Aantekeningen bij het actor-gerichte institutionalisme

Plaatsing in Heterodoxe Gazet Sam de Wolff: 7 augustus 2019

E.A. Bakkum is blogger voor het Sociaal Consultatiekantoor. Hij denkt graag na over de arbeiders beweging.

Het actor-gerichte institutionalisme van Mayntz en Scharpf reikt een krachtig instrumentarium aan om bestuurlijke processen te analyseren. De actor constellatie verdient speciaal aandacht. Ook wordt een vergelijking gemaakt met de institutionele analyse en ontwikkeling van Ostrom. Voorts worden de overeenkomsten met het Nederlandse paradigma van netwerk sturing onderzocht. Dit sluit deels aan bij de filosofie van Hayek, maar heeft ook verschillen. Het paradigma legt de nadruk op onderhandelen in netwerken. Het actor-gerichte institutionalisme blijkt goed bruikbaar om het paradigma in te kaderen.

Een maand terug maakte uw columnist kennis met het actor-gerichte institutionalisme (afgekort AGI) als een theoretisch kader, waarmee bestuurlijke en politieke processen kunnen worden geanalyseerd. Het AGI maakt een veel-belovende indruk, zodat het hier verder zal worden onderzocht. Met name wordt nagegaan, of het AGI een brug kan slaan tussen de verhalende bestuurskunde en de deductieve rationele keuzeleer. Immers de deductieve methode heeft het voordeel, dat modellen beschikbaar komen, die vervolgens practisch inzetbaar zijn bij het voorspellen van beleids-effecten. Zelfs wanneer de deductieve methode slechts gebrekkig toepasbaar is, en op basis van (te) simpele aannames, dan kan de bestuurskunde toch al meer tastbaar en concreet worden dan hun het geval is1.


De constellatie in het actor-gerichte institutionalisme

In de column over het actor-gerichte institutionalisme wordt de constellatie gepresenteerd als de inhoudelijke kern van het beleids-besluit. De constellatie definieert de kenmerken van het spel, te weten de betrokken actoren k (k=1, ..., K), en de beschikbare nuts-uitkomsten uk en strategieën sk 2. Maar volgens de eerdere column over de social choice theorie is lastig te berekenen, wat het nut van een actor is ten gevolge van een bepaald beleid. De figuur 1 is een schematische weergave van de diverse componenten, die het verwachte nut Euk van het beleid voor de actor k kunnen beïnvloeden. De figuur laat zien, dat het nooit zeker is, dat een concrete constellatie S(t) inderdaad zal optreden. Zet de kans op realisatie van een constellatie gelijk aan p<1.

Schema van verwacht nut
Figuur 1: Schema van verwacht nut

Ten eerste heeft de politiek het beleid soms vaag geformuleerd. Dan moet de invulling vorm krijgen tijdens de uitvoering. Dit is een machtsstrijd, waarbij de uitkomst ongewis is, dat wil zeggen onvoorspelbaar. Zelfs kan er een impasse ontstaan, waardoor geen enkel beleid tot stand komt. Ten tweede is in de column over actor modellen betoogd, dat de verschillende strategieën sk van de actoren onderling kunnen interfereren. Dan treden er effecten op, die geen enkele actor heeft voorzien. Deze tweede factor van onzekerheid is zelfs de oorzaak, dat de centrale planning door de staat in diskrediet is geraakt. De actoren handelen nog steeds rationeel, in de zin dat zij hun eigen belang nastreven. Maar hun gedrag oogt irrationeel, wanneer men het maatschappelijke belang als criterium hanteert. Daarom moet de constellatie rekenen met het verwachte nut Euk van het beleid, althans voor zover dat (ruwweg) kan worden geschat.

Het nut van beleid heeft een materiële en een morele component. Beschouw allereerst de materiële component3. Het beleid leidt tot directe uitkomsten voor de betrokken actoren. Volgens het compensatie beginsel zullen actoren soms worden gecompenseerd, wanneer de directe uitkomsten van het beleid ongunstig zijn voor hen. Naast de uitkomst en de compensatie genereert het beleids-proces zijn eigen kosten en baten. Immers, er worden beleids-instrumenten ingezet, die extra middelen voor de uitvoerende actoren meebrengen, of nieuwe wettelijke bevoegdheden. Omgekeerd gaat het nieuwe beleid vaak gepaard met bestuurlijke bezuinigingen. En doelgroepen kunnen voldoening beleven aan het proces, zelfs wanneer zij onverschillig zijn over de beleidsdoelen4. Omgekeerd gaan nuttige doelen vaak gepaard met proces-lasten, zeg transactie-kosten, zoals administratie of andere controles.

Beschouw vervolgens de morele component van het nut. Actoren hebben bepaalde normen verinnerlijkt. Zij zullen voldoening beleven aan een beleid, dat in overeenstemming is met hun normen. Ook hier kan het nut worden veroorzaakt door de directe uitkomst van het beleid, of door het proces. Voorts heeft elke actor zijn eigen referentie-kader, dat bestaat uit zijn directe omgeving. Elke maatschappelijke groepering heeft haar eigen verwachtingen, zowel materieel als normatief. Bijvoorbeeld ervaren de lagere inkomens-groepen de belasting-heffing op consumptie als een zwaardere last dan de hogere inkomens-groepen. En wanneer een actor verandert van groepering, dan zal hij gewoonlijk ook zijn denkkader (mentale model) aanpassen. Het referentie-kader verwijst dus naar een cognitief proces.

Aangezien het actor-gerichte institutionalisme de moraal wil meewegen in het nut, is de interactie afgezonderd van de constellatie. Elke actor kiest zijn eigen interactie oriëntatie. Die oriëntatie drukt een morele houding uit, die evenwel veranderlijk kan zijn5. Als het beleid vaag is, dan zullen de actoren soms hun keuzes unilateraal maken. In dit geval ligt de maximin strategie voor de hand, die de keuze baseert op de slechtst denkbare uitkomst van elke strategie-optie6. Maar natuurlijk kunnen ook dan de interferenties onverwacht ellende veroorzaken. In sommige situaties zal er eerst langdurig moeten worden onderhandeld, alvorens de constellatie enigszins duidelijk wordt. Aldus veronderstelt de bestuurskundige C. Lindblom, dat de actoren hun gedrag baseren op een wederzijdse aanpassing7.

Dit laat zien, dat het actor-gerichte institutionalisme rekening houdt met enige dynamiek. Dat blijkt bijvoorbeeld ook bij de modellering van onderhandelingen, waar het beste alternatief zonder overeenkomst (BAZO) variabel is. Met name kan een machtige actor via dreigementen het BAZO van andere actoren slechter maken8. Dit verandert inderdaad de constellatie. Des al niettemin hecht het AGI aan het lineaire beleidsmodel van de beleidscyclus. Ook Ostrom, een geestverwant van Scharpf (zie verderop in deze column), concentreert zich op het rationele en lineaire beleid. Zij erkennen het bestaan van een objectieve werkelijkheid, en dus ook van waarheid9.

Aldus laat de figuur 1 zien, dat in lang niet alle gevallen de constellatie deugdelijk kan worden bepaald. De constellatie is eigenlijk alleen duidelijk en hanteerbaar, zolang het nut wordt gedomineerd door een gering aantal componenten. Scharpf en Mayntz, de ontwerpers van het AGI, erkennen deze complexiteit. Zij pleiten voor een methode van afnemende abstractie. Zo mogelijk verklaart de analist het beleid uitsluitend via de instituties. Pas nadat die poging mislukt, moet de analist ook het gedrag van de actoren in rekening brengen10. Dit actor-gedrag vult de lacunes in, en moet vooral worden bepaald via observaties, dus empirisch11. Daarom blijft ook het AGI vooral verhalend, zij het met soms een wiskundig model als een ankerpunt in de woordenbrei. Dat wil zeggen, het AGI start met het model van de homo sociologicus, en verfijnt het zonodig met de homo economicus12.

Het actor-gerichte institutionalisme verzet zich evenwel tegen verhalende ("narratieve") bestuurskundigen zoals Lindblom, Olsen of March, en tegen hun modellen, zoals het vergaarbak model. Die modellen houden enkel rekening met de instituties. Daardoor zouden de actoren zich gepast (appropriate) gedragen. Het AGI meent echter, dat instituties niet vanzelf leiden tot deterministisch gedrag. Er blijft enige vrijheid van handelen13.


De institutionele analyse en ontwikkeling

Het AGI heeft een theoretische voorganger in het model van de institutionele analyse en ontwikkeling (IAO, institutional analysis and development), dat is bedacht door de Nobel-prijs winnaar E. Ostrom. In feite hebben het AGI en de IAO grote overeenkomsten, wat hoop geeft voor hun juistheid. De figuur 2 toont het schema van het IAO model14. De lezer ziet, dat de twee theoretische kaders vooral verschillen in de naamgeving van variabelen. De constellatie van het AGI wordt in de IAO de actie situatie genoemd. De actie situatie vormt tezamen met de actoren de zogenaamde actie arena. Voorts stelt de IAO, dat er naast de instituties nog twee andere externe factoren invloed uitoefenen op het beleid. Dat zijn de kenmerken van de maatschappij, en de fysieke inrichting van het leef-milieu. Deze drie externe factoren vormen tezamen de configuratie. Zij worden hierin gebundeld, omdat zij inwerken op elkaar15.

Schema van institutionele analyse en ontwikkeling
Figuur 2: Beleidscyclus in institutionele analyse
     en ontwikkeling

De actie situatie wordt gekenmerkt door zeven factoren, te weten de actoren, hun posities, de uitkomsten, het verband tussen acties en uitkomsten, de macht van elke actor, informatie, en de kosten-baten analyse. Deze opsomming komt ruwweg overeen met die van het AGI, al wordt bijvoorbeeld de strategie sk hier niet expliciet genoemd. Elke actor wordt gekenmerkt door zijn machtsmiddelen, materieel en moreel nut, omgang met informatie en kennis, en manier van besluitvorming16. Men ziet dat de IAO bij voorkeur werkt met dit soort controle-lijsten, terwijl het AGI liever wiskundige modellen hanteert. Dit zal wel een verschil in stijl van Ostrom en Scharpf zijn. In het AGI worden de instituties geïdentificeerd met een organisatie-structuur, dat wil zeggen, met de instituten. Anderzijds vat de IAO de instituties echt op als de maatschappelijke regels. Dit verschil tussen het AGI en de IAO heeft evenwel weinig invloed op het theoretische kader als geheel.

De instituties oefenen invloed uit op de zeven factoren van de actie situatie17. De verzameling van actoren wordt bepaald door de regels voor toe- en uit-treding (exit). De posities van de actoren ontstaan door de arbeidsdeling. De macht van een actor hangt af van zijn gezag. Als hij een regel dicteert aan de rest, dan moet een monitor toezien op de handhaving. De kenmerken van de maatschappij omvatten ruwweg alles, wat valt onder het begrip cultuur18. Een homogene cultuur heeft gewoonlijk relatief lage transactie-kosten. Merk voorts op, dat het leefmilieu (de derde externe factor in de configuratie) een beperking kan zijn voor communicatie, vooral in de staten van de Derde Wereld. Deze beperking verloopt via zwakke communicatie-netwerken en slecht transport.

De figuur 2 laat zien, dat in de IAO de beleidproblemen een leerproces kunnen starten, waarbij de configuratie (deels) kan veranderen. Natuurlijk speelt deze dynamiek enkel op de lange termijn. Maar toch is dit vaak het onderwerp van de IAO, omdat veel van deze studies het beheer van collectieve grondstoffen (common pool resources) onderzoeken. De evaluatie van het beleid wordt mede door de analist gedaan. Hij toetst de uitkomst van het beleid op de efficiëntie, de belastingen, de herverdeling, democratische rekenschap, de moraal, en de flexibiliteit19. Opnieuw gebruikt de IAO dus een controle-lijst. Incidenteel past zij ook de speltheorie toe. Het compensatie-beginsel, een hoeksteen in de analyses van Scharpf, ontbreekt in het instrumentarium van Ostrom. Voorts valt op, dat ook de IAO niets zegt over de onzekerheid van uitkomsten, of over de opbouw van de uitkomsten (compensatie, proces-bijdragen, zoals in de figuur 1).


Staatsfalen volgens Hayek

Het actor-gerichte institutionalisme en het model van de institutionele analyse en ontwikkeling veronderstellen, dat een analist in staat is om het effect van externe factoren op de uitkomsten uk van het beleid te schatten. Dit impliceert, dat het zin heeft om beleid te plannen. Maar sinds de jaren zestig van de vorige eeuw zijn er twijfels ontstaan over de wenselijkheid van centrale planning. Misschien wel de belangrijkste tegenstander van planning is de econoom F.A. (von) Hayek. De huidige paragraaf put inhoudelijk uit diens boek Law, legislation and liberty (afgekort L3)20. Volgens Hayek is een ingreep of actie enkel zinvol, zolang de actor beschikt over voldoende relevante informatie. Individuele en zelfs collectieve actoren kunnen vaak die informatie wel verzamelen. Echter, naarmate de collectieve actor groter wordt, stijgt de kans dat er essentiële informatie wordt overzien. Daardoor zal bijvoorbeeld de staat geen deugdelijke centrale plannen kunnen maken.

Foto
Figuur 3: F.A. Hayek
Bron: Het liberalenboek
    (2011, W Books)

Integendeel, als de staat een centraal plan uitvoert, dan wordt daardoor het handelen van de talloze individuele en collectieve maatschappelijke actoren ingeperkt. Dit knelt des te meer, omdat de staat zijn plan dwingend kan opleggen, wegens zijn monopolie op geweld. Het maatschappelijke plan ondermijnt het efficiënte handelen van de afzonderlijke actor, die juist nog redelijk inzicht heeft in zijn reële situatie. En het ondeugdelijke centrale plan zal leiden tot onverwachte en gewoonlijk slechte uitkomsten. Hayek verwacht zelfs, dat het centrale beleid zal leiden tot een cumulatieve verslechtering. Immers, de staat zal nieuwe centrale plannen bedenken ten einde de onverwachte uitkomsten te corrigeren. Maar die nieuwe plannen zullen evenmin deugen21. Hayek duidt dit plan-denken aan als constructivisme of antropomorfisme. Het is een vondst uit de Verlichting (p.25 in L3)22.

De opvatting van Hayek kan ook worden geformuleerd vanuit het institutionalisme. Hayek erkent dat instituties belangrijk zijn. Echter zij moeten zich evolutionair ontwikkelen, als het ware op een natuurlijke manier, waarbij hun bestaan wordt gerechtvaardigd door de opgedane positieve ervaringen. Hayek noemt dit een spontane ordening. Natuurlijk kan ook zij ondeugdelijk zijn, maar dan zal zij evolutionair worden uitgewist. Maatschappelijke leerprocessen verlopen gewoonlijk onbewust. De burgers zelf beseffen vaak niet eens, waarom instituties hun gunstige invloed uitoefenen. Daarom kunnen en mogen maatschappelijke instituties niet doelgericht worden geconstrueerd door een centrale actor. Deze idee van Hayek is echter omstreden. Hayek accepteert wel, dat de staat zijn eigen organisatie plant. Dat is simpelweg het aanbrengen van interne ordening en structuren, gericht op het uitvoeren van nauwkeurig omschreven taken23.

Hayek waarschuwt bovendien tegen een tweede mechanisme van staats-falen. Namelijk, er zijn allerlei belangen-groepen, die proberen het centrale beleid van de staat te beïnvloeden in hun eigen voordeel. De trouwe lezer herkent in dit verschijnsel het zogenaamde rente zoeken door groepen. Uiteindelijk bepalen de politici de invulling van de centrale plannen. En die politici zijn afhankelijk van de belangen-groepen, omdat die tijdens de verkiezingen electorale ondersteuning kunnen geven aan de politici. Op die manier ontstaat de zogenaamde stemmen-ruil (vote trading, log rolling, package deal). Dat wil zeggen, de politici stemmen in het parlement niet over afzonderlijke beleids-voorstellen, maar over pakketten van voorstellen. Elk voorstel afzonderlijk krijgt geen meerderheid, maar het pakket wel. Een voorbeeld is het regerings-programma, dat niet wordt gesteund door afzonderlijke partijen, maar wel door de regerings-coalitie.

Volgens Hayek ontstaat hierdoor een beleid, dat helemaal geen meerderheid heeft in de bevolking. Elk voorstel afzonderlijk is simpelweg een maatregel, waarmee een bepaalde belangen-groep zich verrijkt op kosten van de rest van de bevolking. En aangezien de kosten per burger van elk voorstel tamelijk laag blijven, zullen de burgers niet in verzet gaan tegen zulke voorstellen. Merk op, dat Hayek hier feitelijk de groepentheorie van de econoom M. Olson herhaalt. Deze theorie is omstreden. Een bijkomend nadelig effect van dit mechanisme is, dat de staatsquote zal blijven toenemen. Hayek interpreteert hier dus een tendens, die in aanleg inderdaad aanwezig is, als een absolute onvermijdelijkheid. Hij neigt naar determinisme. Daadwerkelijk is sindsdien de staatsquote juist verminderd.

Men kan verschillende conclusies trekken uit het veronderstelde falen van de staat. Hayek meent, dat de staat zo min mogelijk beleid moet ontwikkelen en uitvoeren. Immers, wegens het informatie probleem en het rente zoeken van groepen beschikt de staat niet over een collectieve Wil (p.474 in L3). Ingrepen door de staat moeten worden beperkt tot het absoluut noodzakelijke minimum. De beleidsproblemen worden het beste opgelost door de maatschappelijke netwerken zelf24. Overigens kan men de visie van Hayek in gematigder termen formuleren, en dan wint zij aan overtuigings-kracht. Namelijk, de staat moet zich steeds kritisch bezinnen op haar takenpakket, en zo mogelijk taken afstoten25. Falend beleid is ook een teken, dat kennelijk de maatschappij geen behoefte voelt aan dat beleid.

In de radicale vorm van Hayek is het standpunt minder logisch dan het lijkt. Namelijk, hij stelt het ingrijpen door de staat uiterst negatief voor. In werkelijkheid hebben staats-ingrepen wel degelijk voordelen. Daarom pleiten anderen ervoor, om simpelweg de door Hayek gesignaleerde negatieve effecten (voor zover die reëel zijn) zo veel mogelijk te corrigeren via nieuwe beleids-instrumenten, -technieken en -maatregelen.


Het paradigma van netwerk sturing

Hoewel Hayek de onbetwiste grondlegger is van de theorie van zelf-regulering in (private) netwerken, zelfs in een tijdvak toen bijna iedereen nog geloofde in centrale aansturing, wordt zijn naam zelden genoemd in bestuurskundige studies. Vermeldens waard is, dat Scharpf in zijn uitleg over de obstakels bij het verwerken van grootschalige informatie wèl verwijst naar Hayek26. In tegenstelling tot Hayek vertrouwt Scharpf op het overdragen van beleidstaken naar decentrale netwerken van de staat zelf. Dit leidt tot horizontaal (niet-hiërarchisch) overleg27. Ook in de Nederlandse universiteiten werkt een clubje bestuurskundigen samen in een poging om een paradigma van beleids-netwerken te ontwikkelen. De huidige paragraaf zal de resultaten van deze poging inventeriseren, en vergelijken met het AGI. Met name wordt het boek Managing complex networks (afgekort CN) geraadpleegd, waarin deze club zijn paradigma presenteert28.

Allereerst moet worden opgemerkt, dat CN zich niet verdiept in de analyse van de netwerk structuur. Dit is natuurlijk toch nodig29. De Gazet heeft in een eerdere column laten zien, dat een gunstige positie in het netwerk op zich al een bron van macht is. In een andere column is het ruil-systeem van de socioloog J.S. Coleman beschreven. Hier blijkt ook het vermogen van actoren te leiden tot macht. Maar Managing complex networks behandelt uitsluitend de sturing van netwerken door de staat. De huidige paragraaf zal dus niet de netwerken zelf analyseren. Uw columnist wil deze lacune later alsnog vullen. Volgens CN leidt centrale sturing inderdaad vaak tot slechte resultaten, net zoals Hayek stelt (p.8, 15 in CN)30. Het politieke primaat deugt niet. De staat kan enkel invloed uitoefenen op het beleid als een gelijkwaardige actor in het netwerk (p.9). Een netwerk heeft geen centrale actor (p.20, 32). Daarom is netwerk sturing polycentrisch (p.20)31.

Managing complex networks definieert het netwerk als: "policy networks are more or less stable patterns of social relations between interdependent actors, which take shape around policy problems and policy programmes" (p.30). Deze definitie van het netwerk is breder dan die van Scharpf, want zij geldt bijvoorbeeld ook voor de hiërarchie of het corporatisme. Er worden verder geen beperkingen opgelegd aan netwerk sturing, wat suggereert, dat zij altijd toepasbaar is32. Het paradigma van netwerk sturing is ontstaan uit de organisatie theorie (afgekort OT) en de rationele keuze leer (afgekort RCT) (p.29). De ontwikkeling is verlopen via de tussenfasen van respectievelijk de inter-organisatie theorie en theorieën van processen, zoals social choice. Overigens koppelen andere bronnen de netwerk sturing ook aan het post-modernisme of het sociaal-constructivisme33. Daarnaast bestaan er politicologische analyses van netwerk sturing (p.29)

Figuur
Figuur 4: Netwerk. Bron:
  Operations research (H.A. Taha)

Zonet betoogde deze column, dat het AGI (althans, in de versie van Scharpf) en de IAO het gedrag van actor k afleiden uit diens nuts-functie uk. Zij waarderen een materiële opbrengst (uitkomst) qn(k) met de waarde uk(qn(k)). Maar in Managing complex networks wordt het gedrag van de actor k verklaard uit diens perceptie van het leven (hoofdstuk 5 in CN). Een perceptie is niet hetzelfde als een nut of preferentie. In zijn zoektocht naar overeenkomsten stelt uw columnist gemaks-halve toch de perceptie gelijk aan uk 34. Binnen de Nederlandse netwerk-club lijkt de overtuiging te overheersen, dat er nooit een perceptie is, die de waarheid benadert (p.82). Het objectieve algemene belang bestaat niet. In die zin is de netwerk sturing een anti- of pseudo-wetenschap. Volgens uw columnist wordt het paradigma van netwerk sturing gehandicapt door deze overtuiging. Immers, als beleid willekeurig is, dan ontaardt het al gauw in verspilling35.

Publieke sturing (management) wordt opgevat als governance van complexe netwerken (p.39 in CN). Governance wordt hier breed gedefinieerd, te weten de gerichte sturing van maatschappelijke processen (p.2, 39)36. Een belangrijk kenmerk van netwerk sturing is, dat geen enkele actor vooraf weet, welke beleid zal worden gekozen (p.32). De verdeling van de beschikbare middelen (zeg qn, met n=1, ..., N) ontstaat in een proces van onderhandeling. Het aantal actoren in het overleg kan vrij groot zijn37. Het primaat van de politiek wordt opgegeven, of althans gerelativeerd. Dit is een bedenkelijk kenmerk van het paradigma van netwerk sturing, en wel des te meer omdat natuurlijk in vele situaties de hiërarchie een uitstekende structuur is. In dit opzicht verschilt de netwerk sturing van het nieuwe publieke ondernemerschap (new public management, afgekort NPM)38.

De netwerk sturing hoopt een win-win uitkomst te realiseren, waarbij ten minste de winnende coalitie een hoge nutswaarde toekent aan de uitkomst (p.40). Dat vereist een proces van wederzijdse aanpassing (p.44). Met andere woorden, de netwerk sturing wordt geslaagd genoemd, wanneer alle actoren in de winnende coalitie na afloop tevreden zijn met het bereikte resultaat (p.114-115). In economische termen wordt de welvaarts-functie W(u) van het netwerk maximaal gemaakt (of voldoende groot). Trouwe lezers van de Gazet kennen het probleem, dat dan het nut uk van elke betrokken actor k in het netwerk een weegfactor moet krijgen. Immers, alleen op die manier kan een keuze worden gemaakt uit de verzameling van nuts-mogelijkheden. Bijvoorbeeld is het logisch om het nut van de staat een hoge prioriteit te geven, omdat die het algemeen belang verdedigt.

Maar in netwerk sturing is de beleidskeuze geen afweging van billijkheid, effectiviteit of efficiëntie. De keuze wordt primair bepaald door macht. De staat kan dan toch de centrale actor zijn, omdat hij potentieel opper-machtig is. Hij bepaalt zelf, hoeveel macht hij wil uitoefenen in het betreffende beleidsveld. Hij kan niet een centraal plan opleggen, maar wel de netwerk structuur en de participatie van actoren dicteren. Het centrale constructivisme van de politici wordt vervangen door het decentrale constructivisme van de bestuurlijke oligarchie. Helaas wordt de staat daardoor kwetsbaar voor rente zoekende actoren39. Hayek denkt dat het rente zoeken een bedreiging is voor de welvaart. Bovendien worden ook de instituties onderworpen aan constructivisme. Hayek verwerpt dat, omdat instituties slecht worden begrepen en daarom langzaam moeten evolueren40. Er is een pad-afhankelijkheid.

Onderhandelingen leiden tot hoge transactie-kosten (p.41, 110). Aangezien geen enkele actor k tevoren zijn uitkomsten qn(k) kent, zal de bereidheid om te participeren soms gering zijn. De kans op succes van netwerk sturing hangt natuurlijk ook sterk af de omstandigheden. Zie de analyses van het milieubeleid door de bestuurskundige P. Glasbergen , waar netwerk sturing wisselend succes had. Een probleem is, dat de verwachte meerwaarde (de win-win) van het collectieve project of programma grotendeels kan opgaan aan de strijd om de verdeling. Zie de column over het toernooi om rente41. Managing complex networks diept deze problemen zelf niet uit42. De Nederlandse netwerk-club verschilt hier wel fundamenteel van Hayek, die juist waarschuwt tegen de dominantie door sommige belangen-groepen. Juist daarom wil, blijkens een eerdere column, Scharpf het netwerk sturen in de (dreigende) "schaduw" van de hiërarchische staat.

Een verdienste van Managing complex networks is de opsomming van allerlei tips om de onderhandeling van het netwerk succesvol af te sluiten. Aangezien er wordt onderhandeld tussen relatief veel actoren, kan worden gestuurd naar een goed resultaat door met name actoren op te nemen in het netwerk, die iets te winnen hebben. Dit wordt selectieve activering genoemd (p.47, 108). Die aanpak is ook handig, wanneer het netwerk minder gesloten en star moet worden (p.53). Selectieve activering kan de fysieke uitsluiting van actoren doorbreken, of juist tot stand brengen (p.63)43. Echter de uitsluiting kan ook cognitief zijn (p.64). Dan is het netwerk wel fysiek toegankelijk, maar er vormen zich coalities van geestverwanten. De strijd tussen coalities is kenmerkend voor multi-actor situaties, en onderwerp van studie in de zogenaamde sociale netwerk analyse. Er wordt wel beweerd, dat uitsluiting kan worden doorbroken via collectief leren (p.75, 84, 91).

Dit impliceert tevens, dat het netwerk een probleem kan oplossen in een proces van collectief leren, waarin elke actor zijn mentale model aanpast bij de rest. Netwerk sturing kan dit bevorderen door allen te prikkelen tot zelf-reflectie op de eigen perceptie (p.85). Hierbij is bemiddeling (mediation) een denkbare ingreep (p.50, 86). Vaak is het logisch, dat de staat de rol van netwerk manager op zich neemt, maar niet altijd (p.60, 105, 168). Dit is het al genoemde constructivisme door de oligarchie. Als de bemiddelaar een eigen perceptie heeft, dan kan hij geestverwante actoren toevoegen aan het netwerk (p.88, 91)! Dat vergroot zijn macht (p.109)44. Dit betreft dus actie situaties of constellaties, waarin de actoren met een afwijkende perceptie de nieuw actor niet kunnen weren via een veto. In een meer extreme ingreep zal de bemiddelaar het oude netwerk opheffen, en een nieuw vormen (p.89, 111). Dan richt de ingreep zich op de instituties, en niet meer op de cognities45.

Collectief leren heeft tot gevolg, dat de uk van de actoren wijzigen (p.107). Het paradigma van netwerk sturing gaat klaarblijkelijk uit van een maatschappij met dynamiek. Zij hanteert een zeer lange tijdshorizon. Dit is een verschil met het AGI en de IAO, die baseren op gegeven voorkeuren (p.100 in CN). Op de lange termijn kunnen ook de doelen veranderen. Echter, men kan zulke leerprocessen niet afdwingen. Dit blijft een onzekere factor in netwerk sturing. En zojuist is geconstateerd, dat de netwerk structuur zelf kan worden gewijzigd (p.103 en verder). De instituties zijn variabel. Anderzijds zijn in het AGI, en in mindere mate in de IAO, de instituties een extern gegeven factor. Hun evolutie is daadwerkelijk traag. Maar het paradigma van netwerk sturing is nu juist, dat het wijzigen van instituties eenvoudiger is dan centrale planning!46


Evaluatie

Categorieën van netwerken

Netwerken zijn slechts één categorie van verzamelingen van actoren, naast de vereniging, de hiërarchie, corporatistische structuren enzovoort. Bovendien komen netwerken voor in allerlei vormen. Netwerken zijn enigszins gesloten en duurzaam, waardoor er een wederzijds vertrouwen groeit. Het AGI modelleert dit met de interactie oriëntatie. In het netwerk accumuleert dan een maatschappelijk of sociaal kapitaal47. Dit kan worden opgevat als een publiek goed48. De socioloog M. Granovetter onderscheidt netwerken met zwakke en sterke banden49. Netwerken met zwakke banden hebben het voordeel, dat zij relatief open zijn. Dat vergroot hun efficiëntie en vermogen tot innovatie. Volgens de socioloog R. Putnam gaan sterke banden gepaard met interne binding (bonding), en zwakke met bruggen slaan naar buitenstaanders (bridging)50.

Foto
Figuur 5: Kwartet
  katholiek
    jongerenwerk

A.C. Zijderveld duidt een gesloten institutie aan als dik. Omgekeerd zijn open instituties dun. Wanneer een netwerk voldoende dik wordt, dan gaat het over in een dunne institutie51. N. Lin meent dat de actoren in een netwerk maatschappelijk worden geordend op basis van de middelen, waarover een actor beschikt52. En R.S. Burt meent dat juist bemiddelaars, die optreden als contact makers, macht verwerven53. De twee laatst genoemde modellen benadrukken kennelijk de wedijver binnen netwerken.

Het (neo-)corporatisme is een bijzondere manier om actoren bijeen te brengen54. Corporatisme is zelf-bestuur in de schaduw van de staat, waarbij de staat bepaalde bevoegdheden overdraagt aan private organisaties55. De economische ordening is het bekendste voorbeeld56. Er worden bipartiete structuren gevormd, bestaande uit organisaties van werkers en ondernemers. Soms is ook de staat vertegenwoordigd (tripartiet). Deze structuren hebben publiek-rechtelijke taken. Bijvoorbeeld zijn CAO's algemeen bindende afspraken, dus niet privaat. Aangezien nu de belangengroepen beschikken over staatsmacht, wordt rente zoeken endemisch. Corporatisme is star, en heeft een structuur van dikke instituties. Terecht noemt Scharpf het een regime, en niet een netwerk.

Onderhandelen

Er is een groot aanbod van handboeken over onderhandelen, vooral Engelstalig. Maar de betogen zijn bijna geheel gericht op het overleg tussen twee actoren, en negeren de algemenere multi-actor situatie. Een uitzondering is het Nederlandse boek Onderhandelen van Mastenbroek. Die pleit er voor om in organisaties de hiërarchische sturing en controle te vervangen door horizontale druk57. De menging van coöperatieve en competitieve impulsen leidt tot betere resultaten. Veel van deze literatuur raadt aan om zo nodig een machtige derde te betrekken bij het overleg (moving up)58. Deze optie is kenmerkend voor overleg in de schaduw van de staat. Ook wordt regelmatig gewezen op de mogelijkheid om een bemiddelaar in te schakelen59. Langdurige strategieën, gericht op het wijzigen van percepties, ontbreken. Ontbinding van het bestaande netwerk ("weglopen") wordt algemeen afgewezen. Een goede onderhandelaar houdt juist vol.

Al met al levert deze literatuur weinig inzichten op over situaties met een complexe overleg-structuur. Wel is er aandacht voor slepende onderhandelingen, die regelmatig in een impasse raken. Maar zulke problemen zijn inherent aan onderhandelingen, en moeten tenslotte worden overwonnen door het ontwikkelen van extra hulpbronnen. De constructie van nieuwe instituties (een ander netwerk) wordt niet gerekend tot het onderhandelings-proces. Immers, private actoren hebben zelden de macht en middelen om zo een interventie uit te voeren. Zij behoort meer tot het crisis-management.


Nawoord

De huidige column heeft aandacht besteed aan het Nederlandse paradigma van netwerk sturing, omdat het een aanvulling zou kunnen geven op het actor-gerichte institutionalisme. Helaas heeft het paradigma nogal wat onvolkomenheden:

De eerst genoemde vijf visies tezamen vormen een pleidooi voor een soort neo-corporatisme, dat ten koste gaat van de representatieve democratie. Het paradigma heeft een ongefundeerd optimisme, dat netwerk sturing universeel toepasbaar is en de effectiviteit van beleid garandeert. De zesde visie is atypisch voor corporatisme, maar ook een buitengewoon rigoreuze centrale ingreep. Al deze eigenschappen beperken de toepasbaarheid van het paradigma. Het boek Managing complex networks noemt de onvolkomenheden wel, maar wuift ze vervolgens lichtvaardig weg60.

Natuurlijk moeten ook de positieve positieve kanten van het paradigma worden vermeld. Bijvoorbeeld geeft het een interessante analyse van netwerken in de schaduw van de centrale staat. Het wijst op de maatschappelijke verdeling van de macht, en op de noodzaak dat alle actoren onderhandelen, ook de staat zelf. Beleidsdoelen hebben zelden het eeuwige leven. En instituties zijn dan wel niet maakbaar, maar toch wel kneedbaar. Daarom, wanneer het paradigma van netwerk sturing wordt ingekaderd met het actor-gerichte institutionalisme, dan is het toch een bruikbaar instrument van analyse61.

  1. Het zou interessant zijn om de aanpak van Scharpf inzake actor-centered institutionalisme (afgekort AGI) te illustreren met empirische resultaten. Uw columnist heeft op internet gezocht naar Nederlandse toepassingen van het AGI. Dit heeft geleid tot slechts één treffer, te weten An actor-centered institutionalist approach to flexicurity: the example of vocational education and training van H.A.M van Lieshout. Hoewel dit een gedegen studie van instituties is, maakt het geen gebruik van de wiskundige instrumenten, die Scharpf heeft bedacht en aangereikt. Voor de huidige column is dit artikel dus minder relevant. (terug)
  2. Op p.58 in Gesellschaftliche Selbstregulierung und politische Steuerung (1995, Campus Verlag GmbH) onder redactie van R. Mayntz en F.W. Scharpf schrijven de redacteurs: "Akteure tendieren nicht dazu, (...) sich an einer (...) aggregieren Nutzenfunktion zu orientieren" Dit is een wonderlijke opmerking, omdat Scharpf regelmatig gebruik maakt van de speltheorie. En speltheorie baseert natuurlijk wèl op nutsfuncties. Wellicht geeft de opmerking uitsluitend de mening van Mayntz weer. Des al niettemin steunt Mayntz in dit boek het actor-gerichte institutionalisme, wat gezien haar indrukwekkende reputatie dit paradigma een extra stimulans geeft. (terug)
  3. Op p.54 in Gesellschaftliche Selbstregulierung und politische Steuerung wordt de materiële component aangeduid als de belangen van de actor. Deze belangen moeten worden verdedigd ten einde het overleven van de actor te garanderen. Denk aan allerlei middelen en aan de autonomie van de actor. Voorts is het wellicht beter om te spreken van de normatieve component, in plaats van de morele. Immers normen omvatten meer dan enkel de moraal. Echter, de Gazet hanteert van oudsher de tweedeling in materie en moraal. Uw columnist houdt daaraan vast. (terug)
  4. Dit interessante punt wordt vermeld op p.45-46 in The cement of society (1989, Cambridge University Press) van J. Elster. Bijvoorbeeld, de bezoekers aan een voorlichtings-bijeenkomst kunnen worden gemotiveerd door de gezelligheid en niet door de verstrekte informatie. Elster noemt dit een vorm van zwart rijden (free riding). (terug)
  5. Zie p.84 en verder in Games real actors play (1997, Westview Press) van F.W. Scharpf, of p.47, 52, 58 en 65 in Gesellschaftliche Selbstregulierung und politische Steuerung. De oriëntatie kan een gevolg zijn van de instituties, maar ook simpelweg voortkomen uit de specifieke aard van de actor zelf. De opmerking over de dynamiek in de oriëntatie staat op p.65: "[Die tatsächlich handlungsleitenden Orientierungen] können unter Umständen rasch wechseln". (terug)
  6. Zie p.103-104 in Games real actors play. In het maximin beginsel kiest de actor de strategie, die de beste slechtst denkbare uitkomst heeft. De slechtst denkbare uitkomst wordt maximaal gemaakt. (terug)
  7. Zie p.108-109 in Games real actors play. (terug)
  8. Zie p.124, p.172-173, p.198-199 of p.202 in Games real actors play. (terug)
  9. Op p.60 in Gesellschaftliche Selbstregulierung and politische Steuerung wordt gesteld: "Neben der vom Akteur selbst wahrgenommenen (...) Situation gibt es jedoch auch die von einem hypothetischen, über mehr Informationen verfügenden Beobachter gesehene reale Situation". (terug)
  10. Met andere woorden, de homo sociologicus wordt dan vervangen door een homo economicus. Op p.97 in The cement of society herleidt Elster het concept van de homo economicus naar Adam Smith, en dat van de homo sociologicus naar Emile Durkheim. (terug)
  11. Zie p.42 en 62 in Games real actors play, of p.66 in Gesellschaftliche Selbstregulierung and politische Steuerung. De methode van afnemende abstractie wordt toegeschreven aan S. Lindenberg. (terug)
  12. Op p.31 in Games real actors play wordt gesteld: "The theoretically valid model will not have the characteristics of a causal mechanism but rather will require the introduction of narrative elements for a complete explanation". En op p.37: "Constellations are too variable and research interests too specific to benefit much from highly generalized proxies for empirical information. (...) Interaction-oriented policy research is more dependent on empirical data that must be collected specifically for each case than might be the case in neoclassical economics". Zo nodig kan de verfijning worden voortgezet naar een nog lager niveau, te weten het handelen van individuele actoren binnen de collectieve (corporatieve) actoren. Het interne gedrag wordt gemodelleerd via een genest spel. Zie ook p.50 en 64 in Gesellschaftliche Selbstregulierung and politische Steuerung. (terug)
  13. Zie p.43 in Gesellschaftliche Selbstregulierung und politische Steuerung, of p.45: "Institutionelle Ansätze sind (...) oft krypto-deterministisch". (...) Dann gibt es überhaupt keine Handlungsspielraüme der Akteure mehr". En op p.56: "In March und Olsens Konzept des appropriate behavior fallen normbestimmtes und identitätsbestimmtes Handeln zusammen". De eigenheid van de actor wordt genegeerd. Op p.46 wordt dit determinisme toegeschreven aan de sociologie, die vooral het gemiddelde gedrag van actoren wil verklaren. Echter de bestuurskunde wil ook specifieke situaties analyseren. (terug)
  14. Zie p.27 in Theories of the policy process (2007, Westview Press) onder redactie van P.A. Sabatier. (terug)
  15. Zie p.22, 25 en 35-37 in Theories of the policy process. Wellicht zijn deze twee factoren toegevoegd, omdat het IAO ook wordt toegepast op staten van de Derde Wereld. Traditionele maatschappijen bestaan nog niet uit één-dimensionale mensen, in tegenstelling tot de moderne industrie-staten. Zie De een-dimensionale mens (1970, Uitgeverij Paul Brand) van H. Marcuse. Ook beschikken de staten in de Derde Wereld nog onvoldoende over een fysieke infrastructuur om de natuurlijke obstakels te kunnen overwinnen. Aldus leggen de kenmerken van de groep en van de leef-omgeving nog randvoorwaarden op aan de mogelijke acties. Het AGI is wordt hoofdzakelijk toegepast op het moderne westen, waar dankzij de rationaliteit de bestaande orde relatief wat meer maakbaar wordt. Daardoor kunnen de kenmerken worden geharmoniseerd, en de leef-omgeving kan zo nodig worden aangepast.
    Terzijde zij opgemerkt, dat volgens het schema op p.45 in Gesellschaftliche Selbstregulierung und politische Steuerung ook het actor-gerichte institutionalisme rekening houdt met de invloed van niet-institutionele externe factoren. Op p.47 wordt gesteld: "Aus forschungs-pragmatischen Gründen (...) wird kein Kategorienraster zue systematischen Erfassung auch der nicht-institutionellen Einflußfaktoren entwickelt". (terug)
  16. Voor beide opsommingen van kenmerken zie p.28-29 in Theories of the policy process. (terug)
  17. Zie p.37-39 in Theories of the policy process voor de toelichting op deze institutionele uitwerking. (terug)
  18. Zie p.43 in Theories of the policy process. Kennelijk worden de instituties hier niet opgevat als een kenmerk van de betreffende maatschappij. (terug)
  19. Zie voor deze opsomming en een toelichting p.33-35 in Theories of the policy process. Ostrom erkent hier dus het bestaan van een objectieve waarheid. Natuurlijk zijn andere criteria denkbaar, bijvoorbeeld de indicatoren, die Poister voorstelt in de column over prestatie-sturing. Ostrom is uiteindelijk redelijk tevreden over de IAO. Op p.51 meent ze, dat het IAO model zich heeft ontwikkeld tot een gedeelde meta-theoretische taal. Uw columnist denkt dat de huidige column het optimisme van Ostrom over de gangbaarheid van de IAO enigszins relativeert. (terug)
  20. Zie Law, legislation and liberty (1998, Routledge) van F.A. Hayek. Eigenlijk is dit een trilogie (drie boeken in één). Zij bevat 560 pagina's, waarvan 430 pagina's de hoofdtekst vormen. De hoofdtekst bevat zoveel herhalingen, dat die zonder verlies aan informatie in omvang zou kunnen worden teruggebracht tot, zeg, 200 pagina's. Daarom heeft het in deze paragraaf weinig zin om te verwijzen naar specifieke pagina's in de tekst. Hayek is een ideoloog en dogmaticus. Vermoedelijk wordt hij vooral gezien als een klassiek-liberaal, maar uw columnist vindt sommige van zijn opvattingen eerder conservatief en elitair. Zie hier enkele opvallende uitspraken van Hayek: "The fact is that ... well-meaning theorists ... have already worked out all the basic concepts of a totalitarian order" (p.68). "The Universal Declaration of Human Rights is admittedly an attempt to fuse the rights of the Western liberal tradition with the altogether different conception from the Marxist Russian Revolution" (p.264). En: "That interdependence of all men, (...) which tends to make all mankind One World, not only is the effect of the market order but could not have been brought about by any other means" (p.272). En: "Social justice is an empty phrase without determinable content" (p.291). Hayek is kritisch over de hedendaagse democratie: "The decisions [of the elected representatives] must be guided by the exigencies of a bargaining process in which they bribe a sufficient number of voters to support an organized group of themselves numerous enough to outvote the rest" (p.348). En: "Unlimited democracy will destroy [a functioning market] where it has grown up" (p.415). (terug)
  21. Hayek neigt naar deterministische conclusies. Hij vertrouwt zelfs niet op het incrementalisme van de bestuurskundige C. Lindblom. Op p.58 in Law, legislation and liberty wordt gesteld: "An order of the complexity of modern society can be designed neither as a whole, nor by shaping each part separately without regard to the rest". Die laatste bewering betreft dus sectoraal beleid. Aangezien de spontane ordening evolueert, kunnen het privaat- en strafrecht wel incrementeel veranderen. Zie p.208: "A test of injustice may be sufficient tot tell us in what direction we must develop an established system of law, though it would be insufficient to enable us to construct a wholly new system of law". Uw columnist begrijpt niet, waarom de beleids-ontwikkeling noodzakelijk zou moeten ontaarden, terwijl universele wetten altijd zouden kunnen worden gecorrigeerd. (terug)
  22. In de bestuurskunde wordt het plan-denken gelijk gesteld aan rationalisme. Op p.28 in Law, legislation and liberty wordt ontkend, dat planning rationeel is. Immers, zij is gedoemd tot falen. (terug)
  23. Volgens Hayek is de doelgerichte ordening historisch afkomstig van de primitieve stam. De spontane ordening is van recentere datum, zeg ruwweg sinds het einde van de Middeleeuwen. De maatschappij wordt open, mede dankzij de handel. Zie onder andere p.45, 78 en 303 in Law, legislation and liberty. Op p.57 wordt gesteld, dat de spontane ordening wordt aangetast sinds het begin van de vorige eeuw, zeg tegelijk met de opkomst van het socialisme. (terug)
  24. Op p.473 in Law, legislation and liberty stelt Hayek: "In a free society the state is one of many organizations, (...) an organization which does not determine the activities of the free individuals. (...) It is the sponaneously grown network between individuals and the various organizations they create that constitutes societies". (terug)
  25. Op p.237 in Onze welvaartsstaat (1969, Het Spectrum) merkt F. Hartog op, dat de welvaartsstaat regelmatig moet worden hervormd. Immers, na verloop van tijd maakt de welvaartsstaat sommige van zijn eigen voorzieningen overbodig. Denk aan de stijgende rijkdom, waardoor burgers voortaan zichzelf privaat kunnen verzekeren. Hartog constateert ook, dat pressiegroepen zich vaak verzetten tegen zulke hervormingen. (terug)
  26. Zie p.175 en verder in Games real actors play. Hayek meent vooral, dat de centrale actor nooit alle informatie kan verzamelen. Scharpf wijst ook op bijkomende problemen, zoals de cognitieve onmogelijkheid om alle informatie centraal te verwerken. Ook noemt hij het beslisser-uitvoerder probleem. (terug)
  27. Zie p.178 in Games real actors play. De christelijke socioloog A.C. Zijderveld stelt op p.202 in The institutional imperative (2000, Amsterdam University Press): "If permanent reflections and debates are practiced in institutional settings, they will begin to counteract the anomie and alienation that is endemic to modernization, without relapsing into (...) conservatism". Dat heeft natuurlijk wel een prijskaartje (kosten).
    Natuurlijk is dan de vraag welke beleids-taken geschikt zijn voor horizontaal overleg. In een eerdere column is het WRR rapport Toezien op publieke belangen besproken, dat netwerk sturing wil toepassen bij de diverse toezichthouders van staatswege. Het toezicht zou horizontaal moeten worden. (terug)
  28. Zie Managing complex networks (1997, SAGE Publications Ltd) onder redactie van W.J.M. Kickert, E.-H. Klijn en J.F.M. Koppenjan. Op p.xiii in het voorwoord schrijft R.A.W. Rhodes: "Too few are aware of the pioneering work carried out by Walter Kickert, Jan Kooiman and their colleagues at the Erasmus University, Rotterdam". Sommige hoofdstukken zijn overigens geschreven door bestuurskundigen van de Technische Universiteit Delft. De perspectieven van de diverse auteurs verschillen dermate, dat een onderlinge polemiek voor de hand ligt. Dit wordt erkend in het afsluitende hoofdstuk 10, waar het paradigma van netwerk sturing wordt gesplitst in het instrumentele, interactieve en institutionele perspectief. Des al niettemin neigen alle auteurs naar sympathie voor het post-modernisme. Uw columnist heeft de indruk, dat de club vooral een gelegenheids-coalitie is ten einde collectief stelling te nemen tegen de moderne (rationele) bestuurskunde. (terug)
  29. Merk op, dat volgens het paradigma van netwerk sturing ook de structuur van het netwerk kan worden veranderd. Dat compliceert natuurlijk de netwerk analyse. Zie p.103 in Managing complex networks. Nochtans wordt op p.62-63 in Gesellschaftliche Selbstregulierung und politische Steuerung de formele netwerk analyse aangeprezen als een belangrijke methode. Maar op p.130 in het hoofdstuk over netwerk sturing van Theories of the policy process stellen S. Adam en H. Krieski: "The classification of political reality in terms of [quantitative analysis of] networks has not allowed us to make much theoretical progress". Zij herhalen deze mening op p.147. De waardering voor kwantitatieve analyses hangt kennelijk af van het gekoesterde verwachtings-niveau. (terug)
  30. Maar Managing complex networks geeft slechte een zwakke onderbouwing van de kritiek op centrale sturing. Het beperkt zich tot (p.8): "The model [van centrale sturing EB] neglects the values and interests of implementing bodies and target groups. (...) The rational central rule approach denies the political nature of governance and fails to utilize the resources and capacities of local actors". Deze formulering is zodanig, dat zij meer een overtuiging uitdrukt dan een wetenschappelijk feit. Op p.180 wordt gesteld: "The aggregation of individual preferences (...) by elected bodies is problematic and the functioning of democratic institutions is far from optimal". Klijn en Koppenjan herhalen hun opvatting op p.190 in Handboek beleidswetenschap (2001, Uitgeverij Boom) onder redactie van T. Abma en R. in 't Veld: "De oplossing om de doelstelling van het algemeen belang te laten samenvallen met die van de centraal gekozen politieke vertegenwoordiging gaat uit van onrealistische, naïeve veronderstellingen over een cumulatie van preferentie uitingen die reeds lang door theorie-vorming en onderzoek is weerlegd". Hun mening is ook hier Hayekiaans - en eenzijdig. Immers als abstractie blijft het model van centralisme nuttig en bruikbaar. (terug)
  31. Hayek vindt de staat machtig, maar heeft kritiek op de kwaliteit van centrale plannen. Het paradigma van netwerk sturing twijfelt aan de staatsmacht zelf. De staat is voor de uitvoering van zijn beleid afhankelijk van private actoren. Beleids-ontwikkeling zonder de bijbehorende macht is inderdaad een zinloze exercitie. (terug)
  32. Zie bijvoorbeeld p.65 in Managing complex networks: "What we consider an organization can also be defined as a network". Op p.46 wordt een systeem van neo-corporatisme een netwerk genoemd. Op p.129 in Theories of the policy process vatten ook S. Adam en H. Krieski het neo-corporatisme op als een netwerk. Zie voorts p.144 aldaar. Scharpf maakt juist een onderscheid tussen regimes, zoals het corporatisme, en netwerken. Zijderveld stelt op p.84 in The institutional imperative: "I see networks as a set of reciprocal (...) bonds between actors, which is set up and maintained for the promotion of private interests, and usually lacks a fixed, vertical hierarchy of power". Deze definitie is dus smaller dan die van Managing complex networks. De econoom P. Frijters, die invloed uitoefende op het denken van uw columnist, omschrijft op p.157 in An economic theory of greed, love, groups and networks (2013, Cambridge University Press) het netwerk als "functional lines of information and trade between individuals, without any power-based relations or shared ideals among members of the network". Het netwerk biedt echter de mogelijkheid om te transformeren naar een wederkerige kring of groep. Deze definitie is nòg smaller. Het denken van Frijters is verwant aan het AGI. Op p.192 en verder erkent hij zelfs, dat verhalen een bron van macht zijn. Verderop in de column zal nogmaals aandacht worden besteed aan categorieën van groepen. (terug)
  33. De veelheid aan theorieën en hun verwevenheid is kenmerkend voor de onenigheid binnen de bestuurskunde. Vooral hoofdstuk 4 in Managing complex networks beroept zich op het post-modernisme, bijvoorbeeld "We shall base our case on the French post-modern philosophy which examines in particular the reality-forming nature of language". Inderdaad gaan deze auteurs (Schaap en Van Twist) vervolgens over tot taal-analyses! De wenselijkheid van objectiviteit en betrouwbaarheid worden gerelativeerd, of ontkend. De homo sociologicus is niet gezegend met een gezond verstand. In hoofdstuk 5 hanteren de auteurs (Termeer en Koppenjan) juist het sociale constructivisme. Zie p.102: "What is involved in the game is a social construction between actors which takes shape during the process of interaction". Deze constructie zou stuurbaar zijn. In die tekst vindt men voorts verwijzingen naar de theorie van policy advocacy coalitions, een vondst van P.A. Sabatier. Zie ook hoofdstuk 6 in The public administration theory primer (2003, Westview Press) van H.G. Frederickson en K.B. Smith voor het post-modernisme. Vooral Frederickson flirt met het post-modernisme. Op p.137 erkennen deze auteurs wel: "Despite the pathology of hierarchy, we are not able to invent an equally reliable way to divide work, coordinate that work, and fix responsibility for it". Zie p.32-33 en hoofdstuk 15-17 in Handboek beleidswetenschap voor het constructivisme. Dit boek onderscheidt overigens toch de netwerk theorie van het constructivisme. Wegens de grote diversiteit is niet elk van de 30 hoofdstukken in dit handboek een genoegen om te lezen. Ergens op internet heeft uw columnist nog de aanduiding post-constructivisme aangetroffen voor het actor-gerichte institutionalisme, waarmee de cirkel rond is.
    Uw columnist wordt een beetje treurig van deze veelheid aan visies. Daarom houdt hij (voorlopig?) vast aan zijn eigen, toegegeven ruwe, indeling van de bestuurskunde in de organisatie theorie en de rationele keuze leer (met als practische uitwerking het new public management). Het institutionalisme wordt traditioneel gerekend tot de OT, maar met de opkomst van de nieuwe institutionele economie is zij ook geïntegreerd in de RCT (onder andere via de theorie van transactie-kosten). (terug)
  34. Op p.102 in Managing complex networks wordt gesteld: "[Perceptions] provide an actor with (...) a method of selecting and evaluating outcomes of strategies and games". (terug)
  35. Op p.81-82 van Managing complex networks stellen Termeer en Koppenjan: "According to [de perceptie van Sabatier EB] there are perceptions which are right, because they reflect reality, and perceptions which are wrong. This view can be criticized. (...) Facts do not exist outside a social context. Organizations have a major hand in creating the realities which they then view as facts to which they must accommodate. (...) We subscribe to the latter [point of view EB]". En nogmaals, op p.87: "Since problems are not objective entities, but social constructions, there is not one best problem definition, nor one ultimate solution". Nog radicaler, en zelfs ronduit bot, zijn De Bruijn en Ringeling op p.160: "Public interest became a subject few administrative theorists addressed or even tried to assert as an important or worthy guide for administrators' action. (...) Indeed the subject was something of an embarrassment for serious students of the field to take seriously". Op p.113-114 stellen Klijn en Teisman: "One may still assume that the key participant knows what is best from the public interest point of view. (...) This perspective, however, is under heavy criticism. (...) Many repudiate the possibility of making decisions at one central locus about what ought to be done. (...) [We introduce] a third perspective on evaluation which employs joint interest as a standard for evaluation". Dit is dus de welvaarts-functie W(u) van het netwerk, met onbekende gewichten, in Hayekiaanse zin. Dit wordt bevestigd op p.173: "Can [the weighing of the judgements of several actors] simply be added up? Are all judgements of equal value?". De vragen worden niet beantwoord. Maar volgens uw columnist zijn de wetenschap en analisten wel degelijk in staat om de "objectief" beste perceptie aan te wijzen (met een marge van onzekerheid). Veel centraal beleid blijkt opvallend goed te functioneren! (terug)
  36. Uw columnist vindt deze definitie wat ongelukkig en verwarrend, omdat de term management al eerder de betekenis van ondernemerschap heeft gekregen. Dan kan het ook verwijzen naar het besturen of beheren van een corporatieve actor. Het management moet rekenschap afleggen over de effectiviteit en efficiëntie van de actor. Gewoonlijk wordt de term (publieke) governance gereserveerd voor de concertatie van losse verbanden. In de huidige paragraaf handhaaft uw columnist gemaks-halve de betekenis volgens Managing complex networks. De bron van deze verwarring is de al eerder genoemde (te) brede definitie van netwerken. (terug)
  37. Multi-actor onderhandelingen zijn lastig te beschrijven, zelfs met speltheorie. Daarom bepleit Scharpf in Games real actors play om zo mogelijk de situatie te abstraheren tot een dyade, waarbij twee coalities onderhandelen. Maar Managing complex networks concentreert zich op de practische aspecten van complexe onderhandelingen. Zelfs wordt op p.40 verwezen naar het handboek Excellent onderhandelen (1993, Uitgeverij Contact) van R. Fisher, W. Ury en B. Patton. (terug)
  38. De auteurs in Managing complex networks begrijpen zelf ook wel, dat de staat moet baseren op een democratisch mandaat. Hoofdstuk 9 van De Bruijn en Ringeling is helemaal gewijd aan de morele en democratische problemen van netwerk sturing. Deze column zal hun argumenten niet diep analyseren (wegens ruimtegebrek). Ruwweg is hun argument voor netwerk sturing, dat het leidt tot betere uitkomsten. Des al niettemin ontkennen deze auteurs, dat het objectief beste beleid kan worden ontdekt aan de hand van feiten . Op p.159 stellen ze: "[This] is rooted in positivism which preaches a value-free approach thus rendering it not only naive but also misleading and dangerous". Zulke laatdunkende taal is nogal eens een poging om een zwak betoog te maskeren. Ook hier straalt het boek postmodernisme uit. (terug)
  39. Formeel ziet Managing complex networks de staat als een gewone actor. Hij kan en mag niet zijn beleid opleggen, omdat er dan onverwachte beleids-effecten optreden. In dit opzicht is het paradigma van netwerk sturing opvallend Hayekiaans. Zie ook De Bruijn en Ten Heuvelhof op p.194 in Handboek beleidswetenschap: "Procesmanagerial besluitvorming start bij een identificatie van de belangrijkste partijen en hun belangen (en dus niet bij de inhoud van een probleem)". Informeel geeft het paradigma toch weer veel macht aan de staat, omdat die gewoonlijk de netwerk manager is. Hij kan het netwerk volledig bepalen, inclusief de structuur en de participerende actoren. Dat maakt het paradigma tweeslachtig, en toch niet in de geest van Hayek zelf. Op p.114 stellen Putters en Van der Grinten terecht: "De overheid heeft een bijzondere zwaardmacht". Zie ook p.134 in Theories of the policy process: "State actors constitute a special type". (terug)
  40. Merkwaardiger wijze erkennen De Bruijn en Ten Heuvelhof dat op p.133 in Managing complex networks: "Network management will change the structure of the network. It is indeed impossible to precisely predict the content of such changes and their consequences, but in any event there will be some movement". De ingreep is dus een wanhoops-daad. Op p.170 wordt het passend management by chaos genoemd! Hayek heeft natuurlijk gelijk, dat deze aanpak van beleid niet de standaard moet worden! De christelijke socioloog Zijderveld stelt op p.84 in The institutional imperative: "The neutralization of history (...) will eventually yield a dreary functionalism as well as a technocratic, instrumentalist approach to the (...) institutions". En op p.159: "[There is a] need for institutions embedded in tradition. (...) [They will] change, but they should not be declared outdated and superfluous". Zowel Hayek als Zijderveld benadrukken hierbij vooral hun afkeer van het constructivisme van het fascisme en socialisme. (terug)
  41. Op p.93 in The cement of society wordt eveneens gewezen op het gevaar, dat de meerwaarde opgaat aan transactie kosten. (terug)
  42. Op p.174 in Managing complex networks wordt gesteld: "Adequate accountability to representative bodies of government officials, who participate in networks, is an additional check on the promotion of the interests of under-represented parties in networks". Teisman, een lid van de netwerk-club van bestuurskundigen, stelt zelfs op p.308 in Handboek beleidswetenschap: "Andere maatschappelijke organisaties [dan de staat EB] krijgen gewichtige rollen toebedeeld door de burgers (bijvoorbeeld blijkend uit het grote aantal leden). (...) [Het is] van eminent belang om het beleid juist ook vanuit deze verschillende optieken te beoordelen". Teisman denkt kennelijk aan pressie-groepen zoals de vakbeweging, milieu-organisaties, migranten-organisaties en dergelijke. Hij wil de Nederlandse overleg-cultuur intensiveren. Het primaat van de politiek wordt verder aangetast, maar de staats-interventie niet. Netwerk sturing wordt dan corporatisme, met alle nadelen vandien. (terug)
  43. In hoofdstuk 4 van Managing complex networks wordt deze uitsluiting sociaal genoemd in plaats van fysiek. Uw columnist vindt de term fysiek duidelijker. De starheid wordt er aangeduid als fixatie. Dit hoofdstuk is ook aanwezig in Handboek beleidswetenschap, als hoofdstuk 17. (terug)
  44. Op p.116 in Managing complex networks wordt gesteld: "It is not the planning of the responsibilities and tasks in advance [centrale planning EB], but the recognition of significant others and the ability to set up links, which are important indications of an effective process". Toch zal ook de politiek een rol moeten krijgen in dit proces. Hoofdstuk 9 erkent deze noodzaak, maar blijft des al niettemin vertrouwen in netwerk sturing. Op p.204 in Handboek beleidswetenschap stellen De Bruijn en Ten Heuvelhof: "Voor een overheid geldt dat zij is gebonden aan het primaat van de politiek". Dat is juist. Maar dan is een uit-onderhandeld akkoord van het netwerk tijdsverspilling. (terug)
  45. Als instituties worden weggenomen, dan wordt de maatschappij minder voorspelbaar voor de actoren. Actoren hechten aan consistentie. Een belangrijke taak van de staat is juist het bewaken van de maatschappelijke stabiliteit. Daarom wordt op p.175 en 185 in Managing complex networks gepleit voor een beperkte toepassing van zulke hervormingen. Bovendien wordt op p.132 en 172 gesteld, dat de staat deze hervormingen niet mag doen omwille van de effectiviteit of efficiëntie. De auteurs noemen een dergelijke drijfveer instrumentalisme, en vinden dat manipulatief. Bovendien zou effectiviteit geen goed criterium zijn, omdat het netwerk bij aanvang helemaal geen centrale doelen zou hebben (p.136, 167, 172). Uw columnist is niet overtuigd. (terug)
  46. Zijderveld stelt op p.19 in The institutional imperative: "Contemporary tidings of doom are essentially witnesses to the fact that there is little or no faith in traditional institutions. (...) Post-modern sociologists and philosophers proclaim the so-called flexible networks as the appropriate framework for a post-modern world". En op p.34: "The emphasis is no longer on institutions but on networks". De bereidheid van netwerk sturing om instituties te veranderen trekt inderdaad hun deugdelijkheid in twijfel. Zijderveld voegt toe (p.34): "Institutions have network-like origins". Zie ook p.127, of het denken van Frijters. Zijderveld is wat pessimistisch, en denkt dat het post-modernisme al veel invloed heeft (p.99). (terug)
  47. Zie Le capital social (2006, Éditions La Découverte) van S. Ponthieux, vooral p.11. Merk op, dat sommigen, zoals de socioloog R. Putnam, ook het netwerk zelf een maatschappelijk kapitaal vinden (p.43). Voor Putnam is de vereniging het schoolvoorbeeld van een netwerk (p.44). Dit draagt niet bij aan het inzicht, en wijkt af van het actor-gerichte institutionalisme. Het concept sociaal kapitaal is pas echt populair geworden sinds het begin van de 21-ste eeuw. Wellicht daarom besteedt Managing complex networks (1997) er nauwelijks aandacht aan. Het concept is natuurlijk moeilijk verenigbaar met de angst van Hayek voor rente zoeken. (terug)
  48. Zie p.21 in Le capital social. (terug)
  49. Zie p.24 in Le capital social of p.185 in Économie et sociologie (2004, Presses Universitaires de France) van F. Cusin en D. Benamouzig. (terug)
  50. Zie p.69 in Le capital social. (terug)
  51. Zie p.127 en verder in The institutional imperative. Op p.127: "A sharp distinction (...) between institutions and networks, as in the post-modernist notion of post-institutional networks, is rather senseless". Zie ook p.167. De identificatie van netwerken en instituties is wat verwarrend. Men zou hierdoor kunnen denken, dat een dik netwerk al een vereniging kan zijn, bijvoorbeeld. Netwerken en instituties zijn natuurlijk wel gerelateerd. De institutionele analyse en ontwikkeling erkent, dat interacties invloed hebben op de instituties, via de evaluatie van het beleid. (terug)
  52. Zie p.27 in Le capital social. Ponthieux bespreekt in hoofdstuk 3 ook het denken van P. Bourdieu. Die hanteert het culturele kapitaal, de verinnerlijkte kennis, als een aparte categorie (p.38). Dit verandert in menselijk kapitaal, wanneer het economisch wordt ingezet (p.39). Bourdieu meent, dat de maatschappij is opgebouwd uit klassen. Uw columnist vindt die idee weinig vruchtbaar in het hedendaagse pluralisme. (terug)
  53. Zie p.29 in Le capital social. (terug)
  54. Uw columnist heeft zelf lange tijd gepeinsd over het verschil tussen corporatisme en netwerken. Vijf jaren terug publiceerde de Gazet twee columns over het Nederlandse corporatisme. Twee jaren terug kwam daar nog de column over het neo-corporatisme bij. (terug)
  55. Herman de Liagre Böhl beschrijft op p.104 en verder van Van de pastorie naar het torentje (1991, SDU Uitgeverij) beknopt maar helder de beginselen van het corporatisme in Nederland. Het verschil tussen corporatisme en neo-corporatisme is vloeiend. Corporatisme heeft een normatieve (religieuze) grondslag (p.110). Neo-corporatisme is een van staatswege gelegitimeerd overleg tussen op functionele basis georganiseerde belangengroepen (p.109). Enige opmerkingen over Duits corporatisme vindt men op p.176-177 in Verwaltung verstehen (2016, Suhrkamp Verlag) van W. Seibel. In Managing complex networks pleiten O'Toole Jr., Hanf en Hupe op p.149 expliciet voor netwerken in de schaduw van de staat. (terug)
  56. Vermeldens waard is hier A Dutch miracle (1997, Amsterdam University Press) van J. Visser en A. Hemerijck, dat pleit voor supply-side corporatisme (p.64): "it is predicated on generalized trust and consensus, deep within the firms, networks and interest organizations which make up the economy". Uw columnist hoopt dit toekomstig nogmaals te analyseren. (terug)
  57. Zie p.148 in Onderhandelen (1993, Uitgeverij Het Spectrum BV) van W.F.G. Mastenbroek. C.L. Karrass benadrukt op p.141-142 in Give and take (1993, HarperBusiness) het belang van bondgenoten (technisch, financieel, politiek). Op p.89-92 in Effective negotiating (1995, Kogan Page Limited) van C. Robinson wordt het overleg bij zakelijke keten-productie beschreven. Een sociologisch werk is Omgaan met macht (1977, Uitgeversmaatschappij Agon Elsevier) van M. Mulder. Op p.141-145 wordt uitgelegd, dat de machtelozen in een onderhandeling hun krachten kunnen bundelen in een coalitie. (terug)
  58. Zie p.204-205 in The total negotiator (1994, Avon Books) van S.M. Pollan en M. Levine, hoofdstuk 11 in You can negotiate anything (1980, Bantam Books) van H. Cohen, en p.87 in Never take no for an answer (1991, Kogan Page Limited) van S. Le Pool. (terug)
  59. Zie p.113-115 en 231 in Give and take, p.189 in Effective negotiating, en p.88 in Never taken no for an answer. (terug)
  60. In hoofdstuk 10 van Managing complex networks wordt binnen het paradigma van netwerk sturing een onderscheid gemaakt tussen het instrumentele, interactieve en institutionele perspectief. Maar elk van deze perspectieven lijdt onder de genoemde onvolkomenheden, zij het niet altijd in gelijke mate. (terug)
  61. Met andere woorden, Managing complex networks is hier en daar duidelijk te doctrinair. De uitdaging is om alert te zijn op de zwakheden in het boek. Buitenlandse literatuur kan daarbij helpen, omdat zij andere paradigma's aandraagt. Bijvoorbeeld bestudeert Theories of the policy process de institutionele analyse en ontwikkeling. En The public administration primer behandelt theorieën van rationele keuze, instituties, besluiten (decision theory) en publiek management. Maar ook V. Bekkers biedt in zijn vrij recente boek Beleid in beweging (2012, Boom Lemma uitgevers) alternatieven, zoals het plan- en institutionele perspectief. (terug)