Figuur 1: Buste Troelstra
In deze column wordt beschreven hoe in de twintiger en dertiger jaren van de voorgaande eeuw de politieke partij SDAP de socialisatie wil verwezenlijken. Zij bedenkt daartoe de tussen-fase van het publiek-rechtelijke bedrijfs-orgaan (afgekort PBO). De bevindingen zijn neergelegd in twee rapporten, namelijk Bedrijfs-organisatie en medezeggenschap en Nieuwe organen1. De eerste bouwstenen voor deze staats-hervorming zijn aangedragen door de toenmalige partijleider P.J. Troelstra. De strijd om het PBO is niet zozeer sociaal-democratisch, als wel een typisch Nederlands verschijnsel.
Feitelijk zijn de publiek-rechtelijke organen publiek gecontroleerde kartels. Kartels vormen een natuurlijk onderdeel van het economische leven, en kunnen zorgen voor efficiëntie en rechtvaardigheid. Het negentiende eeuwse coalitie-verbod, dat oorspronkelijk gericht was tegen de Gilden, is vooral gebruikt om de oprichting van vakbonden te verbieden. De sociaal-democratie wil de voordelen van het kartel behouden, en de nadelen bestrijden door middel van de publieke controle. Zij heeft weinig op met de anarchie van de particuliere concurrentie.
De vorming van publiek-rechtelijke organen blijft onverminderd actueel, zeker nu de uitbouw van de Europese Unie dwingt tot het oprichten van nieuwe bestuurlijke apparaten. De hedendaagse banken-unie, het Europese Systeem van Financiële Supervisie (afgekort ESFS), het Europese comité voor systeem-risico's (afgekort ESRB) enzovoort zijn allemaal organen, die een functionele gelijkenis vertonen met het toenmalige concept van de Bedrijfs-raden. Daarom is de huidige column de moeite waard, zelfs al moesten zeventig columns vooraf gaan om hem te kunnen schrijven. Er zullen er nog vele volgen, juist ook over dit thema.
Merkwaardiger wijze is het publiekrechtelijke bedrijfs orgaan (PBO) niet een vondst van de sociaal-democratie. De marxistische hoofdstroom van de sociaal-democratie staat in de revolutionaire traditie van 1848. Net zoals indertijd de burgerij afrekende met de adel en met de absolute vorst verwacht de sociaal-democratie een machts overname door het proletariaat. In het bestuur is geen plaats meer voor de burgerij (de bourgeoisie), omdat de arbeiders klasse het beste zicht heeft op de werkelijkheid. In dat beeld passen geen overleg organen tussen de klassen en standen, en ook de staat zelf is een wezens-vreemd element. Immers Karl Marx kent slechts de negentiende eeuwse politie-staat, en moet daarvan niets hebben2.
Echter de invoering van het algemeen kiesrecht maakt een eind aan alle revolutionaire illusies, want de sociaal-democratie verwerft niet de democratische meerderheid. Noodgedwongen gaat de Sociaal-Democratische Arbeiders Partij (afgekort SDAP) op zoek naar alternatieve vormen van machts-uitbreiding. De socialisatie, het kernstuk van het sociaal-democratische beleid, zal op een democratische manier moeten worden verwezenlijkt. De revolutie leer wordt vervangen door een beleid van geleidelijke overgang naar het socialisme. Zoals is opgemerkt in de column over het Socialisatie-rapport, is de heroriëntatie een psychisch pijnlijk proces. De Leninisten, die ooit verwant waren aan de sociaal-democratie, verdwalen zelfs in de hersenschim, dat het proletariaat kennelijk dictatoriaal moet worden opgevoed.
In eerste instantie denken sommige sociaal-democratische ideologen aan een hervorming van het parlementaire stelsel, waarbij er naast de bestaande Staten-Generaal een economisch parlement wordt opgericht. Dit voorstel van een Derde Kamer is oorspronkelijk afkomstig van het Engelse echtpaar Beatrice en Sidney Webb. In Nederland omarmt de SDAP-leider P.J. Troelstra die idee. Aldus wordt de territoriaal georganiseerde staats-hiërarchie (provincies, gemeenten) aangevuld met een functioneel georganiseerde hiërarchie (beroepen en producten). Het voorstel is een zwakke nagalm van de overtuiging, dat de arbeiders klasse de macht moet krijgen. Troelstra weigert om het kernstuk van de sociaal-democratie, de klassen-strijd, op te geven. Nu het algemeen kiesrecht niet zorgt voor een doorbraak, relativeert hij het parlementaire stelsel3.
Het staats-model van Troelstra heeft een zekere faam verworven. Maar een latere studie heeft aangetoond, dat het model tamelijk vaag is4. Troelstra klaagt allereerst over het functioneren van de Staten-Generaal, zelfs na de invoering van het algemeen kiesrecht in 1919. Reeds in 1907 vindt hij dat het parlement lijdt onder een gebrek aan visie en aan deskundigheid. Daarom moet de democratie een breder draagvlak krijgen. Overigens is Troelstra allerminst een extremist: als in 1913 regerings deelname mogelijk wordt, behoort Troelstra tot de voorstanders. In 1920 pakt hij het staats-rechtelijke thema weer op, in de hoop richting te kunnen geven aan de maatschappelijke onrust. Na 1923 ebt de revolutionaire tijdgeest weg, en Troelstra trekt zich terug, lichamelijk opgebrand.
Troelstra zoekt naar wegen om de confessionele arbeiders te interesseren voor de socialisatie. Hij constateert, dat het niet lukt via de parlementaire actie. De staat werkt het streven naar socialisatie tegen, want hij is nooit politiek neutraal. Het politieke debat wordt gedomineerd door geloofs-kwesties tussen de seculieren, katholieken, en protestanten, waardoor het economische debat wordt gesmoord. Tegelijk beschikt het proletariaat tezamen met verwante groepen over de meerderheid, als klasse. Daarom moet een aanvullende staats-constructie worden gevonden, die ideologisch kan sturen in de gewenste richting. Zij moet staan naast het politieke parlement, en niet er onder5.
Troelstra wil een functioneel kiesrecht tot stand brengen, waardoor de bedrijfs-voering van de economie in handen komt van de arbeiders. In feite voltrekt dat proces zich al, doordat er steeds meer bedrijfs-leiders in loondienst komen. Het nieuw te vormen economische parlement zou het beheer kunnen krijgen over de economische bedrijvigheid. In het systeem van Troelstra worden de leden van het economische parlement niet gekozen door de bevolking, maar benoemd door allerlei economische organisaties. Met name de vakbonden kunnen via het economische parlement een rol gaan spelen in de democratie. Die ontwikkeling zou de pressie van de factor kapitaal op de politiek kunnen terug dringen. Bovendien wordt aldus de uitvoerende macht van de regering binnen zekere perken gehouden.
Aan de basis van het economische parlement staan de bedrijfs-organisaties, die ieder een eigen sector of afdeling beheren. Voor Troelstra zijn de bedrijfs-organisaties het domein van de arbeiders, en hoort er geen aparte vertegenwoordiging van het algemeen belang of van de verbruikers in. Hij denkt dat de arbeiders daarvoor zelf voldoende oog hebben6. De samenstelling van het economische parlement, en de functionele organisatie eronder, scheppen gunstige voorwaarden voor een minimum aan bureaucratie. Des ondanks vindt hij binnen de SDAP nauwelijks medestanders voor zijn staats-model, en evenmin bij buitenlandse zuster-partijen. Ook uw columnist ziet de noodzaak niet zo. De grote meerderheid wil wel nieuwe organen, maar dan hiërarchisch ondergeschikt aan de Staten-Generaal.
Daarmee stelt de SDAP zich gematigder op dan haar leider. Echter in de Socialistische Internationale (afgekort SI) is zij wel degelijk een avant-garde. In continentaal Europa heeft de SI weinig belangstelling voor de economische ordening. Zij streeft vooral naar een grotere medezeggenschap, onder andere via de ondernemings raad (afgekort OR), en naar de socialisatie van het bedrijfs-leven. Enkel in Engeland heeft de sociaal-democratie ook belangstelling voor de ordening. Vooral de bekende Fabian society, waartoe ook het echtpaar Webb behoort, lijkt hierbij een stuwende kracht. Inderdaad ontstaan er in Engeland gedurende de Eerste Wereld-oorlog economische overleg organen, Whitley councils genoemd, zij het dat die enkel worden gevormd op een vrijwillige basis7.
Aldus is de strijd om de instelling van het PBO niet zozeer een kenmerk van de sociaal-democratie, als wel een typisch Nederlands verschijnsel. Waarschijnlijk moet de verklaring voor deze koers worden gezocht in diverse factoren. Het staats-model van Troelstra zal tòch indruk hebben gemaakt. En een aantal toonaangevende Nederlandse sociaal-democraten (P.L. Tak, F.M. Wibaut) voelen zich nauw verwant met het gedachten-goed van de Fabian society. Het is denkbaar dat ook het typisch Nederlandse zuilen-stelsel, met redelijk goede verhoudingen tussen de leiders aan de top, een gunstig klimaat schept voor het PBO concept. En de Nederlandse vakbonden (met uitzondering van het kleine NAS) zijn minder radicaal dan elders in Europa.
Intussen zijn de burgerlijke groepen niet blind gebleven voor het socialistische dringen. De Rooms-Katholieken hebben in de pauselijke encyclieken Rerum novarum (1891) en Quadragesimo anno (1931) voorstellen gedaan voor bedrijfs organen, waarin de standen kunnen overleggen. De liberalen hebben allerlei staats-raden opgericht, die de regering van deskundig advies dienen. De sociaal-democratie heeft weinig keuze dan mee te gaan in de nieuwe ontwikkeling. Ze pleit voor de PBO, omdat ze in de bedrijfs organen ook een stem wil geven aan de gemeenschap (het volk). De tabel 1 geeft een overzicht van de entiteiten, die volgens de verschillende ideologieën de stuwende kracht uitmaken in de maatschappij.
| ideologie | leidende entiteit | ideologie | leidende entiteit | |
|---|---|---|---|---|
| syndicalisme | arbeiders | liberalisme | ondernemers | |
| protestantisme | ondernemers en geestelijken | katholicisme | religieuze gemeenschap | |
| sociaal-democratie | democratische staat | fascisme | autoritaire staat | |
| Leninisme | partij |
Aldus ontstaat er een breed maatschappelijk draagvlak voor bedrijfs organen8. Over de structuur heerst unanimiteit: elke sector vormt een eigen bedrijfs-schap, met aan de top een Bedrijfs-raad. Alle Bedrijfs-raden tezamen worden overkoepeld door een landelijke Centrale Economische Raad. Echter elke politieke ideologie geeft er haar eigen invulling aan. Voor de liberalen dienen de organen als expertise centra, en ook de sociaal-democraten hechten aan de inbreng van deskundigheid. In sommige sectoren zien de ondernemers de bedrijfs organen als een makkelijke weg naar de vorming van een kartel9. De Rooms-Katholieken willen paternalistische organen, waarin de ondernemers hun maatschappelijke leiderschap kunnen tonen. De Protestanten geven de voorkeur aan de soevereiniteit in eigen kring, en willen de bedrijfs organen zoveel mogelijk inperken.
Het staatsbeeld van de sociaal-democratie past zich aan, naarmate de revolutionair gezinde generatie van politici van voor de Eerste Wereld-oorlog te ruste gaat (Troelstra, Bebel, Webb, Vandervelde enzovoort). De staat moet niet verdwijnen, integendeel, hij is onmisbaar als handhaver van de rechts-orde. De afzonderlijke belangen groeperingen zijn daartoe onvoldoende in staat. Denk bijvoorbeeld aan de belangen-behartiging van de toekomstige generaties10. Maar wel zal de staat zich voortaan moeten legitimeren ten opzichte van haar burgers. Trouwe lezer herkennen hierin het betoog van de Duitse socioloog H. Ganßmann, dat voor de gemeenschap de staat het instrument kan zijn voor wederkerigheid, bijvoorbeeld via de herverdeling van de inkomens.
Toch beseffen de sociaal-democraten het belang van publieke organen naast de bestaande territoriale democratie. De SDAP onthult haar inzichten in twee toon-aangevende rapporten, te weten Bedrijfs-organisatie en medezeggenschap en Nieuwe organen11. Het rapport Bedrijfsorganen en medezeggenschap (1923) is de directe opvolger van het Socialisatie-rapport. Voor de sociaal-democraten is het PBO-stelsel vooral een opportunistisch middel. Zij willen het socialisme laten ingroeien in de maatschappij, en hopen zich daarbij te kunnen bedienen van het PBO. Het PBO kan het speelveld worden voor de vak beweging en voor de politieke partij.
Met name de vak beweging voelt het PBO als een erkenning van zichzelf als instituut, althans in Nederland12. Buitenlandse vak organisaties vrezen nogal eens, dat de arbeiders in het PBO zullen worden gepacificeerd. Des al niettemin kunnen in het PBO de tegenstellingen tussen de werknemers en de werkgevers worden verzacht, zolang maar de machts balans meer in evenwicht wordt gebracht. Dat is een eerste stap op weg naar de klassenloze maatschappij. Op de achtergrond speelt nog mee het succes van de Russische Sovjets, de arbeiders raden uit de overigens mislukte Russische revolutie van 1905. Indertijd ontstonden de Sovjets spontaan, als een natuurlijk instituut van arbeiders zelfbestuur13.
Verreweg het belangrijkste sociaal-democratische argument ten gunste van het PBO is evenwel, dat het kan leiden tot de socialisatie van de beschikkings macht (zeg maar, het gebruik) van het eigendom. De socialisatie kan zich voltrekken zonder de noodzaak om de productie middelen op te kopen van de particuliere eigenaren. Daarvoor is natuurlijk wel nodig, dat het PBO uitgebreide verordenende (wet-gevende) bevoegdheden krijgt. Het moet daadwerkelijk een machtig publiek lichaam worden.
In zekere zin hinkt de structuur van het PBO in sociaal-democratische gedaante op meerdere gedachten. Traditioneel is er de klassen tegenstelling van arbeid en kapitaal. Het PBO bevat naast de vertegenwoordiging van ondernemers ook een vertegenwoordiging van de arbeiders, waarmee de factor arbeid eindelijk een eigen inbreng krijgt. Echter men is gaan beseffen, dat er ook een tegenstelling is van producenten en consumenten. Daarom moet het PBO ook vertegenwoordigers van de verbruikers omvatten. Aangezien lang niet alle verbruikers zijn georganiseerd, en trouwens het algemeen belang eveneens een stem moet krijgen, wordt deze derde groep in het PBO (naast de arbeid en het kapitaal) pluriform samengesteld. De drie groepen zijn paritair vertegenwoordigd. Aangezien het PBO is bedoeld als zelfbestuur, vult het zelf zijn werkterrein in. De rapporten doen echter vele suggesties, zowel van een economische als sociale natuur.
Het is intrigerend dat de SDAP rapporten de prijs-vorming binnen elk Bedrijfsschap (sector) willen overlaten aan de betreffende Bedrijfsraad. Er ontbreekt een centrale coördinatie in het prijs-stelsel, dat wil zeggen, er is geen economisch plan. In dit opzicht verschilt het SDAP-beeld van het Leninistische systeem, dat wèl de prijs-vorming opdraagt aan het centrale plan-orgaan. Vanuit de economische theorie bezien is twijfelachtig, of dit systeem van publiekrechtelijke bedrijfs-organen leidt tot een optimale prijs-vorming. De situatie wordt extra gecompliceerd, doordat de SDAP-rapporten de loon-vorming toewijzen aan de collectieve arbeids overeenkomsten (CAO) tussen de werkgevers-organisaties en vakbonden. Dit voltrekt zich buiten de publiekrechtelijke bedrijfs organen om. Bijvoorbeeld de socioloog Ed. van Cleeff, een aanhanger van de aristo-democratie, heeft kritiek geleverd op deze constructie, waarin het totaalplan ontbreekt14.
In het SDAP-systeem is de kans reëel, dat elke Bedrijfs-raad zal proberen om de product-prijzen van de eigen sector zoveel mogelijk op te drijven. De SDAP-rapporten hebben wel oog voor die dreiging, en hebben juist daarom in het PBO de derde groep toegevoegd, die het algemeen belang en het verbruikers belang moet behartigen15. Zelfs heeft de derde groep het recht van een veto bij alle besluiten van de Bedrijfs-raad. Des al niet te min kan men er van uit gaan, dat deze derde groep niet is opgewassen tegen de deskundigheid van de twee groepen van "bedrijfs-genoten". Het SDAP-systeem geeft onmiskenbaar een verkeerde prikkel aan de prijs-ontwikkeling, al kan men hopen dat dit zal worden geremd door een goede maatschappelijke ("socialistische") mentaliteit.
Opvallend is ook het pleidooi voor het vestigings-beleid. Het PBO is een kartel, dat concessies en vergunningen kan verlenen voor de toetreding tot het schap. Dit voorkomt dat ondernemingen in een moordende concurrentie geraken. Ondernemingen moeten voldoende welvarend blijven om fatsoenlijke lonen te kunnen betalen en om nieuwe producten te kunnen ontwikkelen. Uiteraard is de keerzijde, dat ondernemers van buiten het schap buitengesloten worden. Merk op, dat kartels in de hedendaagse economie nog alom aanwezig zijn, bijvoorbeeld in een aantal beroeps-organisaties van hoger opgeleiden.
In Bedrijfs-organisatie en medezeggenschap wordt gepleit voor een wet op de Ondernemings raden. Het rapport bevat zelfs een concept-wet als bijlage III. Indertijd is in Midden-Europa de OR al wettelijk gerealiseerd, terwijl anderzijds in Engeland de vrijwillige works-committees een kwijnend bestaan leiden. Dien ten gevolge kiezen de auteurs van het rapport voor een wettelijk kader. Ze verwachten, dat het instellen van de OR de tevredenheid bij het personeel zal vergroten. Vaak blijkt dankzij de OR het personeel meer begrip te krijgen voor het handelen van de ondernemers. Daarom hoopt het rapport op een stijging van de arbeids-productiviteit. De belangrijkste taken van de OR zijn het handhaven van de CAO en het toezien op veiligheid en dergelijke.
De commissie voor het rapport Nieuwe organen begint haar werk al in 1926. De commissie constateert enigszins zuur, dat er nog altijd geen nieuwe publiek-rechtelijke organen zijn, hoewel de Grondwet ze mogelijk maakt sinds 1922. Wellicht om het PBO wat smakelijker te maken voor de potitieke tegenstanders benadrukt het rapport, dat het PBO in feite een verzelfstandiging en uitbesteding is van bepaalde staats-opgaven. De grondslag van de staat wordt verbreed, wanneer het bedrijfs-leven overgaat tot zelf-regulering. In Nieuwe organen wordt het systeem wat uitgebreider en duidelijker omschreven dan in Bedrijfs-organisatie en medezeggenschap, maar feitelijk voegt het rapport niets nieuws toe aan zijn voorganger.
Sinds de publicatie van de twee rapporten heeft de Ondernemings raad ruimschoots zijn nut bewezen16. Dat ligt anders met het PBO. In beginsel is de socialisatie van de beschikkings macht over het eigendom een interessant kernstuk voor de sociaal-democratische koers, een ideologisch anker, en bruikbaar op alle bestuurlijke niveau's, tot aan de Europese Unie toe. Toch heeft De Liagre Böhl gelijk met zijn constatering, dat propaganda voor socialisatie moeilijk is te voeren, omdat het hele denkbeeld vaag en abstract is17. De eerste stap is de instelling van een Centrale Economische Raad, want die ondervindt weinig weerstand.
Anderzijds botst de instelling van de Bedrijfs-raden met dermate veel gevestigde belangen, dat zij maatschappelijk uiterst ingrijpend en de-stabiliserend is. Dan zijn er keiharde argumenten nodig om er toch mee door te gaan. Het standaard argument is, dat er een eind wordt gemaakt aan de stelsel-loosheid en aan de anarchie, met als positief gevolg dat de efficiëntie wordt opgevoerd. Echter in de column over socialisatie is dit argument in twijfel getrokken. Veel van de anarchie kan worden gerepareerd met maatwerk, zonder een algehele systeem-hervorming.
Het PBO is verdedigd als een manier om de bureaucratie te vermijden. Bij nader inzien is het netwerk van overleg organen juist een mogelijke broedplaats van bureaucratie en besluiteloosheid. Het PBO is een kartel, en dat heeft voordelen en nadelen. De huidige column heeft een aantal aandachts-punten opgesomd. Zo moet worden gezocht naar manieren om een coherent prijs-beleid te waarborgen. En de concessie-verlening aan ondernemingen mag niet leiden tot een ingeslapen bedrijfs-cultuur.
Het PBO-systeem nodigt uit tot een vergelijking met de Leninistische plan-economie. Ook daar is het bedrijfs-leven ondergebracht in bedrijfs-schappen. De taak van de Bedrijfs-raden is er toebedeeld aan de zogenaamde vak-ministeries, die inderdaad bureaucratische vestingen zijn. Veel meer dan in het PBO systeem is er gekozen voor een centrale coördinatie. Hoewel dat leidt tot rigiditeit, is aldus wel de prijs-stabiliteit gegarandeerd. En de staat kan de bedrijfs-schappen vrij eenvoudig dwingen tot gehoorzaamheid. Per saldo lijkt de keuze tussen het PBO systeem en de centrale planning vooral een kwestie van de nationale traditie en gewoonten.
Bij alle politieke onenigheid over de bedrijfs organen kan het maatschappelijke draagvlak al snel kan afbrokkelen. In Nederland hadden zulke organen daadwerkelijk een belangrijke neven-functie, te weten het bevorderen van de contacten tussen de levens beschouwelijke zuilen. De ontwikkeling van het PBO is een zoek-proces en een evolutie. De Nederlandse situatie was nog zeer gunstig voor het PBO, omdat direct na de Tweede Wereld oorlog de sociaal-democraten en de Rooms-Katholieken een regerings coalitie kunnen vormen met een stevige democratische meerderheid. Juist deze twee zuilen hebben althans voor de naaste toekomst verregaand gelijke opvattingen over de invulling van het PBO.