Titelblad boek The public administration theory primer

The public administration theory primer ---- Chaotisch maar volledig

Publicatie: Westview Press (2003, Boulder)

Plaatsing op Heterodoxe Gazet Sam de Wolff: 14 september 2020

E.A. Bakkum is blogger voor het Sociaal Consultatiekantoor. Hij denkt graag na over de arbeiders beweging.

Uw recensent las het boek The public administration theory primer om snel thuis te raken in de beleids- en bestuurskunde. Daarvoor hebben de auteurs H.G. Frederickson en K.B. Smith het boek inderdaad geschreven. Deze opmerking moet direct worden gevolgd door een waarschuwing: de beleids- en bestuurs-kunde beschikken eigenlijk niet over algemeen geaccepteerde theorieën. Bijna elke onderzoeker lijkt zijn eigen nauwe perspectief te hebben. Bovendien is men vaak opgesloten in de eigen nationale cultuur. Een klein pak is een groot gemak. Aldus wordt ook The public administration theory primer sterk gekleurd door de bijzondere visie van de auteurs. Zij onderkennen dit trouwens zelf. Bijvoorbeeld geeft Frederickson toe, dat hij sterk is beïnvloed door Dwight Waldo (p.vii).

De beleids- en bestuurs-kunde (kortweg BB, of in het Engels theorie van public administration1) komt pas op in het begin van de twintigste eeuw. Het boek behandelt een waaier van theorieën, over de staats-bureaucratie, institutionalisme, management, post-modernisme, besluitvorming, rationele keuze, en governance. Dit wekt de indruk van een heldere structuur. Echter, de schijn bedriegt. Het is waar dat het boek vrij volledig is, en de belangrijkste theorieën noemt. Maar helaas gebeurt dat meer als een beknopt commentaar dan als een uitleg. Allerlei wetenschappelijke publicaties worden geciteerd, maar daaruit krijgt de lezer geen helder beeld. En de presentatie van de diverse theorieën is her en der verspreid over de hoofdstukken. Dit ligt aan de chaotische inhoud van de BB zelf, maar ook aan de auteurs.

In het eerste hoofdstuk sommen de auteurs de eisen op, waaraan een deugdelijke theorie moet voldoen. Wetenschap is in beginsel positief, zoekende naar objectieve waarheden. De realiteit is vatbaar in een regel. Maar in de BB is er ook een stroming, die meent, dat beleid onvermijdelijk subjectief en normatief is. De een is traag, de ander graag. De auteurs accepteren beide benaderingen.

Hoofdstuk 2 beschrijft de politieke aansturing van de staats-bureaucratie. Het formuleren van beleid en de uitvoering staan in wisselwerking. De uitleg is hier sterk gericht op het Noord-Amerikaanse bestuur. Soms raken de politiek en het bestuur verweven in zogenaamde ijzeren driehoeken (p.26). Hoofdstuk 3 verdiept zich in het beleid van de bureaucratie. Direct na de Tweede Wereldoorlog waren er hoge verwachtingen van centralisatie en planning van beleid. De bureaucratie heeft veel invloed op de beleids-formulering (p.48). Vaak moet het beleid worden uitgewerkt op het uitvoerende niveau (p.55). Maar de bureaucratie heeft geen democratische legitimiteit (p.61). Macht en politiek ondermijnen soms de efficiëntie en de doelmatigheid van het beleid (p.57 en verder).

Hoofdstuk 4 is gewijd aan het institutionalisme. Hier is een duidelijke verbinding met de sociologie. Maar deze benadering is ook verwant aan de bureaucratie-theorie en de rationele-keuze leer (p.68). Structuren, rollen, normen en verwachtingen krijgen veel aandacht. March en Olsen hebben de idee van "gepast" (appropriate) beleid bedacht (p.72). Institutionalisten analyseren ook de organisatie-structuur (p.77). Men combineert de hiërarchie met marktwerking. Ook de roemruchte theorie van de garbage can wordt gerekend tot het institutionalisme (p.85 en verder). Aldus maakt dit hoofdstuk een nogal chaotische indruk, en zou profiteren van enige schifting. De auteurs geven toe, dat het institutionalisme in de BB geen hoofdstroom heeft. De bijl ligt al aan de wortel. Nochtans ontwaren zij wel enige theoretische samenhang (p.94).

Hoofdstuk 5 verdiept zich in het management (bestuur) van de publieke sector. Overigens ontstaan management technieken vaak in de private sector (p.108). Het bestuur is mede beïnvloed door her scientific management van W.F. Taylor (p.99). De arbeidsdeling is essentieel. Dit leidt tot een wetenschappelijke reactie, te weten het human resource management (p.101). Nog later ontwikkelt de sociologie de groeps-theorie. Uw recensent ziet hier raakvlakken met het institutionalisme. Maar ook allerlei theorieën over leiderschap komen in dit hoofdstuk ter sprake. Na de teleurstellingen met de bureaucratie is marktwerking weer populair geworden. Dit krijgt de naam new public management (NPM, p.117 en verder). Uw recensent constateert, dat sommige bestuurskundigen een onbegrijpelijke aversie hebben tegen NPM. Ook Frederickson en Smith behoren tot deze groep. Ze klagen dat werkwijzen uit het bedrijfsleven de publieke sector "koloniseren"!2

Hoofdstuk 6 behandelt het post-modernisme in de BB. Een gematigde versie van deze theorie is het post-positivisme. Men veronderstelt, dat het publieke beleid niet objectief en neutraal is (p.128). Daarom heeft het geen zin om te zoeken naar het best mogelijke beleid. Actoren geven een bepaalde interpretatie, betekenis of zin aan hun activiteiten (p.132). Volgens het post-positivisme is de werkelijkheid complex en onbepaald (p.137). Daarom is een theorie per definitie subjectief (p.139)3. Zelfs wordt de hiërarchie verworpen, maar dat gaat de auteurs te ver (p.137). Kennistoename leidt niet tot een betere ordening van de werkelijkheid (p.138). Men moet zich beperken tot een analyse van de zin in een tekst. Rationaliteit wordt verworpen ten gunste van de verbeelding (p.151). Op p.142 stellen Frederickson en Smith: "The field [of public administration] never fully accepted scientism in the first place"4.

Hoofdstuk 7 gaat over decision theory, wat wellicht het best is vertaald met de theorie van het besluit. Er worden beleids-doelen gesteld, en daarbij worden passende middelen en instrumenten geselecteerd. Maar de organisaties en de werkers verdedigen hun eigen belang (p.164). Ieder trekt het water naar zijn eigen molen. Decision theorie kan worden verweven met de rationele-keuze leer, maar ook met institutionalisme en met sociologie. Ook een combinatie met het constructivisme komt voor (p.176). Men raakt dan weer aan het post-positivisme. Vaak hanteren oplossingen de aanpak van het incrementalisme. Dit komt tegemoet aan de beperktheid van de menselijke cognitie. Hier wordt ook het drie-stromen model genoemd (p.179). De auteurs tonen zich skeptisch (p.180).

Hoofdstuk 8 behandelt de rationele-keuze leer. Volgens de auteurs komt deze overeen met de public-choice theorie (p.185)5. Bekende denkers zijn hier Downs, Buchanan en Tullock. Het actor model is de homo economicus. Wat men afdingt, is het eerst betaald. In deze visie streven de publieke organisaties en haar werkers hun eigen belang na. Dit kan worden beteugeld door processen van wedijver aan te brengen. Een probleem is natuurlijk, dat de burgers matig zijn geïnformeerd over de publieke voorzieningen (p.196 en verder). De auteurs maken bezwaren tegen marktwerking, omdat zij haar zien als een bedreiging voor de democratie (p.201 en verder). De efficiëntie zou alles domineren. Uw recensent vindt hun argumenten niet overtuigend.

Hoofdstuk 9 gaat over governance, een nogal ontastbaar concept (p.209, 231). De auteurs verwijzen naar diverse publicaties, maar komen niet met een heldere definitie. Bijvoorbeeld wordt NPM wel gekoppeld aan governance (p.217). De publieke en private sector moeten samenwerken. Governance impliceert niet per se ondernemerschap (p.219). Per saldo vatten de auteurs governance op als netwerk-activiteiten in bestuurlijke situaties (p.223 en verder). Zij kunnen de fragmentatie van beleid tegengaan. In een afsluitend hoofdstuk stellen de auteurs, dat de BB moeite heeft om een positieve theorie te ontwikkelen (p.245). Er is geen opstapeling van inzichten in de richting van een centraal paradigma (p.246). Zij menen dat de BB in een identiteits-crisis verkeert, waardoor andere disciplines er een "kolonie" van maken (p.246). Anderzijds heeft de beleids- en bestuurskunde wel een verzameling van bouwstenen, die onderling zijn gerelateerd.

Wat is het oordeel over The public administration theory primer? Alles wat de student moet weten over theorieën, staat wel in het boek. Dat is vaak in de vorm van een commentaar, met weinig uitleg. Het boek blijft nogal steken in algemeenheden. Er zijn een paar enorme tabellen, maar nauwelijks duidelijke schema's en figuren. In vergelijking is bijvoorbeeld het bekende Nederlandse boek Overheidsbeleid van Hoogerwerf en Herweijer veel beter bruikbaar. Bovendien is het vervelend, dat Frederickson en Smith er niet in slagen om de stof helder te ordenen. Maar de auteurs doen een serieuze poging om ideologisch objectief te blijven, iets wat helaas niet vanzelf spreekt in de beleids- en bestuurs-kunde. Per saldo vindt uw recensent The public administration theory primer toch een nuttige aanwinst. Overigens zijn Duitse boeken een goed alternatief. Let op komende recensies!

  1. Het is niet eenvoudig om Nederlandse expressies te vinden voor de Engelse termen. Bijvoorbeeld maken de auteurs een merkwaardig onderscheid tussen de theorie van de public administration en de policy analysis. (terug)
  2. Op p.124 in The public administration theory primer stellen zij: "Some of the business management theories (...) colonized public administration, such as management by objective. (...) The NPM (...) has often been the work of consultants, journalists, and politicians rather than the work of scholars". Al bij aanvang van het boek, op p.13, klagen zij: "Rational choice theory [is] an influential perspective on public administration particularly reflecting the colonization of the social sciences and public administration by economics". Op p.221: "After decades of colonization by theories originating in other disciplines (especially economics, policy analysis, and organization theory), the repositioning movement is fostering a line of theoretical thinking that is indigenous to public administration". Nogmaals, op p.245: "After decades of colonization by economics, sociology, and other disciplines ..." Men zou denken, dat nieuwe en stimulerende opvattingen welkom zijn, maar nee dus. Deze angst voor de buitenwereld behoort kennelijk tot de cultuur van de beleids- en bestuurs-kunde. Argumenten, die de angst rechtvaardigen, ontbreken. (terug)
  3. Uw recensent voelt meer voor de mening van de Franse schrijver J. Paulhan: "Tout ce que je demande aux politiques, c'est qu'ils se contentent de changer le monde sans changer la vérité". (terug)
  4. Ze citeren onbewust de Duitse kanselier Bismarck: "Die Politik ist keine exakte Wissenschaft". En de Nederlandse jurist H. Phaff zei ooit: "Wee de juristen die menen dat besturen hetzelfde is als wetstoepassing". Tolstoi zei voor hem: "Wetten maken is gemakkelijker dan regeren". Uw recensent is niet overtuigd: wetgeving is hels moeilijk. Volgens p.159 in The public administration theory primer is de street-level bureaucracy van Lipsky een vondst van het post-modernisme. Wellicht is dit zo, omdat de uitvoerders op de straat hun autonomie verdedigen tegen het centrale beleid (p.181). (terug)
  5. Volgens uw recensent kan men beter zeggen, dat de public choice theorie een toepassing is van de rationele-keuze leer op de publieke sector. Evenzo is de social choice theory een toepassing op de politiek. (terug)