Figuur 1: Spotprent
Troelstra als minister
(A. Hahn, 1913)
In enkele voorgaande columns is gewezen op de positieve prikkels, die uitgaan van het private eigendom. Daarom is het logisch nu de effecten van de privatisering in de publieke sector te onderzoeken. De nieuwe institutionele economie draagt nuttige inzichten aan, die hier worden opgesomd. Ook worden manieren van marktregulering gepresenteerd. Enkele ervaringen met marktwerking worden beschreven. Tenslotte wordt de radicale kritiek van E. Tonkens en van de PvdA commissie Van Thijn besproken.
De privatisering is de overdracht van een staatsonderneming aan de private sector1. Het kan een commerciële activiteit betreffen, zoals financiële dienstverlening (kredieten, verzekeringen), of de bouw van auto's, vliegtuigen, schepen en huizen. Het kan ook gaan om publieke diensten, zoals afvalverwerking of energie-levering (quasi-collectieve goederen). Zelfs bij existentiële diensten zoals onderwijs en zorg zijn marktwerking en privatisering mogelijk. Het begrotingsmechanisme (staatsplanning) wordt vervangen door het prijsmechanisme. Privatisering is vaak een overgang naar winstgevende productie, omdat het winststreven een prikkel geeft tot doelmatig handelen2. Echter de staat kan de productie desgewenst ook overdragen aan een non-profit organisatie. Dit gebeurt inderdaad, bijvoorbeeld in de ziekenhuiszorg3.
De overgang van publieke naar private productie is dermate ingrijpend, dat gewoonlijk de voorziening van het product op een andere wijze moet worden gereguleerd. Privatisering en nieuwe regulering gaan samen. De staat kiest in feite voor een andere vorm van organisatie voor zijn dienstverlening. De veranderde regulering maakt het gecompliceerd om het effect van de privatisering in afzondering te evalueren. Ter illustratie zal deze column verderop enkele empirische evaluaties presenteren. Daar zal inderdaad het belang van de marktvorm blijken. Bijvoorbeeld zal vaak de staat optreden als de enige afnemer op de markt4. Dan wordt wel de productie geprivatiseerd, maar niet de vraag. Dit wordt een uitbesteding genoemd. Soms worden de kosten helemaal gedekt door de algemene middelen (belastingen), terwijl in andere gevallen de klanten een eigen bijdrage betalen (profijtbeginsel).
Regulering is dus het formuleren en opleggen van marktregels door de staat. Dit wordt onderzocht in de nieuwe institutionele economie (NIE). De staat kan via de regulering de marktdoelen opleggen, maar ook de marktprocedures voorschrijven. Goede procedures kunnen de transactiekosten op de markt verminderen. Het formuleren van marktdoelen is slechts beperkt mogelijk, omdat de staat zelden beschikt over alle relevante informatie, die nodig is voor het stellen van doelen. Bovendien is de economie dynamisch, waardoor het stellen van toekomstige doelen notoir subjectief en speculatief is. Een voordeel van vrije marktwerking is juist, dat de consumenten zelf hun oordeel geven over de doelen van ondernemingen. Ondernemingen bieden oplossingen aan op de markt, en zorgen daarmee voor een continue innovatie. De directies van private ondernemingen staan bloot aan marktprikkels om optimaal te presteren.
De privatisering is mede populair geworden, omdat de economisten een positievere mening hebben gekregen over economische samenwerking. Vroeger dacht men, dat de samenwerking tussen ondernemingen schadelijk is voor de consument, omdat zij leidt tot prijsafspraken tussen de producenten. Zie de column over bedrijfsconcentraties. Bijvoorbeeld was deze angst de reden, dat indertijd de publiekrechtelijke bedrijfsorganen (PBO) een tripartite structuur kregen, dat wil zeggen, met staatsinbreng naast de organisaties van ondernemers en de werkers5. De staat ziet toe op het algemeen belang. Evenzo is er in de twintigste eeuw allerlei anti-kartel wetgeving ingevoerd ten einde te voorkomen, dat producenten onderling afspraken maken6. Zie de column over de Europese markt. Echter tegenwoordig beseft men dankzij de NIE, dat de samenwerking tussen ondernemingen soms juist wenselijk is.
Ter illustratie wordt nu uitvoerig geput uit het boek The economics of business enterprise (afgekort EBE; zie voetnoten). Stel bijvoorbeeld, dat twee producenten samenwerken bij onderzoek en ontwikkeling. Dit kan maatschappelijk gunstig zijn, onder andere omdat een algemene standaard wordt gezet. Of stel, dat een producent zich wil profileren op kwaliteit en betrouwbaarheid. Dan moet hij selectief kunnen leveren aan alleen de detailhandel met net zo een reputatie (zie voor zulke voorbeelden paragraaf 15.3.2 in EBE). Het handhaven van een reputatie is een legitieme manier om het eigen product te profileren, en soms zelfs het enige middel om een marktfalen te verhinderen. Afspraken over exclusieve verkooprechten zijn soms nodig om onder-investeringen bij de ondernemingen te vermijden. Daarom moet men eigenlijk per contract afwegen, of handelsafspraken schadelijk zijn (p.508 in EBE)7.
Aangezien de economische samenwerking geen taboe meer is, ontstaan er nieuwe kansen om vrije markten te scheppen voor publieke goederen. De prikkel tot privatisering is mede een gevolg van de onbevredigende ervaringen met staatsondernemingen. Het werd duidelijk, dat staatsondernemingen nauwelijks zijn te prikkelen tot betere prestaties. Het inzicht, dat de staat een ondoelmatige eigenaar is, groeide in de jaren 70 van de vorige eeuw, toen de mondiale concurrentie heviger werd. Sinds 1980 zijn vele staatsondernemingen geprivatiseerd. De ervaringen leren, dat daarna zulke ondernemingen inderdaad efficiënter gaan produceren8. Uiteraard blijft het probleem bestaan, dat soms de staat bepaalde kwaliteits-eisen wil of zelfs moet opleggen. Dan is toch enig toezicht nodig, wat gepaard gaat met regulering. Er worden nieuwe instituties opgericht in een leerproces, waarbij de staten elkaars innovaties imiteren.
Regulering van markten is lastig, omdat de besluitvorming verloopt via de keten electoraat → politieke staat → markten. Bij elk van de twee pijlen doet zich het beslisser-uitvoerder (principal-agent) probleem voor. In het electoraat zijn belangengroepen actief, die bij de politiek opkomen voor hun eigen belang (lobby; zie p.506 in EBE). Men noemt dit rente zoeken, omdat zij subsidies verlangen van de staat. Hun eis valt soms niet samen met het algemeen belang. Deregulering kan dit gevaar verminderen (p.514). Voorts zijn de reguleringen en contracten van staatswege meestal onvolledig, wegens ontbrekende informatie. Er is geëxperimenteerd met allerlei indicatoren om de prestaties van de geprivatiseerde onderneming te controleren. Merk op, dat ook de staat zelf soms vervalt in rente zoeken. De public choice theorie benadrukt, dat daarbij soms de staat zich laat verleiden tot het uitbuiten van de onderneming (p.512).
Grootschalige privatiseringen worden gerekend tot de structurele hervormingen. Zij zijn de consequentie van fundamentele (kwalitatieve) wijzigingen in de maatschappelijke kennis en moraal. Dit wordt goed uitgelegd in het boek Political economy in macroeconomics (afgekort PEM)9. De hervormingen zijn dermate ingrijpend, dat de beleidsmaatregelen moeten worden afgestemd in een samenhangend pakket. Een voorbeeld van zo een pakket is de Washington consensus, van eind jaren 80 (zie p.619 in PEM)10. Enerzijds wil men natuurlijk de hervorming snel realiseren. Anderzijds zijn de gevolgen onzeker, wat juist pleit voor een geleidelijke (gefaseerde) overgang. De dynamiek van een hervorming is dermate groot, dat onvermijdelijk sommige groepen of kringen vrezen te worden geschaad in hun belangen. Zij zullen zich verzetten tegen de hervorming, en het vinden van voldoende draagvlak wordt een probleem op zich (p.624 in PEM).
Al dit soort obstakels worden in de NIE aangeduid met de term pad-afhankelijkheid. Het succes van de hervorming hangt mede af van het politieke leiderschap. De politieke aansturing wordt lastiger, naarmate het electoraat heterogener is (p.632). Vaak zal de politiek gedurende de hervorming tegenstrijdige beloften doen (time inconsistency), simpelweg om de democratische meerderheid te behouden. Of de staat manipuleert de agenda van de hervorming (p.641). Hij presenteert de eerste fase van de hervorming als een experiment, dat kan worden teruggedraaid. Dat geeft een extra zekerheid aan het electoraat, dat de uitkomst niet nadelig zal zijn. In andere situaties kan het succes juist zijn gebaat bij een schoksgewijze hervorming ineens (p.628). Of men compenseert hen, die verliezen door de hervorming.
Vaak moet men de hervorming uitstellen, totdat een kansrijke periode aanbreekt (window of opportunity) (p.636). Het electoraat moet een besef van urgentie ontwikkelen over de hervorming (p.406). Soms is daarvoor eerst het ontstaan van een crisis nodig. In de crisis zal trouwens ook het rente zoeken minder opleveren (p.440). In vele gevallen moet de nieuwe moraal inzinken in het bewustzijn (cognitie) van het electoraat. Dit geldt trouwens ook voor de politiek zelf, die een notoir korte-termijn horizon heeft. Een opvallend fenomeen is, dat de noodzaak van hervormingen soms het meest overtuigend wordt verwoord door een partij, die ze voorheen altijd heeft bestreden! (p.431) Er moeten ideeën en middelen worden verzameld om de hervorming mogelijk te maken (p.408). Bij privatiseringen moeten indicatoren worden ontwikkeld om de prestaties van de private ondernemingen te bewaken. Dit wordt uitgelegd in The economics of business enterprise.
Bijvoorbeeld kan de staat de hoogte van het kapitaalrendement reguleren (p.514 in EBE). Echter dit schept perverse prikkels, zoals de excessieve toepassing van kapitaalgoederen. Bovendien nodigt deze indicator niet uit tot doelmatigheid. Daarom zou in die situatie de staat ook nog de productie techniek moeten reguleren. Omgekeerd komt de staat in de verleiding om na enige tijd het toegestane rendement te verlagen (hold-up). Als een alternatief kan de staat de winstvoet reguleren, waardoor de onderneming kan worden beloond in geval van een verbeterde doelmatigheid (p.516 in EBE). Gewoonlijk krijgt deze aanpak de gedaante van een prijsbeleid. Maar de winstvoet is enkel een nuttige indicator, zolang de staat informatie heeft over de productiekosten. Ook draagt de onderneming weinig risico, zolang de staat haar voortbestaan garandeert. In de practijk mondt regulering vaak simpelweg uit in een collusie tussen de onderneming en de staat (p.516).
Als alternatief kan de winstvoet worden gereguleerd via een belasting op de winst (p.519). Of de concessie voor het leveren van het publieke goed kan worden verleend via een veiling. De hoogste bieder heeft kennelijk de hoogste winstverwachting. Uiteraard dreigt hier de kwaliteit van het geleverde goed te worden ondermijnd, want de contracten zijn nooit volledig (p.523). Een aparte situatie doet zich voor bij publieke goederen, die worden geleverd via leidingnetten. Immers dat leidingnet blijft staatseigendom, omdat diens privatisering geen voordeel biedt (p.525). Aldus kan de netbeheerder ondoelmatig blijven. In andere takken is evenwel de privatisering vrij eenvoudig, zoals bij allerlei onderhoud, de verwerking van vuilnis, reiniging, of renovatie. Hier zijn goede resultaten geboekt. Er worden besparingen rond 20% behaald, er is meer innovatie, dalende productprijzen, en (daardoor?) een stijgende afzet (p.531-532).
In Europa verschilt het beleid inzake privatiseringen per staat. Na de tweede Wereldoorlog investeren de staten in de wederopbouw van hun economie. De rendementen zijn hoog. In die periode hebben Frankrijk en Groot-Brittannië tal van bedrijfstakken genationaliseerd, inclusief het bankwezen en de auto- en vliegtuig-industrie. Dien ten gevolge hebben later juist die staten weer veel geprivatiseerd, en het (Engelse) boek The economics of business enterprise put vooral uit de Britse ervaringen. In dezelfde periode hebben Duitsland en Nederland het staatseigendom van ondernemingen vermeden. Zij hebben gekozen voor andere instrumenten van staatsinterventie. Hier zijn vooral de jaren 70 interessant, omdat dan het doel van de interventies verandert. In die periode krijgen de ingrepen het doel om falende ondernemingen te steunen en de werkgelegenheid te behouden.
Het is instructief om kort de toenmalige Nederlandse staatsinterventies te behandelen11. De geldstromen vanuit de staat worden beheerd door de Nationale Investeringsbank (NIB), en later (vanaf 1972) ook de Nederlandse Herstructureringsmaatschappij (Nehem). Overigens werd de Nehem nooit een succes. De NIB is een samenwerking van de staat en het bankwezen (een vondst van PvdA minister Lieftinck). Tijdens de na-oorlogse opbouw stimuleert zij investeringen in kansrijke projecten. De bevordering van export is een belangrijk doel. Vanaf de late jaren 60 steunt zij ook de herstructurering van kwijnende bedrijfstakken. Vaak gebeurt dit via het verlenen van speciale kredieten, die het risico voor de deelnemende banken verminderen. Voorts schenkt in de jaren 70 het ministerie van Economische Zaken loonsubsidies (zogenaamde werkgelegenheidsgelden) aan afzonderlijke ondernemingen, en belasting-aftrek voor investeringen.
Ook kiest men soms voor verlies-participatie, waarbij de staat eventuele verliezen zal afdekken. Via al deze staatssteun kan de staat vermijden, dat hij de ondernemingen zelf opkoopt. De bedoeling is, dat het behoud van het private eigendom zal zorgen voor een efficiënte bedrijfsvoering. Dit beleid is met kracht gehanteerd, met steunkapitalen oplopend naar 15 miljard gulden in 1980, bij een totaal BBP van ruwweg 350 miljard (dus ruim 4%). Helaas blijkt deze aanpak te leiden tot perverse prikkels bij de directie, te weten het afwentelen van de ondernemingsrisico's op de staat. De directie kiest dan voor een uiterst speculatief beleid. Enkele voorbeelden: in 1975 probeert de staat om de onderneming Nederhorst te saneren met behulp van Ogem. Dat mislukt. In 1983 gaat Ogem zelf failliet. Dramatisch is ook het faillissement van de schepenbouwer Rijn Schelde Verolme in 1983. Zulke negatieve ervaringen maken staatssteun impopulair12.
In Nederland is Graaiers of redders? (afgekort GR) een belangwekkende evaluatie van de privatisering van publieke diensten13. Concreet zijn de markten voor ziekenhuiszorg, busvervoer, en energie geanalyseerd. De privatiseringen blijken de bedrijfsvoering, verspreiding van bedrijfsinformatie, en klantvriendelijkheid te verbeteren (p.13 in GR). Er wordt juist daar geïnvesteerd, waar veel vraag bestaat (p.25). De keuzevrijheid neemt toe (p.21). Maar tevens wordt duidelijk, dat de marktregulering nodig blijft. Er komen tal van publieke toezichthouders, die het algemeen belang moeten bewaken (p.16). Denk aan de toegankelijkheid, betrouwbaarheid, duurzaamheid, en kwaliteit. Trouwens, sommige politici vinden ook de solidariteit en de sectorale werkgelegenheid een algemeen belang (p.31)14. Onderzoek laat zien, dat het electoraat verdeeld oordeelt over de privatiseringen (hoofdstuk 3 in GR). Nochtans treedt er gewenning op.
Dankzij privatisering blijkt de innovatie toe te nemen. In de onderzochte sectoren leidt de privatisering tot een grotere productie tegen een lagere stukprijs (p.166). De staat verliest aan directe zeggenschap, wanneer ondernemingen worden verkocht. Echter via de contractering (individuele keuze, concessies, regulering) krijgen de klant en de staat per saldo toch meer invloed (p.167, 172). Bovendien dwingt de marktwerking tot een beter aanbod van informatie (p.168). Vaak vermindert de staat na een privatisering de subsidie aan de onderneming (p.181). De ondernemingen moeten beter presteren, wat uiteraard tevens de werkdruk voor hun personeel vergroot (p.174). Volgens de auteurs van GR is marktwerking een leerproces, dat enige tijd vergt. Daarom ligt de voortzetting voor de hand.
Aangezien ziekenhuizen traditioneel non-profit organisaties zijn, is de productie niet commercieel. Voorts konden de patiënten altijd al vrij kiezen. De privatisering betreft met name de financiering. Er is een toezichthouder gekomen, te weten de Nederlandse Zorgautoriteit. De privatisering van de verzekering leidt tot kortere wachtlijsten bij de ziekenhuizen (p.47, 80), maar (nog) niet tot een betere kwaliteit (p.75). De klantvriendelijkheid en de informatie voorziening verbeteren. Er zijn allerlei indicatoren ontwikkeld (p.82). Overigens vereist dit administratieve handelingen, die niet populair zijn bij het personeel.
Het geprivatiseerde busvervoer wordt aanbesteed, waarbij concessies worden verleend15. De provincies en stadsregio's, die de vervoersautoriteit zijn, kunnen in hun concessie vastleggen, wat zij wenselijk vinden (p.124). Soms gebeurt dat te gedetailleerd. De overheid stelt de tarieven vast. Men experimenteert met contracten. De ervaringen zijn gemengd: het aantal gereden kilometers neemt toe, maar het aantal lijnen neemt af (p.115). Er is druk op de arbeidslonen (p.122)16.
De energiemarkt is helemaal opengesteld voor de productie en verkoop. De distributie via het leidingnet is in handen van de staat gebleven. Het is onduidelijk, wat het prijseffect is van de marktwerking (p.154). De klanten kunnen kiezen, maar dat gaat gepaard met jaarlijks terugkerende zoekkosten17.
Tot nu toe put deze column uit de standaard inzichten van de politieke en institutionele economie. Zij vinden weerklank in andere menswetenschappen, zoals de psychologie en de sociologie. Maar vooral binnen deze laatste discipline zijn er ook groepen, die pleiten voor een alternatieve benadering. De huidige paragraaf geeft hiervan een illustratie, te weten het boek Mondige burgers, getemde professionals (afgekort BP) van de Nederlandse sociologe E. Tonkens18. Met name zal haar opvatting over privatisering van publieke diensten worden onderzocht. Hoewel zij focusseert op de zorgsector (geneeskunde, verpleging, jeugdhulp), heeft haar theorie de pretentie van algemene geldigheid. Sinds de jaren 80 van de vorige eeuw verandert de zorgsector door de toenemende specialisering, individualisme, en schaarste aan middelen. Hervormingen zijn onvermijdelijk, en daarbij wordt ook gebruik gemaakt van marktwerking en privatisering.
Gewoonlijk vat men de bedrijvigheid op als een mix van markt, staat, en maatschappelijk middenveld. Tonkens geeft de voorkeur aan een afgeleide mix, te weten markt, bureaucratie en vakmensen. Elk van deze sferen heeft zijn eigen moraal (p.148). De markt reageert op schaarste, en wil de kosten inperken. De bureaucratie streeft naar billijkheid en nauwgezetheid. Vakmensen worden gedreven door hun beroepseer, die bovendien per vak verschilt. Daarom kan vakwerk niet worden onderworpen aan een universele moraal19. Bijvoorbeeld bloeit de zorg dankzij de opoffering en onbaatzuchtigheid van de aanbieders (p.148)20. En onderwijs vraagt om vertrouwen (p.150). De universele moraal van de markt en van de bureaucratie ontwrichten de zorg (p.149). Daarbij komt, dat Tonkens geen probleem ziet in de stijgende zorgkosten (zie p.18 en 233 in BP)21.
Tonkens somt de gewoonlijk veronderstelde voordelen van marktwerking op: doelmatigheid, transparantie, keuzevrijheid, klantvriendelijkheid, en kwaliteit (p.55 in BP). Vervolgens argumenteert ze, dat die voordelen niet gelden voor de zorg. De doelmatigheid op de markt wordt ondermijnd door de kosten voor reclame, marktconforme lonen, aanbestedingsprocedures, en het verzamelen van gegevens om de prestatie te meten (p.62-64, 86, 153). Tonkens levert met name kritiek op de prestatie-metingen (zie het hele hoofdstuk 11 in BP). Haar afkeer betreft de kosten, maar bovenal vindt ze de controle een blijk van wantrouwen. Zie verderop. De term transparantie drukt uit, dat marktwerking gepaard gaat met de verspreiding van product-informatie. In de zorg heeft men allerlei prestatie-indicatoren ontwikkeld. Echter Tonkens meent, dat die indicatoren toch een vertekend beeld geven van de werkelijkheid (p.61, 64, 88, 98, 144).
Tonkens vindt keuzevrijheid in de zorg onwenselijk, omdat de zoekkosten naar de beste aanbieder er hoog zijn (p.61, 121). Ook dit wordt verderop in deze paragraaf uitgewerkt. Reclame zou de consument verwarren. De klantvriendelijkheid wordt ondermijnd, omdat de concurrentie leidt tot een schaalvergroting en dus tot anonimiteit (p.58). Bovendien gaan de aanbieders opportunistisch selecteren op de voor hen meest rendable consumenten (p.59). Aangezien de consument de geleverde kwaliteit slecht kan beoordelen, hebben de aanbieders weinig prikkels om de kwaliteit te verbeteren (p.64). Tot zover de argumenten van Tonkens. Uw columnist maakt even een tussenbalans op.
De constateringen van Tonkens zijn niet nieuw. De institutionele economie (NIE) is juist ontwikkeld om het menselijke gedrag in de markt en in organisaties beter te kunnen begrijpen. Al deze problemen rechtvaardigen niet de conclusie, dat marktwerking per definitie onwenselijk is. Men moet slechts van geval tot geval beoordelen, welke mix van markt en organisatie het meest bevredigende resultaat oplevert. De populaire public choice theorie leert, dat groepen en kringen primair hun eigen belang behartigen. Uit deze theorie is onder andere het bekende beslisser-uitvoerder (principal-agent) model voortgekomen. Tonkens zwijgt in haar boek over deze inzichten, hoewel zij wel degelijk ingang hebben gevonden in de sociologie22. Trouwens, ook de gedrags-economie en de maatschappelijke psychologie benadrukken het opportunisme in het menselijke gedrag.
Aldus luidt de kritiek van Tonkens op de privatiseringen en op marktwerking, dat het aanbod van publieke diensten (met name in de "zachte" sectoren zoals de zorg en het onderwijs) een groepsproces is, dat dus ongeschikt is voor de markt. De ideologie van de sector en de marktmoraal zijn onverenigbaar (p.237)23. Zij voert ideologische en filosofische argumenten aan om haar kritiek te ondersteunen. Het uitgangspunt is, dat de sector behoefte heeft aan vertrouwen, harmonie en solidariteit (p.160, 234). Er moet worden geïnvesteerd in maatschappelijk kapitaal (p.97). De trouwe lezer van de Gazet weet, dat een zeker vertrouwen en een goede reputatie inderdaad onmisbaar zijn om de transactie-kosten bij marktwerking laag te houden. Ondernemingen zijn altijd ingebed in een eigen netwerk. De Nederlandse econoom P. Frijters noemt de ondernemingen zelfs "contactmakers".
Tonkens vindt dit kenmerk van markten onvoldoende. Namelijk, het wezen van de markt blijft de keuzevrijheid, zodat de consument desgewenst kan wisselen van aanbieder. Dit heet de exit optie (p.118 in BP). Keuzevrijheid appelleert aan het eigen belang, en tast de solidariteit en opoffering aan. Marktwerking is een stimulans is voor egocentrisme (p.45, 59). Dat schaadt de relatie tussen de aanbieder en zijn consument (p.69). Relaties en netwerken moeten juist worden onderhouden (p.97, 146, 167). In een zorg op basis van marktwerking wordt hierin onvoldoende geïnvesteerd, omdat de baten van relaties pas merkbaar worden op de lange termijn (p.115, 122, 130). Bovendien, de consumenten ervaren de eigen keuze als een plicht en belasting. Als de exit optie wordt verwijderd of sterk wordt ontmoedigd, dan hoeven zij geen zoekkosten meer te maken (p.129)24.
Wel moeten de consumenten een manier behouden om hun voorkeuren aan te geven. Tonkens wil dit realiseren via de dialoog, dus overleg en planning. Ze noemt dit de voice (p.119-120, 231). De voice is noodzakelijk collectief, en wordt uitgedragen door groepen en kringen. Uiteraard is hier het probleem, dat zulke kringen niet vanzelf ontstaan. Tonkens zoekt de oplossing in een links fenomeen uit de jaren 60 van de vorige eeuw, te weten de politisering. Politisering is het aanmoedigen van het politieke debat en van maatschappij-kritiek in het algemeen (p.123, 235)25. Tonkens noemt deze voice de levendige onenigheid (p.125). Zij leidt tot een groepspolarisatie, waardoor de collectieve moraal (doctrine) wordt versterkt. Tonkens noemt dit een levensethiek (p.122, 140). Hiermee wordt het algemene (publieke) belang gewaarborgd. De voice methode gaat gepaard met diverse problemen, die Tonkens helaas niet aansnijdt. Daarom, zie hier.
Het politieke debat is feitelijk een rente zoeken door de diverse belangengroepen. Al deze groepen moeten hoge kosten maken om hun visie te propageren en hun eigen belang te behartigen. De besluitvorming is traag, ook indien hervormingen dringend nodig zijn, en zelfs kan een patstelling ontstaan26. Anderzijds, zodra er consensus is gegroeid over een doctrine, staat er een rem op maatschappij-vernieuwing. Tonkens zwijgt wijselijk over deze kosten en gevaren. Wel benadrukt ze, dat de levensethiek (de groepsmoraal) niet hiërarchisch moet worden opgelegd via geboden en sancties (p.142). De individuen moeten informeel worden gedisciplineerd, via de maatschappelijke dialoog. De collectieve moraal legt vanzelf bepaalde keuzes op aan de individu. Aangezien de relatie is gegrond op vertrouwen, hoeft de aanbieder zich minder te verantwoorden. Eventuele contracten zijn kwalitatief (p.143)27.
Tonkens heeft een tweede ideologische bezwaar tegen marktwerking, naast de exit optie. Namelijk, markten verlangen enige transparantie bij elke zorgaanbieder. Aangezien diens directie zich wil profileren op de geleverde prestatie, moeten de zorgwerkers hun inspanningen registreren. Dit wekt onvrede op de werkvloer. Zelfs ontwaart Tonkens een klassentegenstelling tussen het toezicht (in casu de directie) en de zorgwerkers! (p.108) Bovendien dwingt de registratie tot een standaardisering, waardoor de zorgwerkers geen maatwerk meer kunnen leveren (p.92). Bij maatwerk wordt juist de kennis van het specifieke geval gebruikt (metis genoemd) (p.93, 107). Tonkens wil de registratie minimaliseren, en daarmee de verantwoording (p.238). Contracten moeten uitgaan van goed vertrouwen, en moeten vrij zijn van manipulatieve prestatie-prikkels (p.143, 146) en van toezicht via prestatie-metingen (p.143).
Dit voltooit het overzicht van Tonkens' kritiek op marktwerking en privatisering. Zij kaart veel practische problemen aan, die ook worden verwoord door de institutionele economie. Dat is terecht en nuttig. Echter uw columnist vindt het ideologische deel van haar betoog onbevredigend, omdat het zo doctrinair is. Zij beweert, dat sectoren zoals de zorg en het onderwijs principieel verschillen van andere bedrijvigheid. Dat miskent, dat alle denkbare activiteit mensenwerk is. Existentiële deugden zoals kostenbeheersing en openbaarheid hebben wel degelijk een universele waarde, ook in de zorg. De markt staat een wederzijds vertrouwen allerminst in de weg. Anderzijds is functioneel wantrouwen evenzeer een deugd, omdat het leerprocessen aanmoedigt28. In de zorg geldt dat wellicht dubbel, omdat de patiënt (consument) zo veel heeft te verliezen.
En de beroepseer van een zorgwerker is niet van een andere orde dan die van, zeg, een automonteur. Empirische studies laten steeds weer zien, dat met marktwerking (en privatisering) positieve effecten worden bereikt, die ontbreken in andere manieren van aansturing. Aldus kan marktwerking wel degelijk bijdragen aan de verbetering van de publieke dienstverlening. Hierbij zij aangetekend, dat het marktregime vele vormen kan hebben. De invoering van marktmechanismen is een leerproces, en bovendien pad-afhankelijk.
In 2002 presenteert de PvdA commissie Van Thijn het rapport Grenzen aan de markt over verzelfstandiging en privatisering. De traditionele bestaansgrond van de sociaal-democratie is juist de socialisering van de bedrijvigheid. In de afgelopen eeuw is zij ideologisch geïntegreerd in het kapitalisme, maar dat ging nooit van harte. De meest recente poging om de sociaal-democratie te modernisering was het radicale midden, twintig jaren terug. Het radicale midden staat gematigd positief jegens de privatiseringen. De commissie Van Thijn is duidelijk nog niet zover29. Zij voelt weinig voor het leerproces van vallen en opstaan bij de ontwikkeling van markt-instituties. Negatieve ervaringen met geprivatiseerde markten (zogenaamde quasi-markten) zijn veeleer een aanleiding om de hervorming terug te draaien, en de activiteit weer te socialiseren30.
De opvatting van de commissie wordt verwoord op p.128 van haar rapport: "De sociaal-democratie streeft een type samenleving na waarin andere motieven en waarden dan economische de maatschappelijke dynamiek helpen bepalen; waarin het rendementsdenken aan grenzen gebonden is". Zij relativeert de maatschappelijke schaarste, net zoals Tonkens. De consequenties worden geaccepteerd: "[In de gemengde publieke sector] is ruimte voor liberalisering, marktwerking met forse overheidsregulering, verschillende vormen van interne en externe verzelfstandiging van overheidsdiensten, publieke dienstverlening door maatschappelijke instellingen met een publieke taak die concurreren zonder winstoogmerk, en dienstverlening door overheidsinstellingen" (p.127). Kort samengevat: de commissie houdt vast aan de status quo van de jaren 70.
Merk op, dat des al niettemin de sociaal-democratie hier verschilt van de christen-democratie. De christen-democratie pleit voor de maatschappelijke onderneming, zonder winstoogmerk, met een privaat-rechtelijke grondslag. Het PvdA rapport pleit op p.136 juist voor een publieke onderneming, met een publiek-rechtelijke grondslag. Haar vertrouwen in de sturing door de staat is ongeschokt. Weliswaar wordt kennis genomen van de matige ervaringen met zulke constructies en met de inzichten van de public choice theorie (p.41, 47), en van de opkomst van het new public management (p.41, 53). Maar de commissie besluit om er verder niets mee te doen31.
De voorgaande tekst illustreert de noodzaak van een collectief leren bij het formuleren van beleid. Deels voltrekt het zich via de Europese liberalisatie, die staatssubsidies streng reguleert. Dat leerproces is nooit afgelopen. Zeker wanneer de eigen identiteit op het spel staat, kunnen afzonderlijke kringen hardnekkig blijven vasthouden aan hun doctrine. Een voorbeeld: op initiatief van de PvdA heeft in 2016 de staat de Rijksschoonmaakorganisatie (RSO) opgericht, die de reiniging van gebouwen weer terug in eigen beheer brengt. Dit stond ook al in het verkiezingsprogramma van 2012. De PvdA ergert zich met name aan de de vermeende hoge werkdruk in de private schoonmaak- en verpleeg-sectoren. Uw columnist, zelf intertijd nog PvdA lid, denkt dat de nationalisatie geen goede oplossing is. Deze maatregel illustreert bovendien de relatie tussen de politiek en belangengroepen. Sommigen wilden na de oprichting in 1946 de PvdA veranderen in een volkspartij, maar dat past slecht bij haar neiging tot kritiek en polarisatie. In het linkse bestuur-Spekman was de behartiging van deelbelangen zelfs tamelijk populair. (terug)