Figuur 1: Gecompenseerde vraagkromme
en maatschappelijk welvaartsverlies
De structuur-problemen van de gezondheidszorg worden beschreven, met name de adverse selection en het moral hazard. Vervolgens wordt de optimale omvang van de staats-uitgaven onderzocht. Er worden empirische tijdreeksten van de staatsquote gepresenteerd. Diverse factoren verhogen de quote. De wet van Wagner en het Baumol effect worden toegelicht. Ook wordt uitgelegd, dat diverse maatschappelijke groepen rente zoekend zijn. Dit geldt voor de burgers, de politici en de staats-bureaucratie.
Recent heeft de Gazet zich verdiept in diverse toonaangevende staatsactiviteiten. Eerst werd de algemene theorie van de sociale zekerheid uitgelegd. Zulke publieke diensten zijn de peilers van de welvaartsstaat. Daarna zijn de beginselen van het pensioenstelsel en de bijstand gepresenteerd. Onlangs zijn ook het primaire, secundaire en hogere onderwijs geanalyseerd. In deze reeks ontbreekt nog een beschrijving van de gezondheidszorg, en de huidige column voorziet in deze lacune. Inhoudelijk is geput uit de boeken The economics of the welfare state (afgekort EW), Economics of the public sector (afgekort EP), De architectuur van de welvaartsstaat opnieuw bekeken (afgekort AW), en Öffentliche Finanzen in der Demokratie (afgekort OF)1.
De gezondheidszorg levert medische diensten aan individuen, met als doel de preventie van ziekten en hun genezing. Dit wordt in deze column kortaf aangeduid als zorg, waarbij hier dus nadrukkelijk niet wordt verwezen naar allerlei vormen van maatschappelijk werk (jeugdzorg, gezinszorg en dergelijke). Zorgverlening is in beginsel geen publiek goed, want zij verloopt via een individuele consumptie. In dit opzicht is zij vergelijkbaar met het onderwijs. Nochtans heeft de zorg enkele positieve externe effecten. Sommige zorg vermindert het risico op besmettelijke ziekten (p.264 in EW). En zorg houdt de individuen productief, waarmee de nationale bedrijvigheid wordt bevorderd (EW 265). Empathie kan bewerkstelligen, dat mensen zieken in het algemeen willen helpen (EW 264). De staat kan zulke argumenten aanvoeren om ingrepen in de markt voor zorg te rechtvaardigen.
De verzekering tegen de zorgkosten is onvermijdelijk, omdat alleen vermogende mensen zelf alles kunnen betalen. De zorg kan worden geleverd via marktwerking. Daarom wordt in deze column de patiënt een klant genoemd. De verzekeraar gebruikt de actuariële methode om de kosten (premie) van de verzekering (polis) te berekenen. De actuariële methode heeft het voordeel, dat elke klant de polis koopt, die past bij zijn behoeften. De gezondheidszorg in de Verenigde Staten van Amerika (afgekort VSA) baseert op deze methode, zij het met allerlei uitzonderingen (EW 262, 273)2. De noodzaak om de zorgkosten te verzekeren is een belangrijke oorzaak van de problemen op de zorgmarkt. Bijvoorbeeld zijn chronisch zieken onverzekerbaar, omdat de toekomstige kosten al bekend zijn. Aangezien de meeste zieken deze kosten niet kunnen dragen, moet de staat hen subsidiëren (EW 268; OF 441, 444). De staat intervenieert noodgedwongen in de zorg.
De individuen kunnen worden ingedeeld in "goede" (winstgevende) en "slechte" (verlies lijdende) risico's, afhankelijk van hun gezondheid. Bij het afsluiten van een verzekering tegen ziektekosten zijn klanten in de verleiding om hun lichamelijke gebreken te verzwijgen. Daardoor mist de verzekeraar informatie. Dit verschijnsel wordt verkeerde (averechtse of adverse) selectie genoemd. Verkeerde selectie heeft tot gevolg, dat de marktwerking faalt. Immers, de verzekeraar is niet in staat om de hoogte van de individuele premie te differentiëren overeenkomstig de toekomstig verwachte kosten. De econoom C.B. Blankart heeft hiervoor een oplossing bedacht. Het uitgangspunt is, dat elke verzekeraar een premie berekent, die is gebaseerd op de risico's van de bevolking als geheel. De verzekeraar houdt een klantendossier bij, waarin de ziekte-geschiedenis van elke klant wordt vastgelegd (OF 440).
Naarmate nu de reële risico's van de klant duidelijk worden, reserveert de verzekeraar een fonds om de verwachte ziektekosten van die klant te dekken (OF 446 en verder). De fondsen van de "slechte" risico's worden gedekt door allen, die een "goed" risico blijken te zijn. Echter, de marktwerking vereist, dat de klant vrij zijn aanbieder kan kiezen. En nu kan een individu met een "slecht" risico niet eenvoudig wisselen van verzekeraar, omdat zijn huidige premie niet kostendekkend is. Aangezien het risico bekend is, wil de nieuwe verzekeraar een hogere premie berekenen. Dit beleid, waarin de verzekeraars uitsluitend gezonde individuen accepteren als klant (of althans winstgevende), wordt cream skimming genoemd (EP 318).
Blankart stelt voor om dit op te lossen door de klant te koppelen aan zijn reserveringsfonds. Indien een klant wisselt van verzekeraar, mag hij zijn eigen reserveringfonds meenemen naar de nieuwe aanbieder (OF 448). De premie kan dan gelijk blijven. Op deze manier is marktwerking toch mogelijk. De "goede" risico's kunnen eenvoudig wisselen naar een aanbieder met een lagere premie. Aldus worden de reserveringsfondsen vooral betaald door de jonge verzekerden, die een nog onbeschreven dossier hebben. Trouwens, in alle bestaande zorgsystemen betalen de jongeren de kosten van de ouderen (OF 446). Des al niettemin, als uw columnist Blankart goed begrijpt, is dit systeem van overdraagbare reserveringsfondsen niet uitgeprobeerd in de practijk. Daarom is de practische uitvoerbaarheid ongewis. Volgens de econoom J.E. Stiglitz verhoogt het klantendossier de transactiekosten aanzienlijk3.
Veel staten kiezen voor een zorgsysteem, waarbij bepaalde behandelingen verplicht zijn opgenomen in het verzekerde pakket (OF 440). De verzekeraar moet dat pakket aanbieden in een polis met een uniforme premie, zonder differentiatie (OF 449 en verder). Dit universele systeem is niet optimaal, omdat het gezonde individuen (de "goede" risico's) dwingt tot een overdreven verzekering (OF 451). Dat verleidt individuen om zich niet te verzekeren. Daarom legt de staat dit op als een verplichting (OF 446). Immers, het is moreel onacceptabel om zorg te weigeren aan onverzekerden. Dankzij de verplichte verzekering wordt zwartrijden voorkomen (OF 446). De staat kan verzekeraars, die buitensporig veel "slechte" risico's onder hun klanten hebben, daarvoor compenseren (OF 450).
Een variant op de vaste premie is de inkomens-afhankelijke premie (O F453 en verder). Gewoonlijk incasseert dan de staat de premies, en betaalt uit dat fonds de verzekeraars. Als de zorg wordt betaald uit de opbrengst van de belastingen, dan is de premie feitelijk eveneens afhankelijk van het inkomen4. In zulke situaties wordt het zorgsysteem gebruikt om inkomens te herverdelen, zij het in natura. Strikt genomen is dit onwenselijk, omdat daarmee het verband tussen behoefte en betaling (het profijtbeginsel) nog verder wordt verzwakt. De econoom N. Barr meent evenwel, dat herverdeling in natura voordelig is, vergeleken bij een herverdeling in geld. Namelijk, de benadeelde burgers (zij, die geld afdragen) zijn dan zeker, dat hun geld wordt uitgegeven om de gezondheid van mede-mensen te verbeteren. Dit kan een psychisch nut hebben voor hen (EW 265). Anderzijds is zo een herverdeling nogal paternalistisch.
Problematisch in de zorg is de situatie, waarin de klant zelf de risico-kans of het incidentele verlies kan veranderen, ten eigen bate. Men spreekt van een perverse prikkel (opportunisme, moral hazard). Een voorbeeld is het gederfde loon door een gewilde zwangerschap. Inderdaad zijn de zorgkosten voor vrouwen in de leeftijd tussen 20 en 45 jaar veel hoger dan die van mannen (OF 454). Toch betalen ze beiden dezelfde premie. Overigens blijft het perverse gedrag van de klant beperkt, omdat hij weinig verstand heeft van zijn eigen zorgbehoefte (EW 257, 263, 267, 287; EP 309; OF 440)5. Helaas betekent deze gebrekkige kennis ook, dat de klant zijn eigen voorkeuren slecht kent. Dien ten gevolge wordt de marktvraag eigenlijk gedicteerd door het aanbod (OF 440).
Tegenwoordig wordt de behoefte bij de klant aan informatie erkend door de staat, en probeert die de markt transparanter te maken door het verspreiden van informatie over de aanbieders (EW 259; EP 309; OF 443). Dit is een belangrijke verbetering. Natuurlijk ziet de staat van oudsher ook toe op de aangeboden kwaliteit, en reguleert haar. Dit alles versterkt de positie van de klant. Maar toch blijft de klant afhankelijk van de arts, die hem adviseert en zijn diensten verkoopt (OF 440). De relatie is meer gebaseerd op vertrouwen dan op een marktruil6. Aangezien de arts vaak wordt betaald per prestatie, is hij geneigd om het aanbod op te drijven (EP 320; OF 441, 454; AW 421). De arts zal vaker medisch ingrijpen dan nodig is. Men zou natuurlijk een vast loon kunnen betalen aan de arts, maar dat zou de prikkel tot prestatie verminderen7.
De noodzaak om de zorgkosten te dekken met een verzekering versterkt de perverse prikkels. Namelijk, de verzekeraar betaalt dan als derde partij in de transactie8. De klant verliest de prikkel om het aanbod van de arts te controleren. Immers, een nodeloze behandeling zal de premie nauwelijks verhogen. De arts en zijn klant neigen allebei naar over-productie van zorg (EW 258, 267; EP 311, 314; OF 441)9. De over-productie en -consumptie van zorg verminderen de welvaart, omdat de klant er eigenlijk niet voor wil betalen. Verzekeraars proberen de over-consumptie te temperen door per behandeling een eigen bijdrage te vragen aan de klant, of door no-claim kortingen te geven (EW 276; EP 306, 315, 319).
De figuur 1 toont in groen de gecompenseerde vraagkromme p(Q) van de klant. Zij geeft de waarde p weer, die de klant toekent aan een extra eenheid zorg, wanneer hij al een hoeveelheid Q aan zorg heeft ontvangen. Stel de totale productprijs is π en de eigen bijdrage is ε, met ε<π. In dat geval leidt de eigen bijdrage tot een toename van het consumenten-surplus, maar de kosten voor de maatschappij zijn groter (EP 315). Het rode gebied in de figuur 1 is de verloren maatschappelijke welvaart ten gevolge van de (geringe) eigen bijdrage10.
De staat bestrijdt de perverse prikkels door een bovengrens op te leggen aan de begroting voor de gezondheidszorg (EP 276; OF 454)11. Echter de politici worden onder druk gezet door belangengroepen, die de begroting willen verhogen (OF 461). Zij zijn rente zoekend. Het blijkt dat aldus de kosten van de zorg onbeheersbaar worden, althans zolang de politiek zich intensief bemoeit met de uitvoering. Het algemeen belang gaat verloren in de strijd om individuele belangen. Daarom zoekt men sinds het begin van de jaren 80 van de vorige eeuw naar andere organisatie-vormen in de zorg (en trouwens ook in allerlei andere beleidsvelden)12.
De voorgaande tekst heeft laten zien, dat de zorg wordt verhandeld op de markt. Echter, elke markt heeft zijn eigenaardigheden. De problemen op de zorgmarkt treft men ook aan op andere markten, maar niet met dezelfde intensiteit. De regulering van de zorgmarkt, deels door de staat, is onvermijdelijk. De interventie verandert de wisselwerking tussen de vraag en het aanbod. De interventie is dermate rigoureus, dat men spreekt van een quasi-markt. Deze geconstrueerde markt heeft ten doel om de efficiëntie van het aanbod te vergroten, met name door middel van concurrentie (EW 287). De vraag op de quasi-markt is deels afkomstig van publieke fondsen (EW 287). Echter de vraag en het aanbod worden gescheiden, en zo mogelijk gedecentraliseerd. De klanten kunnen zelf hun aanbieder kiezen. Dit systeem heeft enige verwantschap met het uitdelen van consumptie-bonnen (vouchers) (EW 287).
Concurrentie in de zorg kan worden gecreëerd via allerlei constructies, zowel bij de zorgverzekering als bij de medische behandeling. Een manier om de perverse prikkels te beteugelen is de integratie van de verzekeraar en de arts (EW 268). Immers, de arts-verzekeraar moet de premie laag houden om concurrerend te blijven. Wel heeft de arts-verzekeraar een perverse prikkel om de kwaliteit van het aanbod te verminderen (EP 323). Nochtans is deze oplossing gekozen in de VSA. De arts-verzekeraar wordt er aangeduid als health-maintenance organisatie (afgekort HMO) (EW 284; EP 306, 322). De Engelse hervorming van de zorg sinds 1991 heeft eveneens ruimte geschapen voor zulke organisaties13.
Deze paragraaf raadpleegt opnieuw de boeken, vermeld in de voorgaande paragraaf. Bovendien is kennis ontleend aan Économie et finances publiques (afgekort EF), Public choice III (afgekort PC), en Political economy in macroeconomics (afgekort PE)14.
In de tweede helft van de negentiende eeuw raakte het industriële proletariaat ontevreden over zijn levensomstandigheden. De vrije markten van het onbeteugelde kapitalisme tastten het maatschappelijke welzijn aan. De onvrede werd politiek geuit door collectieve ideologieën, zoals het socialisme en de christen-democratie. Zij wilden de economie aansturen via de staat, eventueel tezamen met maatschappelijke organisaties, in het corporatisme. Dankzij overleg en planning zou een optimale economische ordening kunnen worden gerealiseerd, die rationele besluiten neemt op basis van de feiten. Echter in de twintigste eeuw waren de ervaringen met staatsplanning teleurstellend (EF 222, 392)15. Kennelijk is de ongebreidelde expansie van de staat en andere collectieve organisaties niet de oplossing van de klachten over marktwerking. Daarmee ontstond in het laatste kwart van de twintigste eeuw de vraag: wat is de optimale omvang van de staat?
Alvorens deze vraag uit te diepen, moet een meetlat voor de staats-omvang worden gedefinieerd. Zij G de omvang van de staatsuitgaven en Y de omvang van het bruto binnenlands product. Een nuttige maat is de staatsquote, die wordt gedefinieerd als γ=G/Y (OF 150; EF 437). De grootheid G omvat ook de overdrachten O door de staat, zoals subsidies en uitkeringen16. Als die worden weggelaten, dan vindt men de reële staatsquote ρ = (G-O) / Y (OF 150). De waarden van G en Y kan men berekenen aan de hand van de marktprijzen van de producten en diensten. Problematisch is hier, dat veel publieke goederen geen marktprijs hebben. Daarom wordt de waarde van G gewoonlijk berekend via de factorkosten. Dit is de som van alle beloningen van de productiefactoren (arbeid, kapitaal, land), die nodig zijn voor de voortbrenging van de publieke goederen. Meestal berekent men de private productie Y − G wel met de marktprijzen (OF 150)17.
De figuur 2 toont tijdreeksen van de staatsquote γ voor Nederland, België, Duitsland, Frankrijk, en het Verenigd Koninkrijk18. In de beschouwde periode 1990-2017 liggen de waarden van γ tussen 35% en 57%. De grafieken laten zien, dat sommige staten kiezen voor een duidelijk grotere staats-omvang dan andere. Kennelijk wordt dit bepaald door de ontwikkeling van de nationale instituties. Er is een pad-afhankelijkheid, die slechts beperkte schommelingen van γ toelaat (EF 227). Bijvoorbeeld leidt het Belgische en Franse corporatisme tot een hoge staatsquote (AW 441). Let ook op de verhoogde staats-uitgaven vanaf 2008, waarmee de gevolgen van de bankencrisis en de aansluitende crisis van staatsschulden worden bestreden. In de grafieken is dit slechts waarneembaar als een rimpeling. Het Verenigd Koninkrijk heeft relatief de krachtigste ingreep, maar ook daar is men anno 2017 terug op het oude niveau.
De figuur 2 toont ook de omvang van de sociale zekerheid Z (als gestippelde grafieken), met uitzondering van de overdrachten in natura. Deze gegevens van dezelfde vijf genoemde staten zijn eveneens afkomstig van Eurostat. De waarden van Z/Y variëren tussen 10% en 20%. Ook hier treden de grootste verschillen op tussen de staten onderling, en niet in de tijdreeks van een afzonderlijke staat. Per staat blijft Z/Y vrijwel constant over de beschouwde periode, afgezien van een rimpeling rond 2008. De sociale zekerheid is eveneens sterk institutioneel bepaald, en kan niet simpel worden gewijzigd. Het verschil (G-Z)/Y heeft waarden tussen 30% en 35%. Aangezien er nog allerlei andere overdrachten zijn, ook in natura, is de reële staatsquote ρ kleiner. De Duitse ρ bedraagt in 2009 slechts 13% (OF 153)19. In ieder geval kan uit de figuur 2 niet worden geconcludeerd, dat de overdrachten anders evolueren dan de productie van publieke goederen.
De maatschappelijke instituties evolueren zeer langzaam. Een periode van een kwart eeuw, zoals in de figuur 2, is te kort om de nationale evolutie te bestuderen. Daarom toont de figuur 3 dezelfde grootheden γ en Z/Y (of een soortgelijke overdracht) voor een langere periode, te weten een eeuw (1900-2005). Zulke tijdreeksen vindt men niet bij Eurostat of de OESO, zodat uw columnist zijn eigen bronnen moest raadplegen. Helaas geeft ieder van deze bronnen alleen de tijdreeksen voor één staat. Dien ten gevolge toont de figuur 3 betrouwbaar de tijdsontwikkeling per staat, maar niet de verschillen tussen de staten20. De essentie van de figuur 3 is, dat in een eeuw tijd een grote verandering optreedt in elke staat. De instituties veranderen ingrijpend. Met name tijdens de Eerste en Tweede Wereldoorlog groeit de staatsquote fors. Tussen 1960 en 1980 is er opnieuw groei, waarna een stabilisatie optreedt21.
De figuur 3 illustreert, dat een staatsquote van 35% of (veel) meer niet per se nodig is. Bovendien hebben de ervaringen van de Sovjet Unie bewezen, dat een staatsquote van 100% remmend werkt op de economische groei. Algemeen wordt verondersteld, dat er een optimale waarde van γ bestaat, waar de economische groei gY piekt ("omgekeerde U vorm": EF 455; PC 549 en verder)22. Echter de optimale γ zou kunnen verschillen voor arme en rijke staten (PC 550). De politiek moet tastend zoeken naar de optimale omvang van de staat. In de figuur 3 hebben de diverse overdrachten ruwweg dezelfde groeivoet als de staatsquote van de betreffende staat. Kennelijk neemt zowel de behoefte aan publieke goederen als aan overdrachten toe. Maar een grote staat heeft ook nadelen (EF 435). Immers, de staat verplicht zijn burgers tot allerlei afdrachten. Aldus kunnen de burgers niet meer vrij hun inkomen naar eigen goeddunken besteden, bijvoorbeeld aan economische activiteiten.
De wetenschap geeft inzicht in de optimale omvang van de staat. Met name is er veel onderzoek gedaan naar de oorzaken, die hebben geleid tot de langdurige groei van de staat. Als de oorzaken van deze groei goed worden begrepen, dan kunnen onwenselijke groeifactoren worden onderdrukt, waardoor de schade aan de economische prestaties wordt verminderd, en het optimum beter wordt benaderd. De huidige paragraaf somt een aantal van de groei-oorzaken op. Het uitgangspunt is dat G een functie is van het inkomen Y, de bevolkingsomvang N, de nationale voorkeur U voor publieke goederen, en de prijs τ van de publieke goederen (OF 161; PC 507; PE 680). Echter ook egoïstische pogingen om rente te verdienen kunnen de staat doen groeien. De Gazet heeft in de afgelopen jaren al regelmatig aandacht besteed aan zulk op eigenbelang gericht gedrag. Het is soms lastig om het groepsbelang helder te onderscheiden van de algemeen gedeelde voorkeuren.
Al in 1876 voorspelt de Duitse econoom Adolph Wagner, dat de staat sneller zal groeien dan de economie (OF 141; EF 439)23. Naarmate de burgers rijker worden, stijgt hun behoefte aan collectieve goederen, zoals infrastructuur en regulering. Ook is de sociale zekerheid een onmisbaar onderdeel van de industrialisatie (PC 508). Zij is een luxe goed (EF 439). In bredere zin kan de herverdeling worden gerekend tot de sociale zekerheid (PC 507, 530). Uw columnist vindt de wet van Wagner geloofwaardig. In formule betekent de wet, dat de inkomens-elasticiteit van de staatsomvang voldoet aan εYG = (∂G/∂Y) / (G/Y) > 1. Volgens sommige economen is dit inderdaad het geval (EF 215, 439), maar anderen menen dat tegenwoordig bij benadering geldt εYG = 1 (OF 162; PC 509; PE 680). Als de laatsten gelijk hebben, dan rechtvaardigt de vraag geen snelle staatsgroei meer. Overigens kan de staat bij een stabiele omvang G altijd fondsen verschuiven tussen beleidsvelden.
De waarde van εYG zegt niets over de causaliteit. Niet alle G is een luxe goed. Wagner acht het al denkbaar, dat de staat (G) een productiefactor is (EF 440). Bijvoorbeeld verbeteren onderwijs, zorg, infrastructuur en wetenschappelijk onderzoek de arbeidsproductiviteit (EF 393, 449-450). Markten hebben baat bij de rechtsstaat en bij allerlei instituties (EF 451; PC 546). Er is geopperd, dat de expanderende dienstensector floreert dankzij staatsinterventies, omdat daarmee de transactiekosten verminderen (PC 522). Regulering beteugelt de natuurlijke monopolies, en perkt de concurrentie in, bijvoorbeeld om negatieve externaliteiten te stoppen (EF 229; PC 506; PE 678). En herverdeling bevordert de maatschappelijke samenhang en de politieke stabiliteit (EF 452; PC 546). Zij heeft een meerwaarde voor de burgers (PC 516). Dan zullen de burgers G vergroten, tot dat het grensproduct ∂Y/∂G gelijk wordt aan de marginale kosten τ van de publieke goederen.
Recent oefent de mondialisatie invloed uit op G. Enerzijds vraagt de mondiale concurrentie om lage belastingen, ten einde de prijzen van de exportproducten laag te houden (OF 174)24. Anderzijds dwingt de mondialisatie tot veel regulering (EF 216). En zij vergroot de economische onzekerheid, want er kan een tekort op de betalingsbalans ontstaan door een verslechterde terms of trade (PC 507). Die mondiale conjunctuur moet vervolgens worden opgevangen door de sociale zekerheid (OF 174; EF 444; PC 508). Empirisch blijken open economieën met handelsrisico's inderdaad een relatief hoge staatsquote te hebben (PC 507). Vooral corporatistische staten hechten aan inkomens-zekerheid (OF 174). Dit doet vermoeden, dat de γ-waarde met een optimale economische groei gY verschilt per type staat. De figuur 4 onderscheidt laag-, midden- en hoog-ontwikkelde staten, en laat zien dat een stijgende ontwikkeling leidt tot een hogere optimale staatsquote (PC 549-550)25.
Aldus heeft de wet van Wagner een productieve en consumptieve kant. De productie Y vraagt om een staat G. Maar ook de burgers zelf hebben behoefte aan G. Uiteindelijk besluiten in een democratie de kiezers over de omvang G van de staat (EF 456). Men splitst het electoraat wel in de onderklasse, de middenklasse, en de toplaag. De onderklasse wil meestal veel G, en de toplaag juist weinig. De mediane kiezer bepaalt het standpunt van de meerderheid (OF 118; EF 212; PC 514). Aldus heeft de middenklasse een sleutelpositie, want zij kan kiezen voor een coalitie met de onderklasse of de toplaag (PC 515, 519). Dit model van de mediane kiezer herinnert aan de MAR theorie van de sociaal-psycholoog Mauk Mulder.
De omvang van de staat wordt mede bepaald door de prijs-elasticiteit van de publieke goederen, te weten ετG = (∂G/∂τ) / (G/τ). Hier is de prijs τ enigszins kunstmatig, omdat publieke goederen meestal niet via de markt worden geleverd. Men kan de belastingvoet zien als een prijs. Als G fysiek wordt gemeten (zeg, in stuks), dan is ετG natuurlijk negatief (PC 507). Des ondanks, als ετG ligt tussen -1 en 0, dan stijgt de staatsquote (in geld) bij een stijgende prijs τ (EF 442; PC 507). De reden is, dat de G in de staatsquote wordt uitgedrukt als een geldsom, en dus τ omvat. Empirisch blijkt |ετG| (fysiek) vermoedelijk inderdaad kleiner dan 1 te zijn (PC 510, 511). Deze constatering leidt tot het zogenaamde Baumol effect, ook wel de kostenziekte van Baumol genoemd (OF 163; EF 226, 441; PC 510; PE 680).
De econoom W.J. Baumol merkt op, dat de prijs τ mede wordt bepaald door de arbeidsproductiviteit ap in de publieke sector. Die ap stijgt minder snel dan de productiviteit in de industrie, omdat de publieke sector vooral diensten verleent. Het is lastig om diensten te automatiseren. Daarom stijgt het prijspeil van publieke goederen sneller dan het algemene prijspeil (prijs-index). Zonet is geconstateerd, dat dit leidt tot een stijgende staatsquote γ, omdat de vraag inelastisch reageert. Merk op, dat het Baumol effect specifiek betrekking heeft op de productieve activiteiten van de staat, en niet op de overdrachten. Overdrachten vergen nauwelijks productie. Het Baumol effect kan dus niet de stijging van de overdrachten verklaren (OF 163; EF 442; PC 511).
Het Baumol effect kan aanleiding geven tot dramatische bespiegelingen over de toekomstige G26. Gelukkig zijn er echter diverse factoren, die het Baumol effect verzwakken. Ten eerste kan de arbeidsproductiviteit in de publieke sector worden verbeterd dankzij de informatie- en communicatie-technologie (OF 163; PC 510). Voorts wordt ook de private sector steeds meer een dienstverlener, en dat beïnvloedt de algemene prijs-index (OF 163; EF 226; PC 510). Des al niettemin suggereren empirische studies, dat binnen de OESO het Baumol effect inderdaad belangrijk is (PC 510, 530)27.
De wet van Wagner en het Baumol effect geven oorzaken van de staatsgroei, die legitiem, gewild of onvermijdelijk zijn. De burgers hechten aan een redelijk sterke staat. Maar hiermee kan niet alle groei worden verklaard. De rest van deze paragraaf behandelt oorzaken, waarbij de diverse maatschappelijke groepen de staatsgroei gebruiken als het instrument om rente te zoeken voor zichzelf. Natuurlijk kunnen belangengroepen maatschappelijk nuttig zijn. Het communitarisme betoogt, dat zij de individuele egoïsmen binnen de groep ordenen, plichten opleggen aan groepsleden, en de participatie bevorderen. De belangengroepen kunnen een vorm van maatschappelijk of sociaal kapitaal zijn. In een pluralistische maatschappij kunnen de belangengroepen onmisbare schakels in de maatschappelijke netwerken zijn. Zij zoeken recht, maar geen rente.
Maar belangengroepen kunnen ook de oorzaak zijn van onbillijkheid en stagnatie. Men noemt dit institutionele sclerose (PC 556). Er kan te veel kapitaal worden verspild aan de onproductieve lobby. Soms stelt de staat niet de juiste kaders voor de belangenstrijd, en dan kan een machtige groep parasiteren op de rest van de maatschappij. Dit is ongewenst, en feitelijk een geval van bestuurlijk falen28. Natuurlijk willen deze belangengroepen hun rente het liefst ontvangen in de vorm van subsidies. Echter dat zou de aandacht trekken van de media en andere groepen. Daarom streven belangengroepen vaak naar overdrachten in natura, die minder opvallend zijn (OF 168; EF 211; PE 680-682). Als zij slagen in hun opzet, dan wordt de staatsquote onterecht verhoogd. Volgens de econoom Olson veranderen zulke belangengroepen tenslotte in instituties (OF 169; PC 555). Het corporatisme is bij uitstek vantbaar voor zulke misstanden (OF 169).
De staatsquote wordt bepaald door de nationale wetgever, en dus door de politici (EF 225). De politici worden gekozen door de burgers in periodieke verkiezingen. Aldus oefent het nationale kiessysteem invloed uit op de staatsquote (OF 154; PE 683). De politieke besluitvorming volgt de voorkeuren van de burgers (OF 160). De mediane kiezer is leidend. Echter de politici zoeken eveneens naar rente voor zichzelf (OF 166; EF 211). Politici willen worden gekozen, macht winnen, en hun ideologie uitdragen (EF 212). Zij hebben er baat bij om bepaalde groepen in hun achterban te bevoordelen. Daartoe beloven de politici onder andere overdrachten aan die groepen (PE 681). Zulke overdrachten zijn niet per se in het algemeen belang, en dan is er over-productie. Politici kunnen hiervoor kiezen om tactisch-electorale redenen, ook al zijn zij van goede wil.
Een beproefd middel is het aangaan van coalities met andere politici, die berust op het wederzijds steunen van elkaars belangen. Zulke gelegenheids-coalities worden aangeduid als een stemmen-ruil, of in de Engelse taal logrolling (OF 166-167; EF 444; PC 532). De kosten van het ruilen van gunsten worden afgewenteld op de minderheid buiten de coalitie, waardoor toch de maatschappij schade kan lijden. Bijvoorbeeld wordt de staatsquote nodeloos groot (OF 167). Stemmenruil heeft evenwel ook voordelen. Aldus kan een minderheid toch voorzien in haar intens gevoelde behoeften, simpelweg door hun bevrediging te bewerkstelligen via een ruil met minder zwaarwegende concessies (EF 210). De stemmenruil leidt dan tot meer evenwicht in de machtsbalans tussen de diverse groepen (PC 532)29.
Volgens de politicoloog W.D. Nordhaus kan een politieke conjunctuur ontstaan, omdat de regerende politici vlak voor de verkiezingen extra geld gaan uitgeven (OF 172; PC 528; PE 228 en verder). Later keert dit terug als een belasting, via de staatsschuld. De komende verkiezingen maken de politici bijziend (EF 215)30. Voorts, als de regerende politici vrezen, dat zij de komende verkiezingen verliezen, dan kunnen zij extra uitgeven om hun opvolgers te dwarsbomen31. Uiteraard hebben de politici fondsen nodig om de rente aan hun achterban te betalen. Dat vereist nodeloos hoge belastingen. Echter, het belasting-systeem is dermate complex, dat de kiezers de hoogte van hun lasten onderschatten. De econoom A. Puviani wees voor het eerst op dit fenomeen, dat de fiscale illusie wordt genoemd (OF 172; EF 442; PC 527, 531; PE686). Bijvoorbeeld doorzien kiezers vaak niet de sluipende verhoging vanwege de progressie in de belastingtarieven (PC 528).
Zonet is al opgemerkt, dat hoge belastingen T de export schaden, en de consumptieve vrijheid inperken. Voorts beïnvloeden marginale veranderingen van de belastingen (dat wil zeggen, verhogingen of verlagingen ΔT in de marge) het individuele gedrag (PC 536). De column over de welvaartseconomie heeft laten zien, dat stijgende belastingen een dood-gewicht verlies (DWL) veroorzaken in de consumptie. Evenzo kunnen hogere belastingen het werken ontmoedigen, omdat zij het vrij beschikbare loon verlagen (PC 539). Er bestaat veel literatuur over de optimale belasting heffing, die het gedrag zo min mogelijk verstoort. Dit onderwerp overstijgt echter het thema van de huidige column. In de toekomst zal de Gazet er alsnog aandacht aan besteden32.
Bij de behandeling van de wet van Wagner is opgemerkt, dat politici publieke goederen kunnen verstrekken om maatschappelijke groepen te pacificeren (OF 170). Soms is dat maatschappelijk voordelig, maar het kan ook een blijk zijn van politieke gemakzucht33. Vermoedelijk vermindert een politiek systeem met directe democratie (referenda) het rente zoeken van politici (OF 161, 173, 175; PC 531). Immers, de burgers kunnen via referenda tussen twee verkiezingen hun wil doorzetten, en bijvoorbeeld een verhoging van de staatsquote γ blokkeren. Gewoonlijk wordt Zwitserland genoemd als het schoolvoorbeeld van het gunstige effect van de directe democratie. In het algemeen werkt decentralisatie remmend op de groei van γ (PC 533).
In de jaren 70 van de vorige eeuw wees de politicoloog A. Wildavsky er op, dat de bureaucratie van de staat beschikt over een monopolie-positie (OF 170)34. Een andere econoom, W.A. Niskanen, stelt dat daardoor de politiek niet simpelweg haar wil kan opleggen aan de bureaucratie (OF 134, 170; EF 446; PC 362-368; PE 688). De politici moeten toezien op de uitvoering van beleid, maar zij hebben minder informatie en deskundigheid dan de bureaucratie (OF 171; EF 219; PC 525). De bureaucratie streeft naar meer inkomen, macht en expansie (EF 219; PC 362, 523-524). Dit leidt tot de over-productie van collectieve goederen. Aldus drijft zij de staatsquote op (OF 171). Eerder heeft de Gazet al een model van de staats-bureaucratie gepresenteerd, in de column over collectief eigendom, dat de over-productie illustreert. Als de bureaucratie de lonen van ambtenaren opdrijft, dan spreekt men van X-inefficiëntie (EF 221; PC 362).
De bekende econoom J.M. Buchanan heeft, tezamen met G. Brennan, het Leviathan model van de staat ontwikkeld (EF 447; PC 380-383, 529-30). In dit model worden de politici en de bureaucratie opgevat als een coalitie, met een collectief belang. De politici zijn dan niet meer de opzichters van de uitvoering. Daarmee verandert het beslisser-uitvoerder dilemma van karakter. De burgers worden nog steeds geconfronteerd met rente-zoekende politici, maar die hebben nu de macht van de bureaucratie achter zich staan. In die (toegegeven, uiterst grimmige) situatie kunnen de burgers hun politici enkel beteugelen via de grondwet (PC 380-381)35.
Uw columnist was gedurende tientallen jaren actief in de politiek, als partij-militant. Het rente zoeken door burgers, politici en bureaucraten, is in de practijk herkenbaar. Deze constatering is niets nieuws, want de traditionele religies en de psychologie waarschuwen van oudsher tegen de "zondige" menselijke natuur. Het besef van de aardse "gebrokenheid" hoort bij een deugdelijk mensbeeld36. Echter, dankzij de nieuwe institutionele economie (NIE) en de public choice leer is er nu kennis over het mechanisme van het rente zoeken. Dit heeft het voordeel, dat het beleid rekening kan houden met zulke onwenselijk gedrag. Aldus kan de staatsquote γ inderdaad dichter bij haar optimale niveau worden gebracht.
| staat | 1913 | 1920 | 1937 | 1960 | 1980 | 1990 | 1996 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| NL | 9 | 14 | 19 | 34 | 56 | 54 | 49 |
| BE | 14 | 22 | 22 | 30 | 58 | 54 | 53 |
| DL | 15 | 25 | 34 | 32 | 48 | 45 | 49 |
| FR | 17 | 28 | 29 | 35 | 46 | 50 | 55 |
| VK | 13 | 26 | 30 | 32 | 43 | 40 | 43 |
| staat | 1937 | 1960 | 1970 | 1980 | 1995 |
|---|---|---|---|---|---|
| NL | - | 12 | 29 | 39 | 36 |
| BE | - | 13 | 21 | 30 | 29 |
| DL | 7 | 14 | 13 | 17 | 19 |
| FR | 7 | 11 | 21 | 25 | 30 |
| VK | 10 | 9 | 15 | 20 | 24 |