De bestuurskunde kan een brug slaan tussen de polieke realiteit en economische modellen. Echter zij is verdeeld over het mensbeeld, dat ten grondslag moet liggen aan de theorie. Nadat in de jaren 70 van de vorige eeuw de publieke sector onbetaalbaar dreigde te worden, gebruikte de bestuurskunde vaker het beeld van de homo economicus. Toch blijft deze typering omstreden. De huidige column beschrijft een drietal actormodellen, en onderzoekt enkele gevolgen van hun toepassing in bestuurskundige theorieën.
Bijna twee jaren terug besteedde de Gazet voor het eerst aandacht aan belangengroepen, die er in slagen om een rente te onttrekken aan de staat1. Recent legt een column uit, dat het rente zoeken leidt tot een aanhoudende stijging van de staatsuitgaven. In de negentiende eeuw is dit vooral te wijten aan de hebzucht van rijke burgers en politici. De middenklasse wil deze ontwikkeling tegengaan door het openbare bestuur te professionaliseren, en bouwt daarom de staatsbureaucratie op. De bureaucraten hebben een eigen beroepsmoraal, net zoals predikanten in de kerk, die hen weinig vatbaar maakt voor omkoping en corruptie2. De ontwerpers van de bureaucratie hoopten, dat zij efficiënt, doelmatig en billijk zou zijn. De politiek zou haar centraal aansturen, en zo de wil van de kiezers kunnen realiseren. Er moet een dichotomie (scheiding) zijn tussen de beleidsformulering en haar uitvoering.
Helaas traden na de Tweede Wereldoorlog de nadelen van de bureaucratie steeds duidelijker aan het licht. Zij is te star om zich aan te passen bij de maatschappelijke veranderingen. Met name beschikt zij over onvoldoende collectief leervermogen. Bureaucratische groepen zijn intern gericht en geneigd zich af te zonderen van andere groepen. De afschotting geldt zelfs voor collega's, die niet werken in hetzelfde beleidsveld. Voorts mengt de bureaucratie zich in de politiek. De gebreken van de bureaucratie worden ernstiger, naarmate zij toeneemt in omvang, en naarmate de maatschappij complexer wordt. Het falen van de centrale sturing blijkt ook uit de slechte resultaten, die in de jaren 60 en 70 worden geboekt met de plan-economie. Al vier jaren terug heeft de Gazet in twee columns de oorzaken opgesomd. Kennelijk kan de maatschappij slechts beperkt worden opgebouwd met rationeel-wetenschappelijke structuren.
Aan de ambtenaren is niets menselijks vreemd. Het is dus logisch, dat de bureaucratie zich primair richt op haar eigen belang. De introductie van de bureaucratie heeft niet het rente zoeken bij de staat gestopt, maar verandert slechts de begunstigden. Zie de column over de expanderende staat. In de jaren 70 is de bureaucratie zozeer uitgedijt, dat zij onbetaalbaar wordt. De Gazet heeft de toenmalige dramatische situatie van de Nederlandse economie en overheid geanalyseerd in diverse columns. De politiek gaat zoeken naar efficiëntere werkwijzen om de kosten te beheersen. Dit vraagt om de inbreng van managers in het openbaar bestuur. In de jaren 70 groeit het besef, dat de inzet van marktmechanismen bij de uitvoering bijdraagt aan betere beleidsresultaten. De markt heeft het voordeel, dat de concurrentie een prikkel geeft aan de werkers om te presteren. Markten zijn meritocratisch3.
De nieuwe opvatting wordt theoretisch onderbouwd door de public choice theorie. Men vormt hybride organisaties, die de bureaucratie verbinden met marktwerking. De beweging, die pleit voor hybride organisaties, wordt het nieuwe publieke ondernemerschap genoemd (new public management, afgekort NPM). De publieke bureaucratie is structureel onpersoonlijk en verwaarloost de menselijke relaties. Steeds moet de politiek nagaan, waar de private sector in staat is om zelf de publieke voorzieningen te leveren, eventueel na enige regulering van de markt. Eventueel kunnen non-profit organisaties worden ingeschakeld. De staat moet niet de maatschappelijke kringen verdringen4. Hervormingen vereisen dus een mensbeeld, dat wil zeggen, inzicht in de menselijke natuur, prikkels en motieven. Aangezien de politieke besluiten zijn gericht op handelen, gaan politici op zoek naar een actor model. De volgende paragraaf beschrijft drie van zulke modellen5.
De Gazet heeft regelmatig actor modellen bestudeerd. Als het een economisch thema betreft, of als wordt gekozen voor een wiskundige formulering, dan wordt gewoonlijk het actor model van de homo economicus gebruikt. Er is zelfs een aparte column gewijd aan dit type actor. De homo economicus streeft rationeel berekenend zijn eigen doelen na, waarbij hij probeert zijn eigen nut (geluk, tevredenheid) maximaal te maken6. De actor heeft dus eigen voorkeuren en een eigen wil. Men spreekt van doel-rationaliteit, of consequentialisme. Sinds eeuwen is de economische wetenschap gebouwd op dit type actor. In de negentiende eeuw wees de ontdekkingsreiziger Charles Darwin op de overlevingdrang van levende wezens, en gaf daarmee een biologische grondslag aan de homo economicus. Zelfs ideologieën van collectiviteit, zoals het historisch materialisme, nemen deze actor als uitgangspunt.
Al vijf jaren terug vergeleek een column het model van de homo economicus met dat van de homo politicus. Veel aandacht ging uit naar de homo sovieticus, de Leninistische variant van de homo politicus. De homo politicus is een actor, die handelt in overeenstemming met een eigen (politieke) ideologie7. Het handelen wordt gedicteerd door de eigen normen. Dit type actor heeft dus eveneens een eigen wil, maar is niet per se uit op zijn eigen geluk. Het is zelfs denkbaar, dat hij zich opoffert voor zijn ideaal. Er is een waarde-rationaliteit, zij het individueel. Men treft deze actor bijvoorbeeld aan in maatschappelijke organisaties (middenveld, civil society). In feite hanteert ook het humanisme het actor model van de homo politicus, want het veronderstelt, dat individuen van nature ideologische drijfveren hebben. Zij worden geboren als autonome wezens, die zich vrij (moeten) kunnen ontplooien.
Toch is het actor model van de homo politicus niet bijster populair. Dat is wel het geval met het actor model van de homo sociologicus8. Dit type actor handelt in overeenstemming met de collectieve normen van zijn groep of kring. Dit kunnen ook rolverwachtingen zijn. Deze handelswijze kan nuttig zijn voor de actor zelf, maar dat is niet noodzakelijk bij dit type. Het hoeft niet per se te beschikken over een eigen wil of geweten. Gewoonlijk wordt verondersteld dat zulk handelen wordt gestuurd door de socialisatie binnen de groep. Daarom kiest de sociologie vaak voor het gedragsmodel van de homo sociologicus. De werking van de bureaucratie is gebaseerd op dit type actor. Het staat op gespannen voet met het modernisme, dat hecht aan individualiteit. Anderzijds bevordert het de zo vaak verheerlijkte samenhang in de maatschappij. Binding en vertrouwen maken het gedrag voorspelbaar, en verminderen aldus de transactie-kosten.
De drie actor modellen tonen verschillende facetten van de menselijke aard, waaruit de wetenschapper moet kiezen, al naar gelang van de onderzochte situatie. In beginsel kan men het handelen van de homo politicus en homo sociologicus beschrijven met de homo economicus. Immers, normen sterken de identiteit, en dat geeft een geluksgevoel. Bovendien biedt het voordelen om een gewaardeerd groepslid te zijn. Deze interpretatie vindt men in onder andere de rationele keuzeleer van de socioloog J.S. Coleman. Echter zo een interpretatie van de homo economicus ontneemt aan het model zijn eenvoud, die het juist zo aantrekkelijk maakt9. Interessant is ook de theorie van de gen-cultuur co-evolutie. Zij veronderstelt, dat normen en deugden zoals empathie, trots, en wederkerigheid evolutionair zijn ontwikkeld en opgenomen in de menselijke aard10. Aldus ontstaat een merkwaardige kruising van de homo economicus en de homo politicus.
Wanneer er staatsmacht wordt uitgeoefend op een actor, dan moet natuurlijk rekening worden gehouden met diens actor type11. Immers elk actor type wordt gekenmerkt door gevoeligheid voor bepaalde specifieke prikkels. Bijvoorbeeld zou het onverstandig zijn om een homo sociologicus een materiële beloning aan te bieden voor het gehoorzamen aan normen en wetten. Dit type actor vindt beloningen incommensurabel met het conformeren aan normen. In het ergste geval kan dit leiden tot crowding out van zijn natuurlijke norm-conformiteit. Met andere woorden, de politiek en de staat moeten hun beleidsinstrumenten en pressie-middelen afstemmen op het actor type van de doelgroep. Dit dilemma is een belangrijke oorzaak van de botsende opvattingen onder bestuurskundigen12.
Van oudsher onderzoekt de sociologie het effect, dat het handelen op het micro niveau heeft op de maatschappelijke structuur op het macro niveau. Het methodologisch individualisme veronderstelt, dat het individuele handelen en de structuur zich ontwikkelen door de wederzijdse wisselwerking, in een symbiose. Dit verschijnsel wordt geïllustreerd in de figuur 2 13. De bovenste pijl stelt het macro niveau voor, waar de maatschappelijke structuur S(t) op tijdstip t verandert in de structuur S(t+1) op tijdstip t+1. Meestal zal de verandering gering zijn. De onderste pijlen stellen het micro niveau van de individuele en collectieve actoren voor. De actor A(n, t), met n=1, ..., N, wordt beïnvloed door de maatschappelijke structuur S(t). Hij besluit tot een handeling H(n, t), en beïnvloedt daardoor op zijn beurt de structuur zodanig, dat S(t+1) ontstaat. Natuurlijk kan de handeling ook dienen om de structuur te bestendigen (S(t+1) = S(t)).
Men kan op het macro niveau niet de structuur-verandering door het individuele handeling waarnemen. Immers alle N actoren handelen, zodat de structuur S(t+1) resulteert uit de geaggregeerde (totale, gezamenlijke) invloed. Voorts leidt de stapeling van handelingen tot een interferentie14. Dat wil zeggen, een actor A(n, t) heeft een doel met zijn handelen H(n, t). De actor A(n+1, t) heeft met zijn handelen H(n+1, t) een ander doel, en dat kan de uitwerking van de handeling H(n, t) veranderen. Aldus ontstaat een andere structuur S(t+1) dan de N actoren vooraf verwachtten. Het handelen wordt minder doel-rationeel. Zelfs kan de interferentie leiden tot onbedoelde structuur-effecten, die niemand wil. Men zou dit een negatieve externaliteit kunnen noemen. In complexe situaties kan zelfs een centraal orgaan niet meer alle interferenties overzien. Dit stelt grenzen aan planning en maakbaarheid15.
De Gazet heeft steeds geprobeerd om empirische beschrijvingen van het openbaar bestuur te begrijpen met modellen uit de politieke economie. De werkelijkheid blijkt veel complexer te zijn dan de modellen suggereren. Daarom is in een voorgaande column de bestuurskunde geraadpleegd, die steunt op de sociologie, bedrijfskunde, en organisatie theorie16. In de Engelse taal wordt van oudsher de bestuurkunde de theory of public administration genoemd. Men identificeerde de uitvoering van het beleid met beheer. Immers de bureaucratie is passief, en houdt de instituties slechts in stand. Haar werkers worden beschouwd als actoren van het type homo sociologicus, zonder een eigen wil. Maar zonet is al geconstateerd, dat de bureaucratie lijdt onder gebreken. Bovendien is zij in werkelijkheid wel degelijk politiek actief, wat haar veel macht geeft17.
Vanaf de jaren 80 van de vorige eeuw legt de politiek zich toe op kostenbeheersing in het openbaar bestuur. Zij verbetert de werking van het openbaar bestuur door meer aandacht te geven aan het management. Deze term wordt het best vertaald in het Nederlandse woord bestuur, en soms (afhankelijk van de context) als ondernemerschap. De bestuurskunde wordt dan omgedoopt tot de theory of public management. Binnen de bestuurskunde zijn allerlei wetenschappelijke stromingen, met elk haar eigen voorstellen voor verbetering, maar allen willen de traditionele bureaucratie hervormen of inkrimpen. De politiek beseft, dat de inzichten van de private sector ook opgaan voor het openbaar bestuur. Menselijk handelen is universeel. Managers zijn actoren van het type homo economicus. Zij zijn alert op verbeteringen van de producten en processen. Zij zoeken manieren om de werkers te prikkelen tot betere prestaties.
Als alternatief voor de bureaucratie heeft de Gazet het nieuwe openbare ondernemerschap gepresenteerd (in de Engelse taal new public management, afgekort NPM). Er is onder bestuurskundigen nog steeds een debat gaande over de precieze definitie van NPM en over zijn practische bruikbaarheid. Ruwweg zijn er twee stromingen in de bestuurskunde, te weten de organisatie theorie en de public choice theorie (de rationele keuzeleer, toegepast op het openbaar bestuur). De rationalisten hanteren het actor model van de homo economicus, en willen wedijver introduceren in de beleidsuitvoering. De organisatie theoretici gebruiken alle drie actor modellen, echter met een voorkeur voor de homo sociologicus. Zij hechten aan samenwerking in en tussen de uitvoerings-organisaties en netwerken. Zij hanteren vaak sociologische methodieken, en zijn dan kritisch over het NPM18.
Aldus komt de bestuurskunde uit op drie structuren voor de uitvoering van het beleid, namelijk de organisatie, het netwerk en de markt19. Uiteraard zijn er ook hybride mengvormen van deze drie structuren denkbaar. In de hybride vorm is de betreffende organisatie geen onderdeel van de staatshiërarchie. De organisatie beschikt wel over de middelen van de staat, en is duurzaam ingebed in het openbaar bestuur. Voorbeelden zijn de non-profit organisatie (zoals scholen en ziekenhuizen), het private bedrijf met een publiekrechtelijke taak, en netwerken zoals publiek-private partnerschappen (afgekort PPP)20. Uw columnist heeft het voornemen om binnenkort een column (deels) te wijden aan het netwerk in public governance.
Tenslotte, uw columnist krijgt toenemende twijfels, dat de bestuurlijke realiteit kan worden weergegeven in abstracte modellen. De wetenschap stoot hier op haar grenzen, en men begeeft zich in het rijk der verhalen. Een deel van de bestuurskunde bestaat inderdaad uit subjectieve beschouwingen21. Dat verbaast niet. Allereerst moet de bestuurskunde zich verdiepen in de politiek, en die wordt gedomineerd door de machtsstrijd22. En voorts zijn stijlen van leiderschap verregaand persoonlijk. De individuele manager kiest gewoonlijk simpelweg de stijl, die het beste past bij zijn natuurlijke aard. De wetenschap kan daarover geen oordeel vellen23. Wanneer bestuurskundigen worden ingehuurd als adviseur van een manager, dan heeft hun aanpak inderdaad enige gelijkenis met de therapeut, die een dysfunctioneel gezin wil helpen. Dit geldt nog meer voor de vele business consultants in de private sector.
De management literatuur, die verwant is met de bestuurskunde, is zelfs nogal modegevoelig. Zij heeft enige gelijkenis met boeken voor zelfhulp, zoals die van de beroemde Amerikaanse auteur Dale Carnegie. De adviezen in zulke boeken spreken elkaar vaak tegen, omdat zij zich richten op een eigen (verschillend) lezerspubliek24. Daarom levert de validatie van bestuurs- en management-adviezen aan de empirische ervaringen gemengde conclusies op. Bij zoveel subjectiviteit moet men niet verbaast zijn, dat bestuurskundigen (meer dan bijvoorbeeld economen) soms vervallen in harde polemieken, die meer ideologisch zijn dan feitelijk. Helaas belemmert dit soort tendentieuze teksten studenten om hun eigen oordeel te vellen25. Des al niettemin, uw columnist is toch overtuigd, dat er via het gezonde verstand een aantal universeel geldige gedragsregels kunnen worden gevonden. De huidige column wil deze overtuiging (of hoop) onderbouwen.