Economische planning door de staat

Plaatsing in Heterodoxe Gazet Sam de Wolff: 8 december 2014

E.A. Bakkum is eindredacteur van de periodiek Sociaal Vooruit, en een betrokken PvdA lid. Hij is beroepsmatig werkzaam bij het Socialistisch Centrum, waar hij de functie van zaakwaarnemer vervult.

Op dit webportaal zijn vele modellen beschreven van staatsinterventies in de economie. Aan de hand van het werk van Jan Tinbergen zet de huidige column uiteen waarom vaak de staatsinterventie onvermijdelijk is. De staat stelt beleidsdoelen ten einde het welzijn van zijn burgers te optimaliseren. Er wordt een plan geformuleerd om die doelen te bereiken met behulp van de beschikbare beleidsinstrumenten. Deze planning maakt intensief gebruik van modellen. Ook wordt de convergentietheorie van Tinbergen geschetst, alsmede de commentaren erop van de econoom Hans van den Doel (vooral bekend van Nieuw Links).

Deze column behandelt de beginselen, die gelden voor de economische planning door de moderne staat. Overigens is het verschijnsel van planning door de staat niet uniek voor de afgelopen eeuw. Integendeel, bijvoorbeeld is van de zestiende tot de achttiende eeuw de gangbare economie van de mercantilisten van mening, dat de staat moet ingrijpen teneinde de nationale economie te beschermen. Aldus heeft in de zeventiende eeuw de Franse staat onder de heerschappij van Lodewijk XIV onderzoeken gedaan naar de behoeften van Frankrijk. Vervolgens heeft de staat de oprichting van ruim 400 manufacturen bevorderd. De Franse staatsman Jean-Baptiste Colbert is hierbij de stuwende kracht. Hij stelt dat de enige echte welstand afkomstig is van de industriële productie van de onderdanen van de monarch1. In de achttiende eeuw bouwt de school van de fysiocraten voort op het mercantilistische gedachtengoed.

Echter onder de fysiocraten doet tevens het liberalisme zijn intrede. De Franse econoom R. Turgot vestigt de aandacht op de orthodoxe leuze laissez faire les hommes, laissez passer les marchandises. Turgot meent dat onder het mercantilisme een regulering is ingevoerd, die de bestaande corporaties bevoordeelt, en tegelijk de economische groei belemmert. Hij stelt dat de staatsmonopolies ontmoedigend werken op de industrie, en de handel in handen brengen van een kleine elite. Hij pleit onder andere voor vrouwenarbeid en voor de afschaffing van het leerlingenstelsel. Na de Franse Revolutie van 1789 krijgt in Frankrijk de liberale economie alle ruimte. Ook Groot-Brittannië omarmt de liberale leer. Opvallend is dat op dat moment in Duitsland Friedrich List juist de opvattingen van Colbert gaat aanprijzen.

Al met al wordt in de negentiende eeuw de internationale economie gedomineerd door het liberale stelsel. De staat houdt zich op de achtergrond, en geeft aan de ondernemers de vrije hand om te doen wat hen goeddunkt. De ellendige toestand en het leed van de arbeiders in de snel groeiende industrie is onbeschrijflijk. Zelfs neemt in sommige sectoren de levensverwachting van de arbeiders af. De industriële revolutie is een periode van sociale excessen. Het liberalisme vernietigt zijn eigen productiekrachten. In een moeizaam en pijnlijk proces bouwen de arbeiders hun organisaties op. Zij willen via een democratisch bestuur de ontketende ondernemers weer in het gareel brengen. Na afloop van de Eerste Wereldoorlog breekt de arbeidersbeweging politiek door, en kan de staat weer zijn regulerende functie hernemen. Er ontstaan allerlei economische inzichten met betrekking tot de geleide economie, en de belangrijkste daarvan zullen worden behandeld in deze column. Daarbij wordt uitvoerig geput uit het werk van de beroemde Nederlandse econoom Jan Tinbergen2.


Planmatig economisch beleid

Het uitgangspunt van de theorie is dat de staat (vertegenwoordigd door de regering) bepaalde economische beleidsdoelen formuleert. Men kan zich enkel doelen stellen, indien er bekend is welke ontwikkeling er wordt gewenst. In eerdere columns is uitgelegd dat de wensen wiskundig inzichtelijk kunnen worden gemaakt met de zogenaamde maatschappelijke welzijnsfunctie (in de Engelse taal social welfare function). Deze geeft de gedaante

(1)     W = W(u1, ..., un)

In de formule 1 is aangenomen, dat het bevolkingsaantal n bedraagt. Elke burger j heeft zijn individuele nutsfunctie uj, met j = 1, ..., n. Uiteraard wordt de waarde van uj bepaald door de maatschappelijke toestand, waarin hij of zij verkeert. Bovendien veronderstelt de formule 1, dat de afzonderlijke nutten uj onderling zodanig kunnen worden afgewogen, dat zij resulteren in de collectieve nutsfunctie W. Veel economen uit het tegenwoordig gangbare economische dogma ontkennen, dat interpersoonlijke nutsvergelijkingen mogelijk zouden zijn. Het bevalt de economen vooral niet, dat men voor interpersoonlijke vergelijkingen een moraal of rechtsnorm zal moeten hanteren. Ze houden niet van een normatief debat.

Des al niettemin moet in de alledaagse werkelijkheid de politiek die afwegingen voortdurend maken. Zonder interpersoonlijke afwegingen zou onze maatschappij niet kunnen bestaan3. De gebruikelijke visie op de functie W is dat zij wordt opgesteld door een democratisch gekozen regering, die daarmee de collectieve wil van de kiezers uitdrukt. De regering zal de waarde van W maximaal willen maken, want het ultieme maatschappelijke doel is het grootst mogelijke welzijn van allen. Aangezien W dat beleidsdoel vertegenwoordigt, wordt zij ook wel de doelfunctie genoemd. Anderzijds kan de collectieve wil zelden volledig en betrouwbaar worden gemeten, met als gevolg dat de regering en haar adviseurs er een eigen invulling aan moeten geven. In haar meest paternalistische interpretatie stelt W de nutsfunctie voor van het planorgaan.

Foto van Jan Tinbergen.
Figuur 1: Jan Tinbergen

Het planorgaan is dan de institutie, waar alle relevante informatie samenkomt en wordt gecombineerd. In deze opvatting heeft het planorgaan als enige een realistisch totaaloverzicht van de maatschappij. Zelfs is dan de extreme toestand denkbaar, dat op bepaalde beleidspunten het planorgaan vanuit zijn rol als deskundige zal handelen tegen de wil van de bevolking. In die situatie is uiteraard W niet meer simpelweg de resultante van de individuele nutsfuncties, maar de nutsfunctie van het algemeen belang, zoals de deskundigen dat zien. Deze benadering trof men aan bij de voormalige Leninistische planeconomieën. Natuurlijk kiest Tinbergen voor de democratische interpretatie4. Dan kunnen via het stemrecht de burgers een voorkeur uitspreken voor een bepaalde ethiek, zeg het utilitarisme. Daaraan ligt een mensbeeld ten grondslag, zoals de behoeftenhiërarchie van Maslow5.

Tinbergen geeft enkele voorbeelden van nastrevenswaardige doelen. Bovenaan staat het bewaren van de vrede. Voorts zal men de economische groei willen bevorderen. Ten derde is er de noodzaak om de inkomensverdeling te verbeteren, zowel op het nationale niveau tussen de diverse groepen, als internationaal tussen de diverse staten. Dit is een morele keuze, die evenwel weinig mensen zullen willen bestrijden. Ten vierde moeten allerlei groepen in een maatschappelijke achterstandssituatie zich kunnen emanciperen. Ook dit is een morele keuze, die overigens niet door alle religies wordt gedeeld. En ten vijfde verlangt Tinbergen zoveel mogelijk individuele vrijheid als verenigbaar is met de overige doelen6. Men herkent hierin de tijdgeest van de vijftiger en zestiger jaren. Tegenwoordig zijn velen geneigd om de vrijheid bovenaan de lijst van wensen te plaatsen, zelfs boven de vrede.

Bij het tweede beleidsdoel van de economische groei identificeert men gewoonlijk vier subdoelen, die volgens de economische theorie groei-bevorderend werken. Daar is allereerst het inperken van de werkloosheid. Ten tweede zal men de productprijzen stabiel willen houden, waardoor de inflatie minimaal is. Ten derde vereist de groei altijd een zeker bijpassend investeringsvolume. En ten vierde kan op de lange termijn een staat enkel overleven, zolang de betalingsbalans in evenwicht is. Ook in onze tijd domineren deze vier eisen nog het internationale beleid, al valt op, dat tegenwoordig de werkgelegenheid minder prioriteit krijgt. Omgekeerd vond men in de zestiger jaren de inflatie niet zo erg. In een eerdere column is al aandacht gegeven aan de vier doelen, voor een open economie met variabele productprijzen. Merk op, dat er kan worden uitgeruild tussen de doelen. Aldus kan men indifferentiecurven tekenen, bijvoorbeeld voor de substitutie van werkgelegenheid en prijsstabiliteit.

De negentiende eeuwse liberalen dachten, dat marktwerking in staat en voldoende is om de meeste menselijke doelen te realiseren. Bijvoorbeeld beweren zij, dat de bestaande inkomens- en vermogensverdeling zich op natuurlijke wijze heeft gevormd, en dien ten gevolge rechtvaardig is. Er is een soort natuurrecht. Daarom zijn de liberalen principiële tegenstanders van inkomenscorrecties via de belastingen. En de emancipatie is voor liberalen een individuele aangelegenheid, zodat eigenlijk de leerplicht al een inbreuk is op de persoonlijke vrijheid. Ook het subdoel van het werkgelegenheidsbeleid wordt door liberalen verworpen, omdat zij de werkverschaffing opvatten als een marktproces. Sinds de negentiende eeuw heeft de ervaring geleerd, dat marktwerking niet volstaat. De regulering door de staat is onmisbaar voor het goed functioneren van het economische systeem.

Zojuist is geconstateerd, dat de staatsregulering altijd is gefundeerd op een zekere ethiek of moraal. Trouwens, zelfs de onthouding is een moraal, zij het een negatieve, te weten die van het liberalisme. Ook is vastgesteld, dat de moraal democratisch wordt gekozen. Het liberalisme blinkt uit door eenvoud, omdat de stemming over onderwijs, cultuur, sociale zekerheid en dergelijke verloopt via de marktwerking. De prijsvorming informeert alle betrokkenen over elkaars wensen en behoeften. Als de marktwerking wordt vervangen door regulering en het beleid van de staat, dan verdwijnt de prijs als informatiemechanisme. Het aardige is nu dat het beleidsplan de rol van informatiedrager kan overnemen. Namelijk, alle maatschappelijke groepen moeten worden betrokken bij het planproces. In het onderlinge overleg kunnen zij dan hun wensen en voornemens uitwisselen. Op deze manier worden vraag en aanbod van producten en diensten tòch afgestemd op elkaar!7

De realisatie van de beleidsdoelen vereist de inzet van geschikte beleidsmiddelen (ook wel instrumenten genoemd). Bij de middelen maakt Tinbergen een onderscheid tussen de hervormingen, de kwalitatieve instrumenten, en de kwantitatieve instrumenten. Hervormingen veranderen de fundamenten van de maatschappij, en gaan daarom politiek het verst8. Voorbeelden zijn de invoering van burgerrechten, van de leerplicht, of van de sociale zekerheid. Kwalitatieve instrumenten veranderen de maatschappelijke structuur. Een voorbeeld is de invoering van een nieuwe belasting. De kwantitatieve instrumenten laten de structuur intact, maar veranderen de waarden van bepaalde grootheden. Een voorbeeld is de verhoging van een reeds bestaande belasting.

Het is belangrijk, dat de beleidsinstrumenten niet onderling strijdig zijn, waardoor zij elkaar zouden tegenwerken. Daarom moet de functie W zorgvuldig worden geanalyseerd door het planorgaan, zoals een centraal planbureau. In de analyse worden vage doelen beter geconcretiseerd, er worden feiten en inzichten aangedragen, en de tegenspraken tussen de doelen worden opgelost. Daarbij zal elke staat zijn eigen maatschappelijke welzijnsfunctie hebben, omdat de maatschappelijke grondslagen en structuur steeds een nationaal karakter hebben. De analyse zal echter gebruik kunnen maken van allerlei algemeen geldige economische modellen. Een model is altijd een abstractie van de realiteit. In de gazet Sam de Wolff zijn al veel van dergelijke modellen gepresenteerd. De huidige column motiveert hun bestaansrecht. Modellen kunnen gelden voor het micro- en macro-niveau, voor open en gesloten volkshuishoudingen, en voor statische en dynamische economieën.

Mathematisch is een model een verzameling van variabelen, onderling verbonden door een stelsel van vergelijkingen. Van sommige variabelen is de waarde extern al voorgeschreven, bijvoorbeeld het bevolkingsaantal. Als de vergelijkingen lineair zijn, dan moet het aantal stuurvariabelen gelijk zijn aan het aantal doelvariabelen. Deze situatie is geschetst in de figuur 2. Daarin wordt de volkshuishouding afgebeeld, met in het centrum de politiek sturende overheid. In de democratie krijgt de overheid haar doelen voorgeschreven door de huishoudens. Vervolgens reguleert de overheid de markten en het bedrijfsleven. Uiteraard reguleert de overheid ook de huishoudens, bijvoorbeeld via de leerplicht, maar in feite is deze regulering gewild en gekozen door allen.

Figuur van overheidsinterventie in de economische kringloop
Figuur 2: overheidsinterventie in de economische
   kringloop

Er moet nogmaals worden herinnerd aan de charmes van de marktwerking. Meer marktwerking betekent minder regulering. Tinbergen noemt een aantal redenen op, waarom des ondanks de marktwerking zo vaak faalt. In een aantal nijverheidstakken dalen de marginale kosten van de productie naarmate de productieschaal groeit. Dien ten gevolge is daar de meest efficiënte marktvorm het monopolie. Echter in een monopolie heeft de ondernemer de macht om zich naar believen te verrijken. Daarom is staatsinterventie er onvermijdelijk. Een tweede gebrek wordt gevormd door de externe effecten. Dat wil zeggen, de ondernemingen kunnen vaak hun kosten deels afwentelen op de maatschappij. Ook dan is regulering vereist.

Nadien heeft vooral de Amerikaanse econoom J.E. Stiglitz nog een derde argument aangevoerd, te weten de ongelijkheid van informatie. Gewoonlijk beschikken niet alle marktpartijen over evenveel informatie, met als gevolg dat de beter-geïnformeerden het marktproces kunnen manipuleren in hun voordeel. Deze drie argumenten laten zien, waarom in feite de marktvorm van de volkomen concurrentie nooit optreedt. De staatsinterventie in de economie is onvermijdelijk. Daarbij moet men natuurlijk wèl waarborgen, dat de interventie niet schadelijker is dan het marktfalen. In het verleden is men nogal eens te optimistisch geweest over de menselijke rationaliteit, met als gevolg een te grote regelzucht. Aldus is sinds de twintigste eeuw de noodzaak van planning en regulering algemeen erkend. Het liberalisme heeft afgedaan. Het debat gaat nu vooral over de omvang van de planning.

Men onderscheidt drie soorten plannen, elk met een eigen tijdshorizon: de korte termijn (één jaar), de middellange termijn (vijf jaren), en de lange termijn (vijftien tot vijfentwintig jaren). De laatste duidt men ook wel aan als perspectief plannen. Het planproces maakt gebruik van voorspellingen, waarbij de reeds genoemde economische modellen een belangrijk hulpmiddel zijn. Aldus kan de toekomst worden beschreven bij een ongewijzigd beleid, terwijl eveneens de gevolgen van beleidsmaatregelen worden doorgerekend. Volgens Tinbergen zijn er vier dominante stuurinstrumenten voor het economische beleid: de belastingen, de overheidsbestedingen, en het loonpeil. Daarbij kan nog onderscheid worden gemaakt in twee soorten belastingen, te weten de directe en indirecte belastingen. Alle vier stuurinstrumenten werken op het macro-economische niveau. Overigens is het loonpeil een kenmerkende voorkeur van Tinbergen, en elders enigszins omstreden9.

Naast de macro-economische planning kunnen ook de sectoren worden aangestuurd op het micro-niveau. Het plan legt dan de gewenste groeivoeten van de afzonderlijke sectoren vast. Dit soort planning vereist het opstellen van inzet-afzet tabellen, ook wel vervlechtingsbalansen genoemd. Deze laatste aanpak is vooral gehanteerd door de Leninistische plan-economieën. Maar ook in het kapitalistische westen heeft men na de Tweede Wereldoorlog een industriebeleid gevoerd10. De motivatie is vooral het scheppen van werkgelegenheid, omdat indertijd al duidelijk was, dat de werkgelegenheid in de landbouw en de veeteelt sterk zou teruglopen.

Tegenwoordig koesteren overigens de meeste economen twijfels over de houdbaarheid van een industriebeleid. Veel van de westerse industrie is intussen al weer vertrokken naar elders. Uw columnist is voornemens om dit punt in een latere bijdrage nader te analyseren. In het kapitalistische westen zijn de centrale plannen steeds meer indicatief geworden, voor zover zij niet betrekking hebben op het overheidsbeleid. Het bedrijfsleven kan het plan raadplegen, maar is verder vrij om zijn eigen koers te varen. De dwingende aansturing verloopt vooral op het macro-niveau, via het fiscale en monetaire beleid. Ook de openbare investeringen zijn een sturingsmiddel jegens het bedrijfsleven. En de staat kan voorlichting geven. Men spreekt in al deze gevallen van een indirecte beïnvloeding.

Dat was anders in de Leninistische economieën, waar het centrale plan imperatief is. Daarom worden zij bevelseconomieën genoemd. De invloed is dan direct. Het investeringsgedrag wordt centraal voorgeschreven, tot op het micro-economische niveau. Uiteraard ligt aan de investeringen het consumptiegedrag ten grondslag. Voor zover de investeringen imperatief zijn, moet de verwachte consumptie worden geschat met statistische methoden. Men moet er rekening mee houden, dat de technische vooruitgang de productie-coëfficiënten zal wijzigen. Soms condenseert men de techniek tot de sectorale kapitaalcoëfficiënt, die uitdrukt hoeveel extra inkomen de investering zal opleveren. Moeilijk voorspelbaar is de uiteindelijke vertraging tussen de besluitvorming en de beleidsrealisatie.

Naast de sectorale planning kan men bovendien regionaal plannen, bijvoorbeeld om achtergebleven provincies extra te stimuleren. Direct na de Tweede Wereldoorlog had men hoge verwachting van de gestuurde ontwikkeling van regio's. Tegenwoordig is men in dit opzicht enigszins sceptisch, omdat kennelijk de stedelijke concentratie toch grote productievoordelen biedt. Een derde vorm van planning (naast de sectorale en regionale) betreft de evaluatie en selectie van specifieke investeringsprojecten, zoals een stuwdam. De afstemming van beleid is cruciaal. Als er fabrieken worden bijgebouwd, dan moet ook voor het transport van de producten worden gezorgd. De ervaringen met planning zijn wisselend. Bijvoorbeeld hebben India en Turkije een lange traditie van planning, wat des ondanks de groei niet heeft versneld. Anderzijds heeft ook Japan veel gepland, en daarmee een vooraanstaande positie verworven onder de moderne industrielanden11.

In Nederland zijn bijvoorbeeld in de zestiger en zeventiger jaren de publieke voorzieningen sterk uitgebreid, omdat men daar onbevredigde behoeften meende te constateren. De idee is dat publieke groei aanvullend (complementair) is voor de materiële groei. Bijvoorbeeld vragen meer auto's om meer parkeerruimte. En complexe machines vragen om goed geschoold personeel. Vooral onderwijs vergt planning wegens de lange doorlooptijd. Maar tegenwoordig wordt er weer bezuinigd op die voorzieningen, en laat men hun aanbod deels verzorgen door de particuliere markt. Het is niet eenvoudig om de optimale omvang van de publieke sector te vinden12. Nochtans kijkt Tinbergen met tevredenheid terug op de Nederlandse planning in de vijftiger jaren, toen hij directeur was van het Centraal Planbureau13.

Overigens is Tinbergen van mening, dat vooral ontwikkelingslanden profiteren van de planning. Deze landen moeten hun industrie nog opbouwen, en ze zijn vooral exporteurs van grondstoffen. Juist de markten van grondstoffen gedragen zich wispelturig, en zijn gebaat bij regulering. Maar ook in dit opzicht hebben de ervaringen geleid tot nieuwe inzichten, en pleit men zelfs in de derde wereld voor meer marktwerking. Wellicht heeft men nu meer oog voor het erbarmelijk slechte bestuur in zulke landen. Momenteel zoekt men naar nieuwe methoden om ondanks de slechte governance de ontwikkeling te bevorderen. De dalende populariteit van de centrale planning kan niet verhinderen, dat er vermoedelijk nooit zoveel think tanks en brain trusts zijn geweest als juist tegenwoordig!


De convergentietheorie

Zojuist is geconstateerd, dat de hervormingen het meest ingrijpende beleidsinstrument zijn. Zij bepalen de gedaante van de economische orde14. In de tijd van Tinbergen zijn er twee dominante ordes, te weten het westelijke kapitalisme en het oostelijke Leninisme. Deze twee machtsblokken zijn verwikkeld in een gigantische strijd om de wereldhegemonie. Het verbaast niet, dat Tinbergen, die diep moet zijn getekend door zijn ervaringen met de Tweede Wereldoorlog, een convergentietheorie van de twee systemen ontwikkelt. De beste (optimale) orde zou een mengvorm zijn van deze systemen. Bij een nadere beschouwing is deze theorie toch wel zeer aanvechtbaar. Uw columnist acht denkbaar, dat Tinbergen haar heeft gepropageerd simpelweg met het doel om een dialoog tot stand te brengen tussen het kapitalistische westen en het Leninistische oosten. Immers ook een wetenschapper is een mens.

Foto van Hans van den Doel
Figuur 3: Hans van den Doel15

In 1971 heeft het Nieuw-Links icoon Hans van den Doel een dissertatie gepubliceerd over de convergentietheorie van Tinbergen16. Het loont de moeite om de dissertatie hier te bespreken, aangezien Van den Doel daarin de economische ordes van het kapitalistische westen en het Leninistische oosten met elkaar vergelijkt. Er wordt verondersteld, dat de maatschappij evolueert, een gedachte die ook kenmerkend is voor het marxistische historisch materialisme. Daarmee duikt Van den Doel diep in de socialistische literatuur, wat gezien zijn achtergrond overigens niet verbaast17. Trouwens uw columnist, die van de volgende generatie is en dus is opgevoed in dezelfde tijdgeest, volgt hem daarin. Uiteraard behoort de convergentietheorie tot het institutionalisme, en Van den Doel plaatst haar bovendien in de traditie van de Historische School.

De Historische School meent, dat de maatschappelijke behoeften veranderen, en daarom de economische orde steeds een nieuwe fase intreedt. De verbetering van de maatschappelijke efficiëntie is enkel mogelijk indien de organieke structuur wordt aangepast. Bijvoorbeeld veronderstelt Karl Bücher, dat de dorpshuishouding via de stedelijke huishouding ontwikkelt naar de nationale volkshuishouding. Van den Doel refereert ook aan Walter W. Rostow, die de industriële revolutie opvat als de plotselinge lancering van de maatschappij in de moderniteit, na eeuwen van feodalisme. De maatschappij ontwikkelt steeds andere doeleinden en wijzigt haar moraal. Er is een natuurlijke evolutie van de onderlinge verhoudingen. Van den Doel classificeert deze wijze van argumentatie als de consumptietheorieën.

Anderzijds is volgens vele instutionalisten vooral de invloed van de maatschappelijke klassen de doorslag gevende factor. Zij wijzen op de opkomst van de nieuwe middenklasse. Tot deze stroming behoort James Burnham, die spreekt van de machtsgreep der bewindvoerders. Evenzo meent John K. Galbraith, dat de technostructuur in de ondernemingen de leidende groepering wordt. De drijvende kracht is hier niet de moraal, maar de productieve noodzakelijkheid. De economische macht vertaalt zich tenslotte ook in een politieke macht, en daarmee in de bepaling van de maatschappelijke orde. In dit perspectief dwingen de productiekrachten tot nieuwe productieverhoudingen. Daarom spreekt Van den Doel hier van productietheorieën.. Ook het materialisme van Marx valt in deze categorie, al richt die zijn hoop op de arbeidersklasse.

De convergentietheorie van Tinbergen is een mengvorm van de consumptie- en productietheorieën. Zoals eerder is opgemerkt, geeft voor Tinbergen de maatschappelijke welzijnsfunctie W aan wat de meest wenselijke ontwikkeling is. De organieke structuur van de maatschappij zal zodanig moeten worden aangepast, dat W een maximale waarde aanneemt. En er bestaat slechts één maximum. Dit betekent in het bijzonder dat men een optimum moet zoeken voor de mate van staatsregulering. Hieronder valt ook de verdeling van het eigendom over de private en de publieke sfeer. Als de efficiënte productie dwingt tot de vorming van monopolies, of als het algemeen belang wordt geschaad door de private productie, dan moet de staat deze ondernemingen nationaliseren. Aldus dwingt de wens van de machthebbers in het kapitalistische westen en in het Leninistische oosten om de behoeften optimaal te bevredigen hen aldus tot het invoeren van dezelfde optimale orde. De twee ordes convergeren18.

Om redenen die niet geheel duidelijk zijn aan uw columnist denkt Tinbergen, dat het optimum ergens inligt tussen de beide wedijverende ideologische systemen. Tenslotte zullen alle staten een economische orde invoeren, waarin de planning vooral de macro-economie aanstuurt, en die ruimte laat voor het particuliere ondernemerschap. In sommige sectoren zal de staat zelf de productie op zich nemen. Het moet worden toegegeven, dat in de zestiger jaren deze trend inderdaad aanwezig was. In het westen boekte Tinbergen successen met zijn plantheorie, terwijl in het oosten de Leninisten experimenteerden met het winstmotief (het zogenaamde Nieuwe Economische Systeem). De figuur 4a geeft de ontwikkeling van de ordes weer, waarbij de verticale as de mate van centralisatie uitdrukt.

Grafieken van evoluerende centralisatie
Figuur 4: ontwikkeling van de centralisatie (a) volgens Tinbergen;
    (b) werkelijkheid (rood = Leninisme, groen = kapitalisme)

Zoals een goede vadermoordenaar betaamt, kan Van den Doel niet helemaal instemmen met de convergentietheorie van Tinbergen. Namelijk, Van den Doel wijst op de leidende rol van de Leninistische partij, die een fundamenteel kenmerk is van de Leninistische orde. De partij schrijft voor wat de burgers mogen consumeren, en wat de ondernemingen moeten investeren. Volgens Tinbergen zal dat dogmatische politieke paternalisme verschrompelen, omdat de technici, wetenschappers, en andere deskundigen steeds meer macht krijgen. Daardoor zal tenslotte de rationaliteit de plaats innemen van de dogmatiek. Echter Van den Doel denkt, dat dit niet zal gebeuren, en dat de politieke ideologen hun positie zullen handhaven. Daarom stelt Van den Doel een aangepaste convergentietheorie voor. Het westen zal zich ontwikkelen volgens het patroon van Tinbergen. Echter het oosten zal de economie wel enigszins decentraliseren, maar nooit zoveel als in het westen. De twee wedijverende ordes zullen verschillend blijven.

Het gebeurt zo vaak, en ook nu trekt de werkelijkheid weer een lange neus naar Tinbergen en Van den Doel. In de zeventiger jaren veroorzaken de oliecrises dermate veel verstoring in de economie, dat de planning voor de middellange termijn weinig zin meer heeft. In reactie op de economische problemen kiezen de kapitalistische staten voor deregulering en decentralisatie. Bovendien kiest in het oosten de politieke elite alsnog voor de directe bevelseconomie in plaats van liberalisatie. In feite treedt er dan een divergentie op van de beide wedijverende ordes. Echter de koers van de Leninistische regimes veroorzaakt dermate grote binnenlandse spanningen, dat zij tussen 1990 en 1992 ineenstorten. Vervolgens gaan vooral in Rusland de nieuwe machthebbers over op een keiharde deregulering en privatisering. Dit patroon van decentralisatie is weergegeven in de figuur 4b19.


De organisatietheorie van Coase

Al in 1937, toen Tinbergen nog bezig was met het Plan van de Arbeid, schreef de Amerikaanse econoom Ronald Coase een artikel over de voor- en nadelen van economische centralisatie. En pas tientallen jaren ná Tinbergen zou aan Coase de Nobelprijs worden toegekend. De theorie van Coase is tamelijk simpel, althans in de uitleg waarover uw columnist beschikt20. Namelijk, de marktvorm zal steeds liggen tussen de twee uitersten van de volledige mededinging en de volledige centralisatie. Bij de volledige mededinging wordt de productprijs bepaald door de onderhandelingen tussen de aanbieders en de afnemers. In deze marktvorm zullen ondernemingen zich beperken tot hun kernactiviteit, en voor de rest gebruik maken van toeleveranciers. Er geldt het logo: small is beautiful. Het sturingsmechanisme is indirect, via de markt. De marktwerking dwingt echter alle marktpartijen ertoe om informatie te verzamelen over het totale aanbod en de totale vraag op de markt. Een dergelijk zoekproces veroorzaakt transactiekosten voor de beide marktpartijen, die zij liever zouden willen vermijden.

In geval van de volledige centralisatie is er slechts één onderneming, en daarom ontbreekt inderdaad het zoekproces. De productie wordt hiërarchisch geleid, en niet door de "onzichtbare hand" van de marktwerking. De ondernemingen zullen niets uitbesteden aan toeleveranciers, maar alle productie in eigen huis houden. Daardoor kan de monopolist binnenshuis de onkosten dicteren. Hij moet wel voortdurend controleren, dat zijn productieafdelingen inderdaad doelmatig functioneren en voldoende kwaliteit leveren. Er is een bevelshuishouding, zodat de sturing direct is. Dat wil zeggen, de centraliserende onderneming moet een dermate groot productie-apparaat besturen, dat zij daarvoor hoge organisatiekosten moet maken.

Kennelijk neemt Coase aan, dat de productprijs op de markt is voorgeschreven. In die situatie kan de producent zijn winst enkel maximaal maken door de onkosten te minimaliseren. Dien ten gevolge moet hij de transactiekosten bij volkomen mededinging vergelijken met de organisatiekosten bij de volledige centralisatie. Vervolgens zal hij de marktvorm kiezen (of een mengvorm ervan), waarin zijn productiekosten het laagst zijn. Het is inderdaad een aardige vondst van Coase21. En de analogie met het dilemma van de overheid springt in het oog. Ook de overheid krijgt een vaste productprijs opgelegd, namelijk de handhaving van het leefpeil. En zij zal haar kosten willen minimaliseren. Daarom moet zij bij alle maatschappelijke activiteiten nagaan welke zij zelf centraal wil doen, en welke zij overlaat aan de particuliere markt. Het gaat om het totale kostenplaatje.

Hoogst waarschijnlijk zal de lezer van deze column zich afvragen wat het voorgaande nu allemaal betekent voor de toekomstige ontwikkelingen. Onmiskenbaar heeft de staat in de afgelopen decennia allerlei activiteiten gedecentraliseerd en gedereguleerd. Echter dat wil allerminst zeggen, dat de overheid daardoor inkrimpt. Namelijk markten ontstaan niet vanzelf, maar zij zijn een institutie met eigen regels. Daarom is er bij marktwerking steeds een onafhankelijke toezichthouder nodig, en gewoonlijk is dat een publiekrechtelijk orgaan. Bovendien heeft de internationale vrijhandel tot gevolg, dat de markten zich steeds verder uitbreiden. Daardoor zijn er nieuwe toezichthouders nodig op een supranationaal niveau, zoals de Europese Commissie. Uit dit alles kan worden geconcludeerd, dat de planning niet is verdwenen, maar een kwalitatief andere gedaante heeft aangenomen. De evolutie lijkt een nieuwe fase in te gaan. In die zin is wellicht de figuur 4b, die een kwantitatieve wijziging suggereert, toch wat misleidend.

  1. Zie p.41 in Économie, sociologie et histoire du monde contemporain (2013, Armand Colin) onder redactie van Alain Beitone. In de volgende pagina's worden ook de gedachten van de fysiocraten toegelicht. (terug)
  2. Dit betreft Central planning (1964, Yale University Press), Ontwikkelingsplannen (1967, W. de Haan en J.M. Meulenhoff), en Economic policy: principles and design (eerste druk 1967; 1975, North-Holland publishing company). (terug)
  3. Zie p.22 in Economic policy: principles and design. (terug)
  4. Dit punt wordt uitvoerig toegelicht op p.14 in Economic policy: principles and design. Tinbergen constateert daar, dat democratie haar grenzen kent. Bijvoorbeeld willen wellicht alle burgers de belastingen ontduiken, en natuurlijk moet het planorgaan daartegen stelling nemen in naam van het algemeen belang. Uw columnist vindt dit argument overbodig. Immers de doorsnee burger erkent de noodzaak van belastingen, en zal stemmen op een partij, die de naleving van de betalingen zal controleren. Nochtans dienen de kiezers onmiskenbaar een zeker mandaat te geven aan de regering en haar planorgaan. (terug)
  5. De politieke betekenis van de piramide van Maslow blijkt onder andere uit het boek Van waarde - sociaal-democratie voor de 21e eeuw (2013, Van Gennep) van M. Sie Dhian Ho, de directeur van het wetenschappelijk bureau van de PvdA. Zij neemt de piramide als uitgangspunt voor haar ideologie, en condenseert haar in enkele kernbehoeften. Concreet onderscheidt zij de behoeftenhiërarchie bestaanszekerheid → goed werk → sociale binding → emancipatie. (terug)
  6. Zie p.15-17 in Economic policy: principles and design. Op p.31 van Ontwikkelingsplannen verdedigt Tinbergen de nivellering met het argument, dat ongelijkheid uitnodigt tot conflicten. Hij anticipeert hier al op de latere gelukseconomie. (terug)
  7. Zie p.10 en verder in La planification française (1990, Presses Universitaires de France) van E. Quinet. Dit is een belangrijk inzicht, dat merkwaardiger wijze niet wordt genoemd door Tinbergen. Men kan het voorgaande betoog ook aldus formuleren: het planoverleg zorgt in de practijk, dat het plan meer maatschappelijk draagvlak krijgt. Uiteraard is deze voorstelling van zaken een idealisatie en een abstractie, met name omdat zij eerlijkheid veronderstelt bij de diverse groepen. De groepen mogen niet (onbewust) liegen over hun wensen en voornemens. In werkelijkheid dreigt het planoverleg nogal eens te ontaarden in eindeloze vergaderingen en in bureaucratische starheid. Men denke ook aan sociale fenomenen, zoals het principal-agent probleem. Tinbergen erkent overigens de compexiteit van het overleg en de informatie-uitwisseling wel, en bespreekt haar op p.97 en verder in Central planning, en eveneens op p.174 en verder in Ontwikkelingsplannen. Democratie vereist een cultuur, die moet worden geleerd. Zij is wel verankerd in de menselijke natuur, maar zij wordt steeds weer bedreigd door de primaire impulsen, die zijn gericht op het zelfbehoud. Daarom is het invoeren van de democratie in ontwikkelingslanden een ogenschijnlijk hopeloze onderneming. Op p.26 van Ontwikkelingsplannen somt Tinbergen de voornaamste menselijke deugden op: hebzucht, nieuwsgierigheid, geduld, doorzettingsvermogen en bereidheid tot samenwerken. De complexiteit van sociale processen verklaart eveneens, waarom na de aanvankelijke plan-euforie van de vijftiger jaren momenteel de marktwerking weer positief wordt herwaardeerd. In ieder geval moet het planoverleg worden ingebed in een strakke en efficiënte organisatie.
    Ook dan kan er nog veel fout gaan. Misschien dat de in nevelen gehulde toekomst nog het best wordt verbeeld door de poëzie. Zo dichtte C.S. Adama van Scheltema in zijn bundel De keerende kudde (p.243 in Verzamelde gedichten) over de toekomstige tijd: Gedraagen door den storm, die u verkondigt, / Geleid door 't lichten van uw horizont, / Gelouterd door wat wij hebben gezondigd / Omdat geen onzer uw stem verstond, / Gaan wij, immer uw zeegnend beeld voor oogen, / Immer van uw verre visioen gevoed - / Gaan wij, zieners, die niet aanschouwen mogen -- / Gaan wij uw wijkende einders te gemoet! En Jan W. Jacobs preekt in Roode bloesem uit zwarte struiken: Het kleine, wankle, eigen ik verwinnen, / dat andren weert en, buiten ons bestaan, / geen roeping kent, geen doel om te beginnen, / dat is het eerst wat noodig dient verstaan. (terug)
  8. Hervorming is de ziel van de sociaal-democratie. Niet voor niets dichtte A. van Collem op p.73 in Liederen van huisvlijt: Zoo ga hoog-uit, want in U is gerijpt / Het vonkend zaad der nieuwe wereld-orde; / Strooi hare korrels, dat de wind ze grijpt / En d'ingeslagen akkers wakker worden. (terug)
  9. In feite is de sturing op het loonpeil vooral een Nederlandse vondst. Direct na de Tweede Wereldoorlog is de zeggenschap over het loonpeil opgedragen aan het College van Rijksbemiddelaars. Gedurende een tiental jaren heeft het College de Nederlandse lonen lager gehouden dan het loonpeil in de omringende landen. De mening van Tinbergen zal daarbij zwaar hebben meegeteld. Ook daarna heeft de regering nog regelmatig ingegrepen in de loonontwikkeling. Pas aan het begin van de tachtiger jaren is de geleide loonpolitiek definitief afgeschaft. Het is een fascinerende vraag of het Nederlandse voorbeeld in de toekomst navolging verdient. Uw columnist hoopt het Nederlandse loonbeleid tussen 1945 en 1982 nog nader te evalueren. Men leest her en der dat met name aan de generatie van 1945-1955 een tè armoedig bestaan is opgelegd, onder het motto "later wordt alles beter". (terug)
  10. Men spreekt ook wel van aanvoer-afvoer tabellen, of in de Engelse taal van input-output. De publiekrechtelijke bedrijfsorganen zijn een poging om de planning op het sectorale niveau te bevorderen. In de Leninistische plan-economieën was de sectorale planning gedelegeerd naar de ministeries. Er is dus een hiërarchie van planorganen. (terug)
  11. Op p.32 en verder in Central planning probeert Tinbergen om de diverse planorganen onderling te vergelijken. Op p.62 vermeldt hij hoe de werkelijke groei in India in 1956-1960 25% achterbleef bij de verwachtingen in het tweede vijfjarenplan. Hier waren slechte oogsten een remmende factor. Op p.72 van Ontwikkelingsplannen klaagt Tinbergen over de bureaucratie en politieke inmenging in de Turkse staatsondernemingen. (terug)
  12. Zie p.51 en verder in Central planning. (terug)
  13. Zie p.55 en verder in Central planning. (terug)
  14. Dit is een vraagstuk, dat behoort tot de politieke economie van de staat. Zij wordt uitstekend behandeld in Politische Ökonomie des Sozialstaats (2009, Verlag Westfälisches Dampfboot) van H. Ganßmann. (terug)
  15. De afbeelding is een fragment van een foto, die is ontleend aan het boek De razendsnelle opmars van Nieuw Links (2005, Uitgeverij Conserve) van André van der Louw. De foto wordt daar toegeschreven aan Jan H. Peeterse. Overigens is de toenmalige New Left beweging veel breder dan enkel Nieuw Links in de PvdA. Er zijn ook allerlei anarchisten, autonomen en strijders voor burgerrechten actief. Feitelijk is het vooral een verzet tegen misplaatst gezag en onterechte autoriteit. (terug)
  16. Zie Konvergentie en evolutie (1971, Prakke uitgevers en Van Gorcum & Comp. N.V.) van J. van den Doel. Het exemplaar is gekocht bij de Gemeentebibliotheek Utrecht, die het afdankte uit haar magazijn. Dit boek is ondertekend met (professor) Dr. J. van den Doel. In zijn latere boeken is dat veranderd in Hans van den Doel. Het gevolg is dat de jubileumuitgave Honderd jaar sociaaldemocratie in Nederland (1994, Uitgeverij Bert Bakker) hem met allebei de namen vermeldt in het persoonregister. En dat terwijl dit een uitgave is van het wetenschappelijk bureau van de PvdA! (terug)
  17. Men kan zich afvragen waarom in de zeventiger jaren de belangstelling voor het socialisme zozeer is herleefd. In eerdere columns is al betoogd, dat de westerse intellectuelen een brug wilden slaan naar de Leninistische ideologie in het toenmalige oostblok. Een tweede drijfveer zou het verlangen van vooral jonge sociaaldemocraten kunnen zijn om alsnog de socialistische ideologie te rehabiliteren. Immers die was gedurende de vijftiger jaren in onbruik geraakt. De jongeren hebben zich opnieuw verdiept in klassieke socialistische denkers zoals Troelstra en Sam de Wolff. Ook hebben zij onderzocht waarom in de vroege vijftiger jaren het socialisme werd achterhaald door de maatschappelijke ontwikkelingen. In deze herlevingsbeweging speelden de roemruchte uitgeverijen SUN en SUA een stuwende rol, aangevuld door reguliere uitgevers (bijvoorbeeld Van Gennep en de Kritiese Biblioteek van Meulenhoff). In terugblik moet worden erkend, dat de herleving vooral emotioneel en sentimenteel was, en niet heeft geleid tot het gehoopte eerherstel van het socialisme. Zelfs de opvatting dat de beschikkingsmacht over het eigendom moet worden gesocialiseerd (een opvatting die is verkondigd in het Plan van de Arbeid) is niet meer verdedigbaar sinds de opkomst van het aandeelhouderskapitalisme. Wie het socialisme alsnog een plaats wil geven, zal moeten zoeken naar een hogere abstractie van het socialisatie-begrip. (terug)
  18. Zie p.69 in Ontwikkelingsplannen. (terug)
  19. Op de nieuwe machthebbers is van toepassing wat Henriëtte Roland Holst dicht in Heldensage: Behendig slopen de sluwen naar voren: / zij lachten fijntjes om den ijdlen waan / der dwazen die vertrouwden dat herboren / menschheid uit lange worstling op zou staan. / Zij zeiden weinig, zij spitsten hun oren, / zij maakten zich gereed hun slag te slaan. (terug)
  20. Zie p.124-125 in Économie, sociologie et histoire du monde contemporain. (terug)
  21. Uw columnist vraagt zich af waarom de productprijs gegeven zou zijn. Immers in geval van een volledige of vergaande centralisatie wint de onderneming aan financiële en politieke macht. En waarschijnlijk zal zij dan de stukkosten kunnen en willen reduceren door haar productie in de eigen sector uit te breiden. Schaalvergroting lijkt veelbelovend. Tenslotte zou deze onderneming een monopolist kunnen worden, die de productprijs kan dicteren of althans beïnvloeden. Dien ten gevolge zal de onderneming het aspect van de marktmacht moeten meewegen bij de inrichting van de markt, in aanvulling op de kosten-minimalisatie. (terug)