Actormodellen in de bestuurskunde

Plaatsing in Heterodoxe Gazet Sam de Wolff: 6 februari 2019

E.A. Bakkum is blogger voor het Sociaal Consultatiekantoor. Hij denkt graag na over de arbeiders beweging.

De bestuurskunde kan een brug slaan tussen de polieke realiteit en economische modellen. Echter zij is verdeeld over het mensbeeld, dat ten grondslag moet liggen aan de theorie. Nadat in de jaren 70 van de vorige eeuw de publieke sector onbetaalbaar dreigde te worden, gebruikte de bestuurskunde vaker het beeld van de homo economicus. Toch blijft deze typering omstreden. De huidige column beschrijft een drietal actormodellen, en onderzoekt enkele gevolgen van hun toepassing in bestuurskundige theorieën.

Afbeelding van kwartetkaart PTT
Figuur 1: Kwartetkaart PTT

Bijna twee jaren terug besteedde de Gazet voor het eerst aandacht aan belangengroepen, die er in slagen om een rente te onttrekken aan de staat1. Recent legt een column uit, dat het rente zoeken leidt tot een aanhoudende stijging van de staatsuitgaven. In de negentiende eeuw is dit vooral te wijten aan de hebzucht van rijke burgers en politici. De middenklasse wil deze ontwikkeling tegengaan door het openbare bestuur te professionaliseren, en bouwt daarom de staatsbureaucratie op. De bureaucraten hebben een eigen beroepsmoraal, net zoals predikanten in de kerk, die hen weinig vatbaar maakt voor omkoping en corruptie2. De ontwerpers van de bureaucratie hoopten, dat zij efficiënt, doelmatig en billijk zou zijn. De politiek zou haar centraal aansturen, en zo de wil van de kiezers kunnen realiseren. Er moet een dichotomie (scheiding) zijn tussen de beleidsformulering en haar uitvoering.

Helaas traden na de Tweede Wereldoorlog de nadelen van de bureaucratie steeds duidelijker aan het licht. Zij is te star om zich aan te passen bij de maatschappelijke veranderingen. Met name beschikt zij over onvoldoende collectief leervermogen. Bureaucratische groepen zijn intern gericht en geneigd zich af te zonderen van andere groepen. De afschotting geldt zelfs voor collega's, die niet werken in hetzelfde beleidsveld. Voorts mengt de bureaucratie zich in de politiek. De gebreken van de bureaucratie worden ernstiger, naarmate zij toeneemt in omvang, en naarmate de maatschappij complexer wordt. Het falen van de centrale sturing blijkt ook uit de slechte resultaten, die in de jaren 60 en 70 worden geboekt met de plan-economie. Al vier jaren terug heeft de Gazet in twee columns de oorzaken opgesomd. Kennelijk kan de maatschappij slechts beperkt worden opgebouwd met rationeel-wetenschappelijke structuren.

Aan de ambtenaren is niets menselijks vreemd. Het is dus logisch, dat de bureaucratie zich primair richt op haar eigen belang. De introductie van de bureaucratie heeft niet het rente zoeken bij de staat gestopt, maar verandert slechts de begunstigden. Zie de column over de expanderende staat. In de jaren 70 is de bureaucratie zozeer uitgedijt, dat zij onbetaalbaar wordt. De Gazet heeft de toenmalige dramatische situatie van de Nederlandse economie en overheid geanalyseerd in diverse columns. De politiek gaat zoeken naar efficiëntere werkwijzen om de kosten te beheersen. Dit vraagt om de inbreng van managers in het openbaar bestuur. In de jaren 70 groeit het besef, dat de inzet van marktmechanismen bij de uitvoering bijdraagt aan betere beleidsresultaten. De markt heeft het voordeel, dat de concurrentie een prikkel geeft aan de werkers om te presteren. Markten zijn meritocratisch3.

De nieuwe opvatting wordt theoretisch onderbouwd door de public choice theorie. Men vormt hybride organisaties, die de bureaucratie verbinden met marktwerking. De beweging, die pleit voor hybride organisaties, wordt het nieuwe publieke ondernemerschap genoemd (new public management, afgekort NPM). De publieke bureaucratie is structureel onpersoonlijk en verwaarloost de menselijke relaties. Steeds moet de politiek nagaan, waar de private sector in staat is om zelf de publieke voorzieningen te leveren, eventueel na enige regulering van de markt. Eventueel kunnen non-profit organisaties worden ingeschakeld. De staat moet niet de maatschappelijke kringen verdringen4. Hervormingen vereisen dus een mensbeeld, dat wil zeggen, inzicht in de menselijke natuur, prikkels en motieven. Aangezien de politieke besluiten zijn gericht op handelen, gaan politici op zoek naar een actor model. De volgende paragraaf beschrijft drie van zulke modellen5.


Drie actor modellen

De Gazet heeft regelmatig actor modellen bestudeerd. Als het een economisch thema betreft, of als wordt gekozen voor een wiskundige formulering, dan wordt gewoonlijk het actor model van de homo economicus gebruikt. Er is zelfs een aparte column gewijd aan dit type actor. De homo economicus streeft rationeel berekenend zijn eigen doelen na, waarbij hij probeert zijn eigen nut (geluk, tevredenheid) maximaal te maken6. De actor heeft dus eigen voorkeuren en een eigen wil. Men spreekt van doel-rationaliteit, of consequentialisme. Sinds eeuwen is de economische wetenschap gebouwd op dit type actor. In de negentiende eeuw wees de ontdekkingsreiziger Charles Darwin op de overlevingdrang van levende wezens, en gaf daarmee een biologische grondslag aan de homo economicus. Zelfs ideologieën van collectiviteit, zoals het historisch materialisme, nemen deze actor als uitgangspunt.

Al vijf jaren terug vergeleek een column het model van de homo economicus met dat van de homo politicus. Veel aandacht ging uit naar de homo sovieticus, de Leninistische variant van de homo politicus. De homo politicus is een actor, die handelt in overeenstemming met een eigen (politieke) ideologie7. Het handelen wordt gedicteerd door de eigen normen. Dit type actor heeft dus eveneens een eigen wil, maar is niet per se uit op zijn eigen geluk. Het is zelfs denkbaar, dat hij zich opoffert voor zijn ideaal. Er is een waarde-rationaliteit, zij het individueel. Men treft deze actor bijvoorbeeld aan in maatschappelijke organisaties (middenveld, civil society). In feite hanteert ook het humanisme het actor model van de homo politicus, want het veronderstelt, dat individuen van nature ideologische drijfveren hebben. Zij worden geboren als autonome wezens, die zich vrij (moeten) kunnen ontplooien.

Toch is het actor model van de homo politicus niet bijster populair. Dat is wel het geval met het actor model van de homo sociologicus8. Dit type actor handelt in overeenstemming met de collectieve normen van zijn groep of kring. Dit kunnen ook rolverwachtingen zijn. Deze handelswijze kan nuttig zijn voor de actor zelf, maar dat is niet noodzakelijk bij dit type. Het hoeft niet per se te beschikken over een eigen wil of geweten. Gewoonlijk wordt verondersteld dat zulk handelen wordt gestuurd door de socialisatie binnen de groep. Daarom kiest de sociologie vaak voor het gedragsmodel van de homo sociologicus. De werking van de bureaucratie is gebaseerd op dit type actor. Het staat op gespannen voet met het modernisme, dat hecht aan individualiteit. Anderzijds bevordert het de zo vaak verheerlijkte samenhang in de maatschappij. Binding en vertrouwen maken het gedrag voorspelbaar, en verminderen aldus de transactie-kosten.

De drie actor modellen tonen verschillende facetten van de menselijke aard, waaruit de wetenschapper moet kiezen, al naar gelang van de onderzochte situatie. In beginsel kan men het handelen van de homo politicus en homo sociologicus beschrijven met de homo economicus. Immers, normen sterken de identiteit, en dat geeft een geluksgevoel. Bovendien biedt het voordelen om een gewaardeerd groepslid te zijn. Deze interpretatie vindt men in onder andere de rationele keuzeleer van de socioloog J.S. Coleman. Echter zo een interpretatie van de homo economicus ontneemt aan het model zijn eenvoud, die het juist zo aantrekkelijk maakt9. Interessant is ook de theorie van de gen-cultuur co-evolutie. Zij veronderstelt, dat normen en deugden zoals empathie, trots, en wederkerigheid evolutionair zijn ontwikkeld en opgenomen in de menselijke aard10. Aldus ontstaat een merkwaardige kruising van de homo economicus en de homo politicus.

Wanneer er staatsmacht wordt uitgeoefend op een actor, dan moet natuurlijk rekening worden gehouden met diens actor type11. Immers elk actor type wordt gekenmerkt door gevoeligheid voor bepaalde specifieke prikkels. Bijvoorbeeld zou het onverstandig zijn om een homo sociologicus een materiële beloning aan te bieden voor het gehoorzamen aan normen en wetten. Dit type actor vindt beloningen incommensurabel met het conformeren aan normen. In het ergste geval kan dit leiden tot crowding out van zijn natuurlijke norm-conformiteit. Met andere woorden, de politiek en de staat moeten hun beleidsinstrumenten en pressie-middelen afstemmen op het actor type van de doelgroep. Dit dilemma is een belangrijke oorzaak van de botsende opvattingen onder bestuurskundigen12.


Methodologisch individualisme

Schema van micro-macro interactie
Figuur 2: Micro-macro interactie

Van oudsher onderzoekt de sociologie het effect, dat het handelen op het micro niveau heeft op de maatschappelijke structuur op het macro niveau. Het methodologisch individualisme veronderstelt, dat het individuele handelen en de structuur zich ontwikkelen door de wederzijdse wisselwerking, in een symbiose. Dit verschijnsel wordt geïllustreerd in de figuur 2 13. De bovenste pijl stelt het macro niveau voor, waar de maatschappelijke structuur S(t) op tijdstip t verandert in de structuur S(t+1) op tijdstip t+1. Meestal zal de verandering gering zijn. De onderste pijlen stellen het micro niveau van de individuele en collectieve actoren voor. De actor A(n, t), met n=1, ..., N, wordt beïnvloed door de maatschappelijke structuur S(t). Hij besluit tot een handeling H(n, t), en beïnvloedt daardoor op zijn beurt de structuur zodanig, dat S(t+1) ontstaat. Natuurlijk kan de handeling ook dienen om de structuur te bestendigen (S(t+1) = S(t)).

Men kan op het macro niveau niet de structuur-verandering door het individuele handeling waarnemen. Immers alle N actoren handelen, zodat de structuur S(t+1) resulteert uit de geaggregeerde (totale, gezamenlijke) invloed. Voorts leidt de stapeling van handelingen tot een interferentie14. Dat wil zeggen, een actor A(n, t) heeft een doel met zijn handelen H(n, t). De actor A(n+1, t) heeft met zijn handelen H(n+1, t) een ander doel, en dat kan de uitwerking van de handeling H(n, t) veranderen. Aldus ontstaat een andere structuur S(t+1) dan de N actoren vooraf verwachtten. Het handelen wordt minder doel-rationeel. Zelfs kan de interferentie leiden tot onbedoelde structuur-effecten, die niemand wil. Men zou dit een negatieve externaliteit kunnen noemen. In complexe situaties kan zelfs een centraal orgaan niet meer alle interferenties overzien. Dit stelt grenzen aan planning en maakbaarheid15.


Bestuurskunde

De Gazet heeft steeds geprobeerd om empirische beschrijvingen van het openbaar bestuur te begrijpen met modellen uit de politieke economie. De werkelijkheid blijkt veel complexer te zijn dan de modellen suggereren. Daarom is in een voorgaande column de bestuurskunde geraadpleegd, die steunt op de sociologie, bedrijfskunde, en organisatie theorie16. In de Engelse taal wordt van oudsher de bestuurkunde de theory of public administration genoemd. Men identificeerde de uitvoering van het beleid met beheer. Immers de bureaucratie is passief, en houdt de instituties slechts in stand. Haar werkers worden beschouwd als actoren van het type homo sociologicus, zonder een eigen wil. Maar zonet is al geconstateerd, dat de bureaucratie lijdt onder gebreken. Bovendien is zij in werkelijkheid wel degelijk politiek actief, wat haar veel macht geeft17.

Vanaf de jaren 80 van de vorige eeuw legt de politiek zich toe op kostenbeheersing in het openbaar bestuur. Zij verbetert de werking van het openbaar bestuur door meer aandacht te geven aan het management. Deze term wordt het best vertaald in het Nederlandse woord bestuur, en soms (afhankelijk van de context) als ondernemerschap. De bestuurskunde wordt dan omgedoopt tot de theory of public management. Binnen de bestuurskunde zijn allerlei wetenschappelijke stromingen, met elk haar eigen voorstellen voor verbetering, maar allen willen de traditionele bureaucratie hervormen of inkrimpen. De politiek beseft, dat de inzichten van de private sector ook opgaan voor het openbaar bestuur. Menselijk handelen is universeel. Managers zijn actoren van het type homo economicus. Zij zijn alert op verbeteringen van de producten en processen. Zij zoeken manieren om de werkers te prikkelen tot betere prestaties.

Afbeelding van spotprent Drees
Figuur 3: Spotprent premier Drees
   (1951, J.F. Doeve in Elsevier)

Als alternatief voor de bureaucratie heeft de Gazet het nieuwe openbare ondernemerschap gepresenteerd (in de Engelse taal new public management, afgekort NPM). Er is onder bestuurskundigen nog steeds een debat gaande over de precieze definitie van NPM en over zijn practische bruikbaarheid. Ruwweg zijn er twee stromingen in de bestuurskunde, te weten de organisatie theorie en de public choice theorie (de rationele keuzeleer, toegepast op het openbaar bestuur). De rationalisten hanteren het actor model van de homo economicus, en willen wedijver introduceren in de beleidsuitvoering. De organisatie theoretici gebruiken alle drie actor modellen, echter met een voorkeur voor de homo sociologicus. Zij hechten aan samenwerking in en tussen de uitvoerings-organisaties en netwerken. Zij hanteren vaak sociologische methodieken, en zijn dan kritisch over het NPM18.

Aldus komt de bestuurskunde uit op drie structuren voor de uitvoering van het beleid, namelijk de organisatie, het netwerk en de markt19. Uiteraard zijn er ook hybride mengvormen van deze drie structuren denkbaar. In de hybride vorm is de betreffende organisatie geen onderdeel van de staatshiërarchie. De organisatie beschikt wel over de middelen van de staat, en is duurzaam ingebed in het openbaar bestuur. Voorbeelden zijn de non-profit organisatie (zoals scholen en ziekenhuizen), het private bedrijf met een publiekrechtelijke taak, en netwerken zoals publiek-private partnerschappen (afgekort PPP)20. Uw columnist heeft het voornemen om binnenkort een column (deels) te wijden aan het netwerk in public governance.

Tenslotte, uw columnist krijgt toenemende twijfels, dat de bestuurlijke realiteit kan worden weergegeven in abstracte modellen. De wetenschap stoot hier op haar grenzen, en men begeeft zich in het rijk der verhalen. Een deel van de bestuurskunde bestaat inderdaad uit subjectieve beschouwingen21. Dat verbaast niet. Allereerst moet de bestuurskunde zich verdiepen in de politiek, en die wordt gedomineerd door de machtsstrijd22. En voorts zijn stijlen van leiderschap verregaand persoonlijk. De individuele manager kiest gewoonlijk simpelweg de stijl, die het beste past bij zijn natuurlijke aard. De wetenschap kan daarover geen oordeel vellen23. Wanneer bestuurskundigen worden ingehuurd als adviseur van een manager, dan heeft hun aanpak inderdaad enige gelijkenis met de therapeut, die een dysfunctioneel gezin wil helpen. Dit geldt nog meer voor de vele business consultants in de private sector.

De management literatuur, die verwant is met de bestuurskunde, is zelfs nogal modegevoelig. Zij heeft enige gelijkenis met boeken voor zelfhulp, zoals die van de beroemde Amerikaanse auteur Dale Carnegie. De adviezen in zulke boeken spreken elkaar vaak tegen, omdat zij zich richten op een eigen (verschillend) lezerspubliek24. Daarom levert de validatie van bestuurs- en management-adviezen aan de empirische ervaringen gemengde conclusies op. Bij zoveel subjectiviteit moet men niet verbaast zijn, dat bestuurskundigen (meer dan bijvoorbeeld economen) soms vervallen in harde polemieken, die meer ideologisch zijn dan feitelijk. Helaas belemmert dit soort tendentieuze teksten studenten om hun eigen oordeel te vellen25. Des al niettemin, uw columnist is toch overtuigd, dat er via het gezonde verstand een aantal universeel geldige gedragsregels kunnen worden gevonden. De huidige column wil deze overtuiging (of hoop) onderbouwen.

  1. Belangengroepen spelen een tweesnijdende rol in de maatschappij. Eveneens twee jaren terug is een column positief over het maatschappelijk of sociaal kapitaal, dat bestaat uit netwerken van afzonderlijke groepen en kringen. Dankzij het maatschappelijk kapitaal ontstaat er een wederzijds vertrouwen en binding, waardoor de transactie kosten afnemen. Dus belangengroepen kunnen productief zijn en waarde toevoegen aan de maatschappij. Maar al in 2016 constateert de column over het communitarisme, dat de binding in groepen aanzet tot exclusie van de rest. De groepen wedijveren met anderen. Hier wordt de publicist Pieter Hilhorst geciteerd, die wil dat de staat steun geeft aan wegkwijnende platforms op internet, en de eigen woningbouw-projecten van collectieven subsidieert. Dan kunnen groepen een netto kostenpost worden voor de maatschappij. (back)
  2. De gelijkenis met de kerk is een inval van uw columnist, die men ook vindt op p.9 in Management dans les organisations publiques (2015, Dunod) van A. Bartoli en C. Blatrix. In de voorgaande column over het nieuwe publieke ondernemerschap worden afwisselend de termen bureaucratie en hiërarchie gebruikt. In beide typen van organisaties worden de werkers aangestuurd door de bevelen van de centrale leiding. Echter de bureaucratie legt de bevelen deels vast in regels en voorschriften, waaraan ook de leiding zelf moet voldoen. Dus de bureaucratie is een hiërarchie, maar het omgekeerde geldt niet per se. Een hiërarchie kan worden geleid louter door de impulsen en voorkeuren van de directie. Aldus kan de ongeregelde hiërarchie bijvoorbeeld een flexibel personeelsbeleid voeren. Gedurende decennia had de staat een rigide bureaucratie, waarbij de werkers zelfs in functie werden benoemd via het bestuursrecht (dit geldt minder voor Angelsaksische staten). Iemand ontslaan was haast onmogelijk. Grote commerciële ondernemingen hebben soms ook een bureaucratie, maar die baseert op het privaatrecht. (back)
  3. De socioloog Dick Pels pleit voor een meritocratie, die is gegrondvest op de eer, en niet op beloning. Daarmee onderkent hij onvoldoende de sterkte van het verdienste motief. (back)
  4. In die zin is het NPM een herleving van de protestantse moraal, of zo men wil van het protestantse mensbeeld. Hybride organisaties hebben altijd bestaan, maar onder het beleid van het NPM neemt hun aantal sterk toe. (back)
  5. Men treft in elk boek over economie, sociologie of politiek wel een discussie van actor modellen aan. Een grondige discussie is te vinden in Handeln und Strukturen (2016, Beltz Juventa) van U. Schimank. Dit boek is vaak geraadpleegd bij het schrijven van de huidige column. Tot nu toe gebruikte uw columnist altijd het woord handelaar, omdat dit spreektaal is. Maar in een wetenschappelijke beschouwing is wellicht toch het woord actor duidelijker. (back)
  6. Zie eventueel hoofdstuk 4 in Handeln und Strukturen, met name p.83. (back)
  7. Zie p.46 in Handeln und Strukturen. Dit boek introduceert daarnaast nog de actor types van de emotional man en van de identiteits-bewaker. Uw columnist vindt het verschil tussen de identiteits-bewaker en de homo politicus diffuus. Deze materie moet even inzinken in het denken. K. Binmore verwijst op p.290-291 in Just playing (1994, The MIT Press) naar de homo ethicus. Dit is iemand, die bewust handelt op basis van zijn moraal, en komt daarom kennelijk overeen met de homo politicus. Kant gebruikt de benaming homo noumenon. Op p.35 stelt Binmore, dat de homo sociologicus als type enkel kan overleven, wanneer zijn moraal zich aanpast bij de werkelijke omgeving. De moraal evolueert. In beginsel heeft de egoïstische homo economicus een evolutionair voordeel boven moralisten. En aangezien de evolutie zelf een optimalisatie-proces is, moet de homo sociologicus zich op de lange duur ontwikkelen tot een soort homo economicus. (back)
  8. Zie hoofdstuk 3 in Handeln und Strukturen, bijvoorbeeld p.49. De socioloog J.S. Coleman noemt de homo sociologicus op p.4 in Foundations of social theory (1994, Harvard University Press). (back)
  9. Op p.100 in Handeln und Strukturen wordt benadrukt, dat zo het nutsbegrip vager zou worden. Bijvoorbeeld zou de homo economicus normen moeten aanhangen, omdat daarmee zijn omgeving beter voorspelbaar wordt. Het is twijfelachtig of individuen inderdaad zulke redenaties hanteren. Op p.127 is Schimank toch optimistisch: "Für gar nicht so wenige Probleme reicht ein sehr simpler Homo Oeconomicus als Erklärungsmodell völlig aus". (back)
  10. Zie p.200 in The bounds of reason (2009, Princeton University Press) van H. Gintis. Hier verdient vermelding, dat een eeuw eerder de sociaal-democratische ideoloog K. Kautsky op p.62 in Ethik und materialistische Geschichtsauffassung (1906, Verlag von J.H.W. Dietz Nachf.) tot dezelfde conclusie komt. Ken Binmore stelt in Playing fair (1994, The MIT Press), dat empathie inderdaad onmisbaar is. Hij ontkent evenwel, dat de mens andere aangeboren deugden heeft, zoals de neiging tot samenwerken. In dit opzicht botsen Gintis en Binmore. Op p.34 in Handeln und Strukturen wordt uitgelegd, dat empathie onmisbaar is bij elke handeling. (back)
  11. Zie p.270 en verder in Handeln und Strukturen. Het hoofdstuk 9 is helemaal gewijd aan de analyse van de machtsstrijd. (back)
  12. Zie p.277 en verder in Handeln und Strukturen. Sommige beleidsinstrumenten en pressie-middelen zijn beter generaliseerbaar dan andere. Er zij herinnerd aan het handelings-model van de socioloog J.S. Coleman. Stel er zijn K beleids-instrumenten, waarbij het instrument k beschikbaar is in de hoeveelheid ck. Volgens Coleman is dan de staatsmacht r = Σk=1K  ck×vk, waarbij vk de waarde of uitwerking van instrument k is. Echter de grootte van vk blijkt nu te verschillen per doelgroep. Schimank noemt op p.101 de logic of appropriateness in de bestuurskunde, die de maximalisatie van nut in twijfel trekt, en dus het actor model van de homo economicus. Men zoekt slechts naar een bevredigend nut. Op p.179 stelt hij echter, dat de hedendaagse maatschappij geen genoegen meer neemt met deze logica van geschiktheid! In paragraaf 4.4 van Handeln und Strukturen worden de gevolgen van de begrensde rationaliteit voor de homo economicus diepgaand besproken. (back)
  13. Uw columnist heeft deze figuur gevonden op p.71 in Economische sociologie (1988, Van Gorcum) van H.J. van de Braak, p.8 in Foundations of social theory, en p.22 van Handeln und Strukturen. Kennelijk is het van sociologische afkomst, maar de geestelijke ouder wordt nergens genoemd. Wel verwijzen zowel Van de Braak als Coleman naar de toepassing van het model door Max Weber, die de opkomst van het kapitalisme S(t+1) verklaart uit de protestantse religie S(t). Met enige goede wil kan men er de leercyclus van Kolb in herkennen. Bestuurskundigen zouden het wellicht een beslissings (decision) theorie noemen. Zie verderop. (back)
  14. Zie p.189 en verder in Handeln und Strukturen. (back)
  15. Schimank relativeert de maakbaarheid van de maatschappij op p.199 in Handeln und Strukturen. Volgens p.39 en verder in Verwaltung verstehen (2017, Suhrkamp Verlag) van W. Seibel heeft R.K. Merton de idee van interferentie toegepast in de bestuurskunde. Merton noemt dit de latente (onbedoelde) functie van de organisatie. Schimank vermeldt op p.201 in zijn boek, dat Merton waarschuwt voor de unintended consequences. Volgens p.187 en 212 en verder in Management dans les organisations publiques is tegenwoordig de planning vervangen door strategisch management. Hierbij definieert men een missie en de bijbehorende doelen (p.210). Op p.257-259 betogen de auteurs, dat in het Franse bestuur de besluitvorming vaak een langdurig proces is, waarbij het resultaat wordt bepaald door onderhandelingen en bijstellingen. Er is incrementalisme, als in een leerproces. (back)
  16. Men zou denken, dat de bestuurskunde ook gebruik zou maken van kennis uit de maatschappelijke psychologie, bijvoorbeeld van groepstheorie. Echter hiervan was weinig te vinden in de geraadpleegde bronnen. Op p.103 in The public administration theory primer (2003, Westview Press) van H.G. Frederickson en K.B. Smith wordt gesteld, dat de groepstheorie nauw verwant is aan de organisatie theorie. (back)
  17. De politieke invloed van de bureaucratie is al onderzocht in een voorgaande column over de bestuurlijke practijk. Hoofdstuk 3 in The public administration theory primer is helemaal gewijd aan politieke activiteiten in de bureaucratie. Het geeft een overzicht van diverse theorieën en modellen. Op p.44 wordt verwezen naar de bestuurskundige D. Waldo. Die stelt dat in de jaren 30 en 40 van de vorige eeuw de bestuurskundigen weinig voelden voor een scheiding van machten. Zij wilden de regering en de bureaucratie meer macht geven, ten koste van het parlement en de rechtelijke macht. In Europa bloeien dan het Leninisme en fascisme op. Indertijd verkondigt J. Burnham de managerial revolution in Machtsvorming der bewindvoerders (1957, H.P. Leopolds Uitgevers-maatschappij N.V.). Waldo meent dat indertijd meer gewicht wordt gegeven aan de efficiëntie dan aan de democratie, en keurt dat af. Direct na de Tweede Wereldoorlog vindt men een goede balans. De planning is dan nog steeds populair (zie Tinbergen), maar zij komt onder democratische controle. Uw columnist denkt, dat de balans omslaat in de jaren 60 en onder invloed van de New Left de efficiëntie wordt verwaarloosd omwille van democratische experimenten. Op p.49 en verder wordt een model van G.T. Allison gepresenteerd. Volgens Allison is het openbaar bestuur verkokerd, en voeren de diverse afdelingen en diensten onderling een machtsstrijd. De besluiten worden bepaald door de machtsverhoudingen en zijn dien ten gevolge gewoonlijk niet rationeel. Dit model heeft het nadeel, dat het weinig verklaart, omdat allerlei factoren meespelen in de machtsstrijd (p.52). Zie ook p.128 en verder in Verwaltung verstehen. Dit lijkt enige verwantschap te hebben met het garbage can model (zie verderop). Uw columnist zou graag zien, dat die modellen empirisch worden onderbouwd. Anders zijn het slechts "verhalen". Op p.33 en 61 in Verwaltung verstehen wordt een positief aspect van de bureaucratische macht genoemd: als de politiek in chaos raakt, dan garandeert de bureaucratie de continuïteit van het beleid. Zie ook p.87 in Handboek publiek management (2011, Boom Lemma uitgevers) onder redactie van M. Noordegraaf, K. Geuijen en A. Meijer. Het bundelt bijdragen van 25 auteurs, maar geeft toch als geheel een heldere uitleg van de vele probleemvelden. (back)
  18. Op p.227 in The public administration theory primer leest men: "[NPM] strikes others as an ideological framework of the public sector" (cursivering van uw columnist). Op p.238: "NPM is closely associated with conservative political ideology and tends to equate corporate values with democratic values". Soms kan men een theorie beter begrijpen door haar politieke afkomst te beschouwen. Maar uw columnist denkt, dat verwijzingen naar ideologieën vaak een slappe truc zijn om een theorie verdacht te maken. (back)
  19. Trouwe lezers zien wellicht de overeenkomst met de groeps-taxonomie van P. Frijters in An economic theory of greed, love, groups and networks (2013, Cambridge University Press). Ook mag nogmaals worden verwezen naar de driehoek van Ganßmann, die eveneens de hiërarchie, markt en maatschappelijk middenveld onderscheidt. Maar (anders dan Ganßmann suggereert) de staat strekt zich ook uit over de laatstgenoemde twee sferen. (back)
  20. Zie p.165 in Verwaltung verstehen, of p.14 in Handboek publiek management. Ook p.51-55 en p.334-335 in Management dans les organisations publiques behandelt de mengvormen. Franse organisaties zoals ziekenhuizen en universiteiten mogen eigenkapitaal aanhouden (p.51). Men treft hybride organisaties ook aan in de private sector, bijvoorbeeld onafhankelijke filiaalhouders (franchise). Zie p.14-15 en 20-21 in L'économie des organisations (2012, Éditions La Découverte) van C. Ménard. (back)
  21. Op p.230 in The public administration theory primer wordt gesteld: "Some scholars have suggested that comprehensive, useful, and reliable theories are not possible in the arena of public administration". (back)
  22. Deze opmerking is triviaal. Volgens p.124 in Handeln und Strukturen is macht de belangrijkste drijfveer in de politiek, net zoals winst de economie aandrijft en de waarheidsdrang de wetenschap. Enkele opmerkingen over de politiek en haar relatie tot de bureaucratie zijn te vinden op p.30 in The public administration theory primer. (back)
  23. Nochtans wordt leiderschap veel bestudeerd door bestuurskundigen. Het hoofdstuk 6 in Handboek publiek management is helemaal gewijd aan leiderschap. De leider moet zorgen, dat zijn organisatie effectief is, en legitimiteit heeft (p.120). Dat wil zeggen, de maatschappij (en vooral de politiek) vindt de organisatie zinvol (p.220). Leiders moeten ondernemers zijn, die de kansen van hun organisatie benutten (p.125). In het openbaar bestuur moeten de leiders bovendien integer zijn. Overigens worden organisaties vaak geleid door een directie-collectief (p.128). (back)
  24. Het heeft uw columnist decennia gekost om deze zo triviale waarheid te doorgronden. Een greep uit de boekenkast van uw columnist kan de vage grens tussen objectieve wetenschap en verhalende lectuur illustreren: Organizational culture and leadership van E.H. Schein (wetenschap), The human factor van S. Jones (kennis), What every supervisor should know van L.R. Bittel en J.W. Newstrom (handboek), The managerial woman van M. Hennig en A. Jardin (handboek / zelfhulp), Zo maakt u vrienden en goede relaties van D. Carnegie (zelfhulp), en Law of success van N. Hill (zelfhulp). De twee laatst genoemde titels zijn overigens bestsellers en klassiekers in hun genre. (back)
  25. Dat ergert uw columnist mateloos, omdat hij te vaak is misleid door ideologisch getinte wetenschap. Tegelijk groeit de bewondering voor neutrale wetenschappers met een open geest. Uw columnist hoopt hun goede voorbeeld te volgen, en wil zich voortaan minder laten provoceren door holle frasen. Het is prettiger om met mooie dingen bezig te zijn dan met lelijke. De kritiek op het NPM is soms emotioneel. Bijvoorbeeld op p.23 in Management dans les organisations publiques: "Nombreux [étaient] ceux qui ont eu le sentiment d'être colonisés par les missionnaires du management". Of op p.124 in The public administration theory primer: "The business theories (...) colonized public administration". Je zou juist vreugde verwachten om de wetenschappelijke kruisbestuiving. Op p.125: "These winning arguments [van het NPM] have more to do with (...) presentation and packaging than with objective, scientifically verifiable evidence". De voorgaande column over het NPM weerlegt deze rare aantijging. (back)