien, dat de SNA weinig nieuwe inzichten oplevert voor het kleine netwerk van de figuur 2. De SNA is vooral nuttig voor grotere netwerken, met vele contacten, waarbij de onderlinge verhoudingen minder duidelijk zijn. Dan helpen de berekeningen om de samenscholingen (verdichtingen) te ontdekken. Wellicht komt een toekomstige column er nog op terug. Deze theorie is statisch. Echter, hoofdstuk 8 in NA heeft hoge verwachtingen van dynamische netwerk-simulaties met behulp van rekenprogramma's. Men kan dan de model-berekeningen vergelijken met de waargenomen ontwikkeling van het netwerk36.
De figuur 2, in combinatie met de diverse tabellen, legt een interessante koppeling met de social choice theorie. Zij veronderstelt, dat er bij verkiezingen twee winnende coalities denkbaar zijn: (lage klasse, middenklasse) en (middenklasse, hoge klasse). Elk heeft een meerderheid. Andere coalities worden genegeerd, omdat er immers slechts twee beleids-alternatieven worden overwogen (Keynesianisme en monetarisme). In de figuur 2a stemt de hoge klasse weliswaar tijdens de verkiezing, maar haar stem leidt niet tot resultaat. Hetzelfde lot treft de lage klasse in de figuur 2b. Zij oefent daarna enkel indirect invloed uit, via de vakbeweging. In deze situatie vormen de drie klassen een triade, waarbij de middenklasse zich in een spil-positie bevindt.
Stel dat de zittende regering links is, en de vakbeweging voert de loonstrijd. Deze situatie is niet bijster gunstig voor de middenklasse. Als nu tijdens de verkiezingen de middenklasse de rechtse regering aan een meerderheid helpt, dan is de loonstrijd niet meer mogelijk. Volgens de tabellen 2, 3 en 4 zullen de uitkomsten van de lage, midden en hoge klasse veranderen van u = (4, 1, 1) voor de verkiezingen, naar (2, 3, 4) erna. De figuur 3 toont de herverdeling, die optreedt dankzij het besluit van de middenklasse. De getallen naast de pijlen zijn de wijzigingen van de uitkomst (als nut, dus Δuk), die het gevolg zijn van de politieke wisseling van de macht. De wijzigingen zijn persoonlijk voor de actor, en niet onderling vergelijkbaar. Het nut is niet overdraagbaar. De hoge klasse, die de verkiezing van de rechtse regering faciliteert, is de grote winnaar.
Dit model is duidelijk verwant met het coalitie model van de social choice theorie, die is beschreven in een eerdere column. De regerings-periode van rechts kan bij de middenklasse de illusie wekken, dat de vakbeweging zich heeft verplicht tot tot permanente loonmatiging, dus tot neo-corporatisme. Dan heeft de middenklasse een prikkel om de linkse regering aan een meerderheid te helpen, met uitkomsten (3, 4, 3). Echter daarna zal toch de loonstrijd ontbranden, waarmee de cirkel is gesloten. Er is een stem-cyclus, met de middenklasse en vakbeweging als boosdoeners. Er kan geen maatschappelijk evenwicht ontstaan. Zie echter de tegenwerping van de IOA, dat collectieve besluiten allerlei maatschappelijke inperkingen hebben.
Een voorgaande column behandelt netwerk sturing, met name het paradigma van de Rotterdamse school37 (afgekort PRS). Het PRS blijkt nogal wat imperfecties te hebben, die vragen om een correctie. De kern van het PRS is de vervanging van het primaat van de politiek door het primaat van de actie arena. De beste beleids-oplossing is degene, die de actoren in de arena optimaal verrijkt. Omwille van dit nieuwe beginsel moet het PRS enkele traditionele wijsheden opgeven. Allereerst verwerpt het paradigma de centrale planning, omdat het algemeen belang niet zou bestaan (als doelfunctie), en omdat de staat niet de macht zou hebben om het plan uit te voeren. In dit opzicht is het paradigma Hayekiaans en botst radicaal met de gangbare politieke filosofie38. Nogmaals, in het AGI en de IAO houdt de staat wel zijn centrale positie inzake het maatschappelijk beleid en publieke voorzieningen. Dat sluit consultatie van de diverse netwerken niet uit.
Het PRS biedt dus geen ruimte voor een centrale kosten-baten analyse op basis van een centraal beleids-ontwerp (ex-ante)! Het beleid moet vorm krijgen in de onderhandeling in de beleids-arena. Het is bekend uit de sociale psychologie, dat zo een aanpak vaak zal leiden tot "arena-falen". Een overeenkomst kan uitblijven. Of zij kan pervers zijn. Immers, de arena kan haar kosten afwentelen op actoren, die zijn uitgesloten van de arena en dus van de besluitvorming. De groep schept een negatieve externaliteit. Erger nog, de arena kan ook rente zoeken, en de uitgesloten actoren uitplunderen39. Het PRS erkent deze problemen, maar draagt er geen overtuigende oplossing voor aan. Het stelt voor om de staat te laten participeren in de arena, ten einde het algemeen belang (of dat van uitgeslotenen) te verdedigen, en zo het arena-falen te voorkomen. De politiek moet dan aangeven, wat de grenzen van de beleidsontwikkeling zijn.
De structuur van de actie arena is natuurlijk essentieel bij het ontwerpen van beleid. Vele columns in de Gazet benadrukken, dat de coördinatie van een verzameling actoren een kwestie is van doelmatigheid. De twee basis-vormen van coördinatie zijn de markt en de hiërarchische organisatie. Natuurlijk zijn ook allerlei mengvormen (wel hybriden genoemd) denkbaar. De Nederlandse econoom Frijters noemt als voorbeeld de vrijwillige groep (of kring). Men treft haar onder andere aan bij clubs, verenigingen en het beheer van collectieve grondstoffen. In de hiërarchie zijn de afhankelijkheden asymmetrisch, zodat de centrale macht domineert. Dat vereenvoudigt de communicatie-structuur40. De markt is de karakteristieke vorm van het netwerk bij economische concurrentie. De keuze voor een bepaalde vorm van coördinatie wordt gewoonlijk gedicteerd door de transactie-kosten41.
Het PRS negeert de structuur van de actie arena, die is vastgelegd in instituties (regels en organisaties). Het definieert elke verzameling van actoren rondom een beleidsthema simpelweg als een netwerk. Ogenschijnlijk sluit deze definitie aan bij de terminologie van de sociale netwerk analyse (SNA). Maar het netwerk in de SNA is louter technisch, en schept het methodologische raamwerk voor structuur-analyses. De SNA is geen beleidsmodel. Aangezien het PRS de arena reduceert tot een netwerk, sluit het de coördinatie via het hiërarchische bevel of via de democratische stemming uit. Dat is uiteraard een serieus gemis. Deze twee interacties ontbreken ook voor de (centrale) evaluatie van beleid. Weliswaar eist het PRS achteraf (ex-post) een collectieve evaluatie van het beleid. Maar alleen de actie arena zelf participeert in die evaluatie. Daarbij blijft overigens onduidelijk hoe de (on)tevredenheid van de verschillende actoren wordt gewogen.
De rechtvaardiging van het PRS moet liggen in de belofte van een beter beleid. Echter volgens de sociale psychologie heeft de netwerk aanpak weinig kans van slagen42. Namelijk, beschouw de veronderstellingen van het PRS. Bij aanvang heeft de actie arena geen centrale doelen. De actoren treden toe, omdat de staat geld en andere middelen ter beschikking stelt, ter dekking van hun kosten. Dankzij de arena ontwikkelen zij macht jegens buitenstaanders. Gewoonlijk zal de cohesie in de arena toenemen, omdat er wederzijdse aanpassing (socialisatie) plaats vindt. Het is overigens ongewis, of de interacties doelmatig zijn. Besluitvorming in groepen kan irrationeel zijn43. Er kunnen coalities ontstaan, die elkaar bestrijden. In beginsel heeft elke actor een veto stem. Toch eist het PRS, dat zij consensus bereiken, althans inzake de beleids-uitvoering. Er is een reële kans op een debacle, met hoge kosten.
Wel zullen de actoren hun arena afbakenen jegens de buitenwereld44. Vooroordelen jegens uitgeslotenen worden versterkt (attributie fout). Er is ingroup favouritism. Deze uitbuiting van de maatschappij door de actie arena is natuurlijk onbillijk. De burgers verwachten van de staat, dat die iedereen gelijk behandelt. De staat zou de uitbuiting kunnen tegengaan via centrale sturing, dat wil zeggen, door de rol van netwerk beheerder op zich te nemen, en zo het algemeen belang te waarborgen. Dit zal echter enkel worden geaccepteerd, wanneer alle actoren in de arena er baat bij hebben! Trouwens, de staat wordt gesocialiseerd door de arena, en raakt toegewijd. De arena wordt een referentie-punt. Neutraliteit wordt dan een fictie. Aldus hebben de actoren in de arena toenemend moeite om zich aan te passen bij de buitenwereld. Vanuit de bestuurskunde is bekend, dat in de realiteit zich vaak een ijzeren driehoek vormt.
De sociale psychologie maakt ook bezwaren tegen de zelf-evaluatie door de arena, die wordt voorgesteld door het PRS. Namelijk, de actoren zullen hun participatie in de arena willen rechtvaardigen naar hun achterban. Een actor zal dit zelfs doen, wanneer zijn uitkomst eigenlijk slecht is. Dit is een justification of effort, die leidt tot het spreading apart of alternatives. Overigens wordt dit probleem wel onderkend door de aanhangers van de Rotterdamse school45. Zij willen het oplossen door een externe evaluatie van de beleids-uitkomsten. Dit verbaast, omdat het PRS eerder juist centrale analyses onhaalbaar acht! Het betekent ook, dat de externe analist de weegfactoren in de welvaartsfunctie van de arena kan schatten46. Merk voorts op, dat in het PRS de evaluatie door de uitgeslotenen niet wordt meegewogen.
Voor alsnog ziet uw columnist geen mogelijkheden om het PRS te corrigeren47. Het hanteert onbewezen stellingen, en belooft niet vanzelf goede resultaten. De politiek wordt buitengesloten. Des al niettemin zijn netwerken natuurlijk wel degelijk essentieel in de beleids-ontwikkeling. Dit wordt benadrukt door het AGI en de IAO. Volgens Ostrom worden common pool resources (afgekort CPR) vaak beheerd door netwerken, met goede uitkomsten. De staat kan polycentrisme toelaten in die gevallen, waar het leidt tot open systemen op basis van spontane zelf-organisatie48. En netwerken bieden kansen voor collectief leren. De aanhangers van het PRS zien hierin zelfs de meerwaarde van hun aanpak. Maar leerprocessen zijn langdurig, niet afdwingbaar, en de uitkomst is ongewis49. Juist daarom kan de schaduw van de centrale staat niet worden gemist, zelfs wanneer beleids-ontwikkeling via onderhandelingen wordt toegelaten50.