Figuur 1: Kwartetkaart
Volwasseneneducatie
Overijssel
De Gazet besteedt toenemend aandacht aan de volkshuishouding. De huidige column analyseert de theorie van het onderwijsbeleid. Er worden leertheorieën voor volwassenen behandeld, met name de cognitieve en humanistische theorie. De theorie van het menselijk kapitaal en de theorie van screening worden uitgelegd. Er wordt een overzicht gegeven van de recente beleidstheorie met betrekking tot het primaire, secundaire en tertiaire onderwijs. Tenslotte wordt kort ingegaan op de visies van Van Kemenade en Tinbergen.
Het onderwijs is één van de pijlers van de welvaartsstaat. Zowel de individuen als de staat profiteren van een hoog opgeleide bevolking. De Gazet is natuurlijk vooral geïnteresseerd in het effect van het onderwijs op het macro niveau van de economie. Het institutionele onderwijs heeft drie doelen1. Ten eerste is het onmisbaar voor de ontplooiing van de individu. Ten tweede versterkt het onderwijs de productiviteit van de individuen. Het is een investering in menselijk kapitaal (human capital). Bovendien certificeert het onderwijs de geleverde leer-prestatie met een diploma, wat nuttige informatie is op de arbeidsmarkt. En ten derde krijgen de leerlingen in het onderwijs een gedeelde moraal aangeleerd. Zij leren de maatschappelijke instituties kennen. De school is onmisbaar voor de socialisatie van de individuen. Aldus neemt de binding (cohesion) binnen de staat toe, zodat er maatschappelijk kapitaal wordt opgebouwd. De baten zijn dus deels materieel, en deels immaterieel.
Het beleid moet zijn gericht op de optimalisatie van het aanbod van onderwijs. Dit is niet eenvoudig, onder andere omdat zowel de baten als de kosten van onderwijs lastig meetbaar zijn. Wel beseffen de economen sinds een halve eeuw, dat kennis een belangrijke productie-factor is. In een column over innovatie heeft de Gazet al enige aandacht besteed aan modellen, die de economische groei beschrijven als een endogeen proces van voortschrijdende kennis. Maar zulke modellen zijn speculatief2. Onmiskenbaar legt de traditionele leerplicht een gezonde basis voor het onderwijs-systeem. Anderzijds verlangt men steeds meer van volwassenen, dat zij hun opleiding voortzetten of zich bijscholen. Tegelijk is duidelijk, dat onderwijs leidt tot hoge onkosten. De huidige column geeft een eerste aanzet voor een kosten-baten analyse. Merk op, dat de analyse verschillend kan uitvallen voor de individu en de maatschappij.
Uw columnist raadpleegt voor de onderwijs-technische informatie de boeken Volwassenen-educatie (afgekort VE) en Leren en veranderen bij volwassenen (afgekort LVV)3. Zij plaatsen de individu centraal bij de analyse van de baten, en niet de maatschappij. Leren wordt gedefinieerd als een proces met duurzame resultaten, waardoor de individu zijn gedragspotenties uitbreidt (p.80 in VE). Leren is een bron van zingeving en betekenis (p.154 in VVL). Alle dingen vallen als het ware op hun plaats. Des al niettemin kan leren uitgesproken negatief zijn, namelijk wanneer de aangeleerde gedragspotentie juist een belemmering is voor efficiënt en doelmatig handelen (p.160, 194 in LVV). Het institutionele onderwijs streeft natuurlijk naar een positief leren (p.81 in VE). Dit zal enkel lukken onder gunstige omstandigheden.
Er bestaat er een tiental leertheorieën voor de volwassenheid, die elk hun specifieke gebied van toepassing hebben. Voor het huidige thema zijn met name de cognitieve theorie en de humanistische theorie relevant4. De cognitieve theorie gaat uit van het individuele mentale systeem, dat wil zeggen van het referentiekader. Men spreekt ook wel van een zelfconcept (p.88 in VE). De grondslag van de theorie is het methodisch individualisme. Veel individuen leren, omdat zij een doel willen bereiken, met andere woorden, het leermotief is extrinsiek (p.28, 59 in LVV). Denk bijvoorbeeld aan het verdienste motief. De individuele vrijheid wordt ingeperkt door de groepsmoraal (p.64, 212 in LVV). Ook oefent de omgeving invloed uit op de individu via de cognitieve dissonanties (p.25, 213 in LVV). Individuen leren door het gedrag van anderen te observeren, en succesvol gedrag te imiteren (p.21, 211 in LVV). Aldus wordt het leren een evolutionair proces.
De humanistische theorie neemt aan, dat dankzij de menstelijke natuur de individuen innerlijk zijn gemotiveerd (p.83 in VE). De leerbehoefte is zelfstandig (p.223 in LVV). Men leert omwille van het leren zelf, met andere woorden, het leermotief is intrinsiek (p.28, 59 in LVV). Dit is duidelijk uit de piramide van Maslow, die een grondlegger van de humanistische theorie is. Daarom moet het onderwijs niet proberen om hen extern te vormen. Er moet eenvoudig een omgeving worden geschapen, waarin de individu zich relatief vrij kan ontplooien. Aangezien het leerdoel vaag is, zijn de resultaten van het leren dan onmeetbaar (p.83 in VE). De humanistische theorie en de cognitieve theorie zijn slecht verzoenbaar.
De leerstof draagt cognities (kennis) over, of vaardigheden, of een moraal, ook bij volwassenen (p.187 in VE, p.48 in LVV). Daarbij vervult de docent een modelrol voor zijn leerlingen (p.51 in LVV). Maar zij zijn autonome individuen met een eigen identiteit, voorkeuren en verantwoordelijkheid (p.84-86 in VE, p.74, 156 in LVV). Zij zijn zelfbepalend. Zij kiezen hun eigen leerdoelen, en worden daardoor gemotiveerd (p.87 in VE). Het onderwijs moet dan voortbouwen op het bestaande mentale systeem. Het leerplan of curriculum moet voldoende flexibel zijn om open leren toe te laten (p.91 in VE). De leerling moet inspraak hebben in de leerstof, en dat geldt eveneens voor de beoordeling van de vorderingen (p.90-91, 169, 187, 190 in VE). Succesvolle ervaringen moedigen aan tot herhalen en imiteren (p.60, 137 in LVV). De cognitieve theorie ziet dit aspect helder, terwijl de humanistische theorie juist weinig waarde hecht aan materieel succes.
Natuurlijk is de practijk van het onderwijs soms anders. De leerstof wordt gewoonlijk gepresenteerd op een abstracte manier, omdat daarmee het gebied van toepassing toeneemt. Het gevaar dreigt, dat de leerling geen relatie met de practijk ziet. Hij slaagt er niet in om de kennis te vertalen in een persoonlijke constructie, die betekenis heeft binnen het eigen mentale systeem (p.56 in LVV)5. Voorts is een open leerplan riskant voor de docent, wanneer die zijn gezag vooral ontleent aan zijn vakgebonden deskundigheid (p.85 in LVV). Een schools leerplan versterkt de passieve houding bij de leerlingen (p.85 in LVV). Ook werkt het ontmoedigend op zelf plannen en evalueren (p.136 in LVV). Het leerplan blijft dan verborgen voor de leerlingen zelf (p.142 in LVV). De leerlingen moeten luisteren en gehoorzamen, op straffe van sancties (p.173 in LVV). Ze worden kritiekloze navolgers (p.144 in LVV).
Samenvattend, wie het onderwijs aan volwassenen wil begrijpen, moet gebruik maken van een mix aan leertheorieën. De cognitieve en humanistische theorie verschillen van mensbeeld. Het maatschappelijke nut van onderwijs kan beter worden geanalyseerd met de cognitieve theorie dan met de humanistische theorie, want in het economische leven domineert het extrinsieke motief van de verdienste. Voorts is de moderne maatschappij pluralistisch, zodat elke (lokale) groep haar eigen collectieve moraal heeft. Aangezien sommige moralen beter zijn dan andere, zijn er goede en slechte scholen. Dit probleem zal in de volgende paragrafen nogmaals ter sprake komen. Een voorbeeld: het onderwijs kan een passieve houding aanleren bij de leerlingen. Ziedaar de stelling van deze column: lang niet al het onderwijs is goed, en onderwijs is lang niet altijd goed.
Deze paragraaf put inhoudelijk vooral uit de boeken Modern labor economics (afgekort MLE) en Labor economics (afgekort LE)6. De theoretische school van het menselijk kapitaal (human capital) domineert tegenwoordig in de economische analyse van het institutionele onderwijs. Het volgen van onderwijs wordt opgevat als een besluit om te investeren. De potentiële leerling weegt de kosten C en baten B van het onderwijs tegen elkaar af (p.281 in MLE). De materiële kosten zijn de studie-uitgaven, en de studietijd, die verloren gaat voor het verwerven van een inkomen. Maar er zijn ook immateriële kosten, te weten de inspanning van het leren. De baten van het onderwijs zijn pas merkbaar op de langere termijn, namelijk beter betaald werk, in een uitdagende en zelfstandige functie. De kans op arbeidsvreugde (job satisfaction) tijdens de loopbaan neemt toe (p.92 in LE). De humanistische theorie ontwaart ook direct baten, dankzij het plezier in de studie (p.285 in MLE).
Neem gemakshalve aan dat de kosten C worden gemaakt op het tijdstip t=0. De jaarlijkse baten B(t) zijn onzeker, en worden pas ontvangen in de loop van het werkzame leven. Baten worden minder gewaardeerd, naarmate zij verder in de toekomst liggen. Voor elk jaar uitstel van zekere baten waardeert de individu ze af met een disconto factor δ. Uiteraard geldt δ<1, zodat men kan schrijven δ = 1/(1+d), waarin d>0 de individuele disconto voet is. Zij T de duur (in jaren) van de loopbaan. Dan is de netto huidige waarde (nett present value) van de investering in onderwijs gelijk aan (p.283 in MLE)
(1) NPV = -C + Σt=1T δt × B(t)
Een investering ter grootte van C is enkel zinvol, zolang de netto huidige waarde NPV groter is dan nul. Blijkens de formule 1 bepaalt de disconto factor, of het onderwijs project op t=0 profitabel is. Elke individu heeft unieke voorkeuren, en hanteert daarom een eigen disconto factor. Echter men kan d(δ) omzetten in een rendement r door die te berekenen voor een project, dat precies kosten dekkend is (NPV = 0). De aldus berekende r wordt het interne rendement (internal rate of return, afgekort IRR) van het project genoemd. Dankzij die methode kan men diverse projecten vergelijken aan de hand van hun IRR. Merk voorts op, dat de kosten van het totaal gevolgde onderwijs worden bepaald door de jaarlijkse studiekosten en door het aantal jaren onderwijs. Aan het einde van elk studiejaar moet opnieuw worden afgewogen, of vervolg-onderwijs loont. Men berekent zo de marginale onderwijskosten ∂C/∂t (met t≤0 in het model van formule 1)7.
Het zojuist gepresenteerde model geeft simpel inzicht in de afwegingen om (door) te leren. Bijvoorbeeld hebben sommige individuen een hekel aan leren, en daardoor zijn tijdens de opleiding hun jaarlijkse kosten ∂C/∂t relatief hoog. De investering in leren wordt dan eerder verlies lijdend (p.284 in MLE). Andere individuen zijn wat bijziend inzake hun toekomst, en hebben daarom een lage disconto factor δ. Ook voor hen is het leren al snel verlies lijdend (p.286 in MLE). Anders gezegd, dit type individuen eist, dat de disconto voet d van de opleiding hoog is. Risico mijdende individuen zullen minder investeren in hun menselijke kapitaal, omdat de baten B(t) onzeker zijn (p.292 in MLE)8. Nivellering van de lonen zal eveneens ontmoedigend werken op de vorming van menselijk kapitaal (p.291 in MLE).
In dit betoog is steeds rekening gehouden met immateriële kosten en baten. Empirische onderzoeken naar de effecten van onderwijs meten gewoonlijk enkel het inkomen tijdens de loopbaan T. Zulke studies verdiepen zich natuurlijk niet in de individuele disconto voet d, maar in het gemiddelde rendement r. Naarmate individuen langer hebben doorgeleerd, neemt hun inkomen in de periode van hun 25-ste tot 40-ste levensjaar sneller toe, althans gemiddeld. In de Verenigde Staten van Amerika eindigen academici gemiddeld op het dubbele loon van individuen met enkel een middelbare school opleiding (p.294 in MLE; p.67, 74 in LE). Zie de figuur 2. Deels komt het stijgen van de lonen door de bedrijfsopleidingen en het verwerven van vaardigheden (p.74 en verder in LE). Gemiddeld blijkt het rendement r (hier in de zin van IRR) van onderwijs te variëren rond 5-12% (p.304 in MLE; p.96 en verder in LE).
Voorts laat de formule 1 zien, dat investeren in onderwijs op een latere leeftijd minder zinvol is. Immers, voor oudere individuen zal de resterende loopbaan T korter zijn (p.288, 297 in MLE). Bovendien ontvangen zij een relatief hoog loon, wat wordt opgegeven bij elk uur besteed aan studie (p.289 in MLE). Bij oudere werkers is bijscholing soms enkel het vervangen van hun verouderde kennis. Kennelijk zijn ook bij het menselijk kapitaal vervangings-investeringen nodig9.
Tot nu toe is in deze column verondersteld, dat werkers productiever worden dankzij hun leer-inspanningen. Dat is ongetwijfeld juist voor het lager onderwijs. Echter vanaf het middelbaar onderwijs is dubieus of de kennis en vaardigheden werkelijk nuttig zijn voor het verrichten van arbeid. Individuen hebben vanaf hun adolescentie al een eigen persoonlijkheid ontwikkeld. Zij onderscheiden zich in efficiëntie, discipline, ijver, creativiteit, innovatie, of verantwoordelijkheid. Het ligt voor de hand, dat juist de meest getalenteerde individuen het minst lijden onder de immateriële kosten van het leren (p.308 in MLE). Blijkens de formule 1 zullen zij langer doorleren dan hun minder getalenteerde leeftijdgenoten. Aldus is het volgen van onderwijs een signaal van de reeds verinnerlijkte individuele vaardigheden. Een column van ruim twee jaren terug heeft uitgelegd, dat dankzij de diploma's van de sollicitanten de ondernemers inderdaad een onderscheid kunnen maken tussen de individuele talenten.
Volgens deze theorie is het onderwijs simpelweg een instrument om de meest getalenteerde individuen uit te ziften (screening). Dat talent is niet ontstaan door het onderwijs, maar is al aanwezig in de individu, door zijn genetische kenmerken en door zijn vroege opvoeding, vorming en ervaringen. Deze opvatting wijkt dus af van de school van het menselijk kapitaal. Zij heeft de belangrijke consequentie, dat de opleiding juist voldoende lang moet duren om haar signaal-functie te vervullen. Daarom kan er mogelijker wijze worden volstaan met minder onderwijs dan nu gebruikelijk is. Uiteindelijk moet de politiek besluiten over de investeringen in het middelbaar en hoger onderwijs (p.311 in MLE; p.80 en verder in LE). De kosten van overscholing leiden tot welvaartsverlies. Daarom waarschuwt de screening theorie, dat niet alle onderwijs goed is.
De screening theorie staat op gespannen voet met de theorie van de volwassenen-educatie, die is besproken in de eerste paragraaf. Immers, zeker de cognitieve theorie is overtuigd, dat de individuen echt nieuwe nuttige vaardigheden leren. Toch is bij nader inzien de screening theorie minder zonderling dan zij lijkt. Empirisch is nooit bewezen, dat het onderwijs leidt tot economisch productievere individuen (p.88 in LE). En ook de humanistische theorie veronderstelt, dat de aanleg innerlijk is. Weining leerlingen doorlopen hun beroeps-opleiding met de expliciete bedoeling om productiever te worden. De meesten willen laten zien, dat zij slim zijn. of zij willen zich onderscheiden van anderen via hun diploma10. Men moet inderdaad constateren, dat een onderneming zijn (jong) personeel aanwerft op basis van hun behaalde diploma's (p.314 in MLE)11. De onderneming meet tijdens de wervings-procedure niet de productiviteit van de sollicitant. Bij werkers met een aantoonbare ervaring verliest natuurlijk het diploma aan betekenis12.
Het onderwijs-beleid moet de omvang van het onderwijs-aanbod bepalen. Daarbij moet rekening worden gehouden met het rendement, dat de onderwijs-investering oplevert voor de individu en voor de maatschappij. Dit impliceert de toepassing van de formule 1. Deze afweging is evenwel uiterst lastig, omdat er allerlei immateriële kosten en baten optreden. Bijvoorbeeld moet de politiek afwegen, of investeringen in de gedeelde maatschappelijke moraal (kennis van maatschappelijke instituties) ten koste mogen gaan van de economische groei (welvaartsverlies). Enzovoort. Eigenlijk zou de staat zijn beleid moeten funderen op een maatschappelijke welvaartsfunctie. Maar in werkelijkheid is dat natuurlijk onmogelijk. Sommigen zullen zelfs beweren, dat de materiële en immateriële factoren onderling incommensurabel zijn. De huidige paragraaf zal vooral het materiële rendement analyseren, als een eerste stap naar de volledige afweging van kosten en baten.
Nogmaals, er is nooit empirisch bewezen, dat onderwijs inderdaad de productiviteit vergroot (p.88 in LE). Mede daarom bestaat de screening theorie. Nochtans kan worden geconstateerd, dat in de afgelopen halve eeuw mondiaal de uitgaven aan onderwijs snel zijn toegenomen13. Kennelijk wordt algemeen erkend, dat het wenselijk is om de scholing van de bevolking te verbeteren. Dan is de vraag natuurlijk, welk niveau van scholing (en daarmee de omvang van de onderwijs-begroting) optimaal is voor de maatschappij.
Gewoonlijk maakt de theorie een onderscheid tussen de diverse menselijke ontwikkelings-fasen. Kinderen tot aan het einde van de leerplichtige leeftijd (5-16 jaar) zijn nog onvoldoende in staat om eigen onderwijs-beslissingen te nemen. De ouders en de staat treden op als hun voogd. Via de leerplicht plaatst de staat zich boven het ouderlijk gezag. De maatschappelijke billijkheid vereist, dat ieder kind via het onderwijs gelijke kansen krijgt op een autonome ontwikkeling. Overigens is dit eveneens wenselijk voor een optimale productiviteit, omdat men alle aangeboren talenten optimaal wil benutten. Kennelijk zijn soms de moraal en de efficiëntie verweven14. Na het einde van de leerplicht is er nog steeds een kwalificatie plicht.
De leerplicht geldt gedurende het primaire en secundaire onderwijs (lagere en middelbare school). Na de leerplicht en in de volwassenheid worden de individuen in staat geacht tot het nemen van verantwoordelijke besluiten. Zij kunnen hun voorkeur als consument kenbaar maken. Dat verandert het karakter van de kosten-baten analyse. In het bijzonder ontstaat er in het tertiaire onderwijs (hoger onderwijs) ruimte voor marktwerking. De huidige column werkt al deze aspecten nader uit, waarbij de leerplicht en het hoger onderwijs afzonderlijk worden behandeld. Vier boeken zijn intensief geraadpleegd, te weten The economics of the welfare state (afgekort EW), Économie et finances publiques (afgekort EF), Economics of the public sector (afgekort EP), en De prijs van gelijkheid (afgekort PG)15.
Het fundament voor de scholing van individuen wordt gelegd in de peuter- en kleuter-fase. De prille opvoeding is vooral de taak van de ouders. Als in deze fase een kind zich matig ontwikkelt, dan nemen diens kansen op succes in het reguliere onderwijs af. Volgens sommige onderzoekers hebben investeringen het grootste rendement in de vroegste fasen van de vorming16. Voorschoolse kinderopvang zou meer renderen dan de kleuterschool, enzovoort. Een goede voorbereiding is het halve werk. Het effect van de vroegste vorming wordt slechts terloops genoemd in de geraadpleegde boeken, en het valt enigszins buiten het kennisbereik van uw columnist17. Evenwel beweren andere onderzoekers, dat het rendement juist stijgt tijdens het doorleren! Wellicht verschilt dit per natie-staat18. Zulke verschillen geven weinig vertrouwen in de practische toepasbaarheid van deze wetenschappelijke analyses. Zie de figuur 3.
Wel constateren diverse boeken, dat de instroom in het tertiaire onderwijs het meest wordt bevorderd door te investeren in het secundaire onderwijs. Dit zorgt, dat de scholieren positiever worden over doorleren, zodat de individuele disconto voet d wat lager wordt. De bemoeienis van de staat is hier verdedigbaar, omdat van nature hoog opgeleide ouders meer waarde hechten aan onderwijs dan laag opgeleide ouders (p.313 in EW; p.427 in EP; p.408 in EF; p.181 in PG). Dit proces dreigt de maatschappelijke mobiliteit te verhinderen, en bestendigt (reproduceert) de maatschappelijke gelaagdheid. Daardoor krijgen aangeboren talenten onvoldoende kans op ontplooiing19. Kwalitatief goed onderwijs moedigt dus niet enkel aan tot betere resultaten, maar ook tot een betere keuze van het vervolg-onderwijs.
Het primaire onderwijs is onmisbaar voor het functioneren in de maatschappij, vanwege vaardigheden zoals lezen, schrijven en rekenen (p.405 in EF). Maar het is goed denkbaar, dat het secundaire onderwijs al deels dient als een signaal aan de toekomstige werkgevers (screening) (zie p.297, 309 in EW). Belangengroepen en de bestuurlijke bureaucratie zouden het onderwijs-aanbod nodeloos kunnen opdrijven (p.302 in EW). Anderzijds kan de inkomsten-belasting ontmoedigend werken op het volgen van onderwijs, namelijk wanneer het rendement r van onderwijs wordt verstoord (p.194 in PG). Zie de formule 1, met r in de plaats van de disconto voet d. Een afnemend doorleren tast de productiviteit aan (althans in de theorie van het menselijk kapitaal), en leidt daarom tot een welvaartsverlies (p.194 in PG). Dit is mede een aanleiding om het secundaire onderwijs gratis aan te bieden (p.197 in PG). Natuurlijk is de gratis voorziening ook logisch vanwege de leerplicht.
Het onderwijs is geen publiek goed, want het wordt individueel geconsumeerd (p.426 in EP). Voor de school zijn de marginale kosten per leerling niet veel kleiner dan de gemiddelde kosten. Het onderwijs heeft evenwel een aantal positieve externaliteiten. Allereerst leidt doorleren tot een hoger inkomen, waardoor de belasting-inkomsten stijgen (p.298 in EW)20. Daarnaast wordt verondersteld, dat het gedrag van hoger opgeleiden een goed voorbeeld is voor lager opgeleiden (p.298 in EW)21. Een hoog opleidingspeil blijkt gunstig te zijn van de flexibiliteit op de arbeidsmarkt (p.298 in EW), en maakt de economie innovatiever (p.427 in EP; p.184 in PG; p.101 in LE)22. Goed geschoolde individuen zijn relatief gezond, en hebben dus minder ziektekosten. Er wordt wel beweerd, dat dit is te danken aan de op school aangeleerde houding en moraal (p.406 in EF). Evenzo bestrijdt onderwijs de werkloosheid (p.414 in EF; p.68 in LE)23.
Voorts zijn scholen een samenbindende factor op het lokale niveau, zodat zij maatschappelijk kapitaal vertegenwoordigen (p.298 in EW; p.427 in EP; p.412 in EF). Dit argument verwijst natuurlijk naar de morele socialisatie door het onderwijs. Aldus bevordert het onderwijs ook het politieke functioneren, en voedt het op tot burgerschap (p.410 in EF; p.184 in PG; p.92 in LE). Daarbij moet worden aangetekend, dat groepsvorming ook negatief kan zijn, namelijk wanneer zij te zeer inwaarts is gericht. Er ontstaan vooroordelen en zelfs discriminatie. Men moet waken voor segregatie in het onderwijs. Nochtans, in het algemeen rechtvaardigen de positieve effecten de leerplicht, evenals een kostenloos aanbod van het verplichte onderwijs. Dat wil zeggen, de kosten worden gedekt uit de belastingen.
Aangezien het onderwijs een consumptie-goed is, ligt het voor de hand om de vrije keuze te geven aan de ouders. Natuurlijk heeft een vrije keuze enkel zin, wanneer de scholen zich onderling enigszins mogen onderscheiden, en dus een zekere autonomie krijgen. De scholen kunnen dan onderling wedijveren, of zich eventueel richten op een bepaalde doelgroep. In beginsel kunnen het primair en secundair onderwijs zelfs worden aangeboden door private ondernemingen (p.428 in EP)24. In een dergelijk systeem hangt de instroom van leerlingen in de school af van haar onderwijs-resultaten. De school ontvangt een bepaald bedrag per leerling van de staat. In zijn meest pure vorm verstrekt het systeem onderwijs-bonnen (vouchers) aan de ouders, als een soort persoons-gebonden budget (p.314 in EW; p.433 in EF).
Het is evenwel omstreden of de ouders het recht moeten hebben om zelf een school uit te kiezen voor hun kind. Immers, de vrije keuze kan leiden tot homogene scholen, waardoor de kinderen onvoldoende leren omgaan met diversiteit. De scholen zullen dan hun resultaten verbeteren door vooral de beste leerlingen op te nemen (cream skimming) (p.312 in EW). Er is een perverse prikkel, waarbij de populairste scholen dan de goede risico's uitselecteren (p.318 in EW). Lastige leerlingen worden moeilijk plaatsbaar, en raken geconcentreerd in probleemscholen (p.435 in EP; p.95 in LE)25. Merk op, dat ook hier de causaliteit omstreden is. Wellicht presteren de populaire scholen goed, omdat zij enthousiaste leerlingen aantrekken. Aldus is onzeker, of de onderwijs-kwaliteit zelf leidt tot betere onderwijs-resultaten (p.93 in LE).
Een quasi-markt, bij voorbeeld via onderwijs-bonnen, moet streng worden gereguleerd26. Extern toezicht op de kwaliteit is nodig, omdat de leerling het onderwijs eenmalig consumeert. Men kan niet de kwaliteit door de markt laten regelen, omdat dan sommige scholieren het slachtoffer zouden worden van slechte aanbieders (p.303 in EW). Ouders zijn vaak onvoldoende in staat om de kwaliteit van de school te beoordelen (p.304 in EW). Er wordt wel gesuggereerd, dat juist laag opgeleide ouders hier tekort schieten (p.315 in EW; p.433 in EP). Daarom moet een vrije keuze worden ondersteund door voldoende informatie. Bijvoorbeeld kunnen de scholen worden verplicht om periodieke tests af te nemen bij hun leerlingen, en de resultaten te publiceren (p.309 in EW).
Een belangrijk vraagstuk is de mate van centralisatie in het onderwijs. Tegenwoordig is er consensus, dat meer decentralisatie wenselijk is (p.438 in EP). Zij vergroot de autonomie en het maatwerk binnen de school. Echter de gewenste gelijkheid van kansen maakt enig centraal toezicht onvermijdelijk. Dit zou kunnen gebeuren door middel van prestatie-indicatoren. Echter de eerdere column over privatiseringen heeft uitgelegd, dat het lastig is om indicatoren te ontwikkelen, die inderdaad leiden tot de gewenste prikkels bij de betrokken instelling (zie ook p.438 in EP). En sommige gemeenten zijn simpelweg zo arm, dat zij weinig middelen hebben voor onderwijs (p.439 in EP). Ten minste moet centraal een minimaal leerplan of curriculum worden vastgelegd - maar dat vermindert weer de lokale zeggenschap (p.440 in EP).
Strikt genomen moet het onderwijs-beleid zijn gebaseerd op een vergelijking van de rendementen van de diverse investeringen in onderwijs (p.446 in EP). Aan het begin van de paragraaf is al geconstateerd, dat de afweging subjectief is en dus politiek. Men kan er voor kiezen om de zwakste leerlingen maximaal te begeleiden (p.446 in EP). Uiteindelijk krijgt men dan het maximin beginsel, dat is voorgesteld door Rawls. In de practijk is dit nauwelijks uitvoerbaar, omdat de maatschappelijke rendementen van de diverse investeringen in groepen leerlingen empirisch slecht bekend zijn (p.446 in EP). Wel wordt algemeen de overtuiging aangehangen, dat het maatschappelijk wenselijk is, wanneer individuen doorleren na het einde van de leerplicht, althans zolang zij daartoe enigszins in staat zijn. Vaak subsidieert de staat het doorleren (p.317 in EW; p.411 in EF).
De geraadpleegde boeken besteden binnen het tertiaire onderwijs vooral aandacht aan de universiteiten27. Sinds de jaren zestig zijn de universiteiten instellingen van massa-onderwijs geworden. In sommige opzichten gelden voor het hoger onderwijs dezelfde overwegingen als bij het primaire en secundaire onderwijs, maar er zijn ook verschillen. Zo is er veel informatie beschikbaar over de kwaliteit van de diverse universiteiten, terwijl de leerlingen (studenten) redelijk in staat zijn om zelf een bewuste keuze te maken (p.323, 327 in EW; p.441 in EP). Daarom kan het onderwijs-aanbod meer divers worden, bijvoorbeeld door een modulaire opbouw (p.323 in EW). Des al niettemin zijn de kinderen van arme gezinnen er nog altijd onder-vertegenwoordigd. Dit ligt vooral aan onvoldoende stimulansen tijdens hun periode van secundair onderwijs (p.338 in EW; p.179 in PG)28. Ook hier geldt, dat de goede voorbereiding het halve werk is.
De leerling investeert in zichzelf, omdat academici een aanmerkelijk hoger inkomen hebben dan minder hoog opgeleiden. Als het tertiaire onderwijs (bijna) gratis zou zijn (zoals in de jaren 60), dan betalen dus de arme gezinnen mee aan het doorleren van studenten van welgestelde afkomst. Dat is een regressief systeem (p.329 in EW; p.441 in EP; p.175 in PG)29. Dit rechtvaardigt om de betaling van de kosten te baseren op het profijtbeginsel. Dat wil zeggen, de leerling betaalt een aanzienlijk lesgeld. Aangezien ook jongeren uit arme gezinnen moeten kunnen doorleren, moeten zij een studie-lening kunnen afsluiten (p.324 in EW). Zo een lening is inkomens-vereffening over de levensloop, want zij is een aanspraak op het later te verdienen hoge inkomen (p.327 in EW).
Tevens is zij een investering, en daarom riskant (zie de formule 1)30. Het risico kan worden verminderd door de wijze van afbetaling te koppelen aan het later verdiende inkomen (p.326, 330 in EW; p.442 in EP; p.430 in EF). Aangezien commerciële banken dit soort risico's niet kunnen dragen, wordt de krediet-verlening een taak van de staat. Jongeren uit arme gezinnen zouden een aanvullende beurs kunnen krijgen, ten einde te corrigeren voor hun hoge disconto voet d (p.327 in EW; p.423 in EF).
Vermeldens waard is voorts, dat de staat de bereidheid tot doorleren beïnvloedt door het heffen van belastingen, allereerst die op inkomen (p.187 en verder in PG). Alleen een poll tax (de heffing van een universeel bedrag voor alle inkomens, dat wil zeggen een bedrag ineens, een lump-sum) zou geen effect hebben op de beslissing tot doorleren. Maar zo een belasting is uiterst onbillijk, en daarom politiek onhaalbaar. De staat moet het belasting-stelsel zodanig inrichten, dat hij doorleren niet ontmoedigt. Dat is echter een dermate complex thema, dat de behandeling zal worden uitgesteld tot een latere column in de Gazet. Zie her en der in PG.
Ook het tertiaire onderwijs schept positieve externe effecten. De staat moet die bevorderen door het verstrekken van subsidies. Dit is bijvoorbeeld het geval voor studie-richtingen, die kennis verspreiden over de maatschappelijke ontwikkeling, inclusief de cultuur (p.331 in EW; p.412, 422, 430 in EF; p.184 in PG). Denk aan studies zoals Letteren of Filosofie. Zij zijn feitelijk een publiek goed. Voorts krijgen universiteiten inkomen uit giften van alumni (afgestudeerden) en van rijke weldoeners (p.424, 430 in EF). De universiteit heeft dit gemeen met andere non-profit organisaties.
Natuurlijk speelt het decentralisatie debat eveneens in het tertiaire onderwijs. Bijvoorbeeld kan de staat een prestatie contract sluiten met de onderwijs-instelling (p.427 in EF). Of de staat draagt het toezicht over aan een onafhankelijk college van deskundigen (p.428 in EF). Interessant is dat N. Barr pleit voor een variabel lesgeld, afhankelijk van de studie-richting en de betreffende universiteit (p.336, 340 in EW). Bovendien pleit Barr voor de aanwezigheid van elite-universiteiten, die kunnen voldoen aan de vraag van de meest getalenteerde studenten (p.340 en verder in EW). Een dergelijk systeem maakt het onderwijs duurder voor de studenten, maar maakt ook nieuwe middelen vrij voor onderwijs en onderzoek.
Volgens Jacobs is onderwijs de Haarlemmer olie van de sociaal-democratie (p.175 in PG). Er zit veel waars in zijn constatering, al zijn er ook tegen-aanwijzingen31. In deze paragraaf zullen de opvattingen worden besproken van twee toonaangevende sociaal-democraten, te weten Jos van Kemenade en Jan Tinbergen. Geraadpleegd zijn twee boeken van deze denkers, respectievelijk Geloven in de oogst (afgekort GO) en Income distribution (afgekort ID)32.
Van Kemenade benadrukt twee functies van het onderwijs, te weten de selectie voor de toekomstige werkkring (p.87, 105, 169 in GO), en de socialisatie van de leerlingen (p.18, 84, 87, 105, 126, 176 in GO). Hij hecht aan de school als een lokale gemeenschap (p.29). Aangezien het individualisme in de maatschappij toeneemt, moet het onderwijs meer variatie bieden, bijvoorbeeld door flexibele leerplannen (p.127), korte cursussen en modulair onderwijs (p.95, 126, 185). Dit wordt eenvoudiger, wanneer de diverse onderwijs-instellingen samenwerken. Daartoe moet de huidige afschotting worden doorbroken (p.129 ). Zeker in het hoger onderwijs is vraagsturing onmisbaar vanwege de internationale wedijver (p.128). De bijscholing tijdens de loopbaan wordt essentieel, omdat kennis steeds sneller veroudert (p.127).
Men krijgt de indruk, dat Van Kemenade meer het perspectief van de screening theorie hanteert dan van de theorie van het menselijk kapitaal. Hij maakt zich duidelijk zorgen over de reproductie van de heersende orde in het onderwijs (p.171). De schotten tussen de onderwijs-instellingen en het leerplan vormen nog een belemmering voor de kinderen uit laag opgeleide gezinnen, die kunnen of willen doorleren (p.172, 177). Van Kemenade citeert de Franse antropoloog en neo-marxist P. Bourdieu, die duurzame maatschappelijke klassen ontwaart (p.175). Dit zou komen door een ongelijke verdeling van cultureel kapitaal. Daarom moeten de genoemde schotten worden afgebroken. Per saldo is de visie van Van Kemenade zakelijk-rationeel, al ziet hij de "arbeiders" wat te veel als slachtoffers van een vermeende klassen-maatschappij. Veel van zijn voorstellen zijn sindsdien gerealiseerd33.
Tinbergen meent, dat de spreiding in het gevolgde onderwijs een essentiële oorzaak is van de ongelijkheid in de inkomens. Met name is er een schaarste aan hoger opgeleiden, en daardoor krijgen die een hoog loon. Tinbergen vindt evenwel een egale inkomensverdeling wenselijk. In beginsel zou het welzijn (welfare) van de diverse categorieën werkers gelijk moeten zijn34. Dat kan worden gerealiseerd door een mix van beleids-maatregelen. Enerzijds kan worden geïnvesteerd in onderwijs, zodat de schaarste op de arbeidsmarkt wordt opgeheven (p.114, 151 in ID). Het beleid vermindert het rendement op investeringen in onderwijs. Daarmee wordt de aanbodzijde van de arbeidsmarkt beïnvloed. Anderzijds kan het inkomen worden herverdeeld via een progressieve inkomens-belasting (p.110).
Wellicht is de schaarste van hoger opgeleiden deels een weerspiegeling van het aangeboren leervermogen in de bevolking (p.121, 148 in ID). Tinbergen veronderstelt, dat men belasting zou kunnen heffen op zulke aangeboren talenten! Zelfs uw columnist, die toch een warm aanhanger is van psychologisch onderzoek, vindt dit een irreëel voorstel. Er bestaan geen betrouwbare metingen van talent. En de scheiding tussen aangeboren en aangeleerd talent is diffuus. Het aanleren van talent moet niet worden ontmoedigd (p.195 in PG)35. Jacobs waarschuwt op p.199 in PG, dat hoge subsidies voor universiteiten zullen leiden tot over-investeringen in onderwijs en tot welvaartsverliezen. Bovendien zijn zij regressief, en dat vergroot juist de ongelijkheid (p.199 in PG). Op p.200 in PG geeft hij de voorkeur aan het nivelleren door middel van progressieve belastingen. In het algemeen is de utopische hang naar gelijkheid (van inkomens) verdwenen uit de wetenschap.
Tinbergen merkt op, dat de economische structuur dynamisch is, waardoor de vraagzijde van arbeid verandert. De technische vooruitgang schept een groeiende vraag naar hoger opgeleiden. Daardoor zal het rendement op hoger onderwijs stijgen. Aldus raken het onderwijs-beleid en de technische vooruitgang verwikkeld in een race, waarbij het effect op de maatschappelijke ongelijkheid niet bij voorbaat duidelijk is (p.156 in ID). Tinbergen, die rotsvast gelooft in centrale planning, pleit er voor om de technische ontwikkeling zodanig bij te sturen, dat er geen selectieve schaarste ontstaat op de arbeidsmarkt (p.156 en verder in ID)! Hier toont Tinbergen zich een traditionele sociaal-democraat. Tegenwoordig vindt deze visie weinig bijval meer. De hier geraadpleegde boeken (EW, EF, EP) pleiten allemaal voor marktwerking in het hoger onderwijs en in het onderzoek36.
Samenvattend, hoewel de analyse van Tinbergen boeiend is, gelden zijn oplossingen tegenwoordig als achterhaald. Overigens ontwikkelt hij in Income distribution een empirisch model van wiskundige formules, waarmee het effect van onderwijs op de economie numeriek kan worden uitgerekend. Dit vraag-aanbod model zal worden beschreven in een toekomstige column.