Prestatie-sturing en prestatie-indicatoren

Plaatsing in Heterodoxe Gazet Sam de Wolff: 3 april 2019

E.A. Bakkum is blogger voor het Sociaal Consultatiekantoor. Hij denkt graag na over de arbeiders beweging.

In de voortgaande zoektocht naar modellen van de politieke realiteit wordt hier de prestatie-sturing onderzocht, vooral met behulp van bestuurskundige analyses. Het economische model van politieke besluitvorming wordt nog eens toegelicht. De effecten van beleidsprikkels op de uitvoering worden beschreven, evenals het gebruik van beleids-indicatoren en enkele suggesties voor toezicht. Hierbij worden rapporten van het CPB, het SCP, en de WRR geraadpleegd. Tenslotte wordt de kritische theorie in de bestuurskunde behandeld.

In de bestuurskunde hanteert men soms vier beleidsmodellen, die respectievelijk de rationaliteit, de politieke machtsstrijd, de maatschappelijke cultuur, en de instituties als uitgangspunt nemen1. De rationele en politieke benadering propageren vooral het mensbeeld van de homo economicus, gericht op eigenbelang. Anderzijds gebruiken de culturele en institutionele benadering het mensbeeld van de homo sociologicus, gericht op de collectieve moraal. Een voorgaande column vat deze twee groepen gemakshalve samen als respectievelijk de rationele keuzeleer (RKL) en de organisatie-theorie (OT)2. De public choice theorie (de toepassing van de RKL op het openbaar bestuur) houdt zich diepgaand bezig met rationele machtsspellen, zoals rente zoeken en het toernooi3. Deze modellen zijn ook toepasbaar op niet-kapitalistische maatschappijen. Het nieuwe institutionalisme mengt de RKL en de OT, en onderzoekt ook de effecten van de collectieve moraal en cultuur.

Van oudsher wordt rationaliteit in de bestuurkunde opgevat als de ontwikkeling van beleid via centrale planning. De Nederlandse econoom Jan Tinbergen heeft veel bijgedragen aan deze theorie-vorming. In de Verenigde Staten van Amerika wordt in de jaren 60 van de vorige eeuw het Planning, programming, budgeting system (afgekort PPBS) ontwikkeld, ter ondersteuning van het Great Society project4. Dit veronderstelt echter een evenwichtig maatschappelijk groeipad. Helaas worden in de practijk de ontwikkelingen altijd gekenmerkt door een zekere grilligheid, die de centrale planning verstoren. Hoewel die politieke en economische dynamiek haar eigen rationaliteit heeft, is zij niet goed te voorspellen. Daarom is de al omvattende centrale sturing opgegeven. Het beleid wordt meer gedecentraliseerd. Tevens vestigt de emancipatie van allerlei groepen de aandacht op de maatschappelijke machtsstrijd (het politieke model)5.

De toegenomen voorkeur voor decentraal handelen is ook een poging om de kans op onbedoelde effecten van beleid te verminderen. De acties van de diverse groepen leiden tot onverwachte interferenties. Het culturele beleidsmodel wijst er op, dat elke maatschappelijk groep haar eigen moraal heeft6. Aangezien deze groepen in interactie met elkaar zijn, worden zij gestimuleerd om een gedeelde zingeving en collectieve moraal te ontwikkelen. Het leerproces is belangrijk. Zo ontdekt men het dynamische beleidproces van wedijverende discours-coalities. Anderzijds analyseert het institutionele beleidsmodel juist de gevestigde normen en waarden, die zijn opgeslagen in de historische instituties7. Instituties zijn tamelijk statisch, en werpen drempels op tegen bepaalde doelen. Zij hebben een logica van gepast gedrag (appropriateness). De traditie zorgt voor een pad-afhankelijkheid, die de ontwikkeling ten minste enigszins voorspelbaar maakt8.

De huidige column wil meer begrip ontwikkelen voor de prestatie-sturing in het beleid. Daarbij reiken de vier beleidsmodellen verschillende denkkaders aan. De realiteit is gewoonlijk een mengvorm van de vier modellen9. Actuele informatie over de prestatie-sturing wordt ontleend aan rapporten van enkele adviesorganen. Het betreft het Centraal planbureau (CPB), het Sociaal en cultureel planbureau (SCP), en de Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid (WRR). Natuurlijk raadpleegt de staat ook allerlei private advies-bureau's. Hun rapporten blijven liggen voor een latere column. Beleidsadviezen moeten zich aanpassen bij de heersende politieke ideologie, en willen soms ook politieke keuzes beïnvloeden10. Daarom verdiept de column zich her en der in de objectiviteit van de aangedragen voorstellen11.


Besluitvorming

Een effectieve en efficiënte uitvoering van het beleid vereist, dat met de beschikbare middelen een maatschappelijk optimale uitwerking (outcome) wordt bereikt. Hierbij stelt de grondwet (zijnde een institutie) beperkingen aan het beleid, omdat die de inbreuk op bepaalde individuele belangen verbiedt. De maatschappelijke moraal hecht aan enige vrijheid. Maar per saldo is de beleidskeuze een collectief proces. Het algemeen belang moet optimaal worden bediend. Daarom heeft zich in de bestuurskunde een aparte richting ontwikkeld, de beslissings-theorie (decision theory)12. Zij is overwegend beschrijvend van aard, waarbij rekening wordt gehouden met de complexiteit. Echter het keuze-probleem kan ook simpel grafisch worden weergegeven, mits men het utilitarisme als grondslag accepteert13. Dit beginsel past beter bij de rationeel-politieke aanpak (doel-rationaliteit) dan bij de cultureel-institutionele aanpak (waarde-rationaliteit).

Afbeelding van productie mogelijkheden
Figuur 1: Productie mogelijkheden
   en collectieve voorkeur

Beschouw twee beleidsvelden, bijvoorbeeld de sectoren onderwijs en gezondheidszorg. Stel dat uo en uz de respectievelijke nutten zijn, die het parlement of de regering toekent aan een bepaald sectoraal beleid. Een efficiënte uitvoering moet Pareto optimaal zijn. Met andere woorden, men moet de middelen zodanig toewijzen aan de sectoren (allocatie), en zodanige technieken van uitvoering gebruiken, dat het niet meer mogelijk is het nut in de ene sector te vergroten zonder het nut in de andere sector te verlagen. Zulke manieren van uitvoering liggen op de buitengrens van het gebied van alle mogelijke combinaties (uo, uz). In de figuur 1 is dat gebied rose gekleurd, en de Pareto optimale grens is de rode kromme14. De beleidskeuze up = (uo, uz)p van de politiek is het meest effectieve punt op de buitengrens. In dit punt worden de gestelde politieke doelen het best gerealiseerd.

Er zijn diverse manieren om het keuze-proces te modelleren. Gewoonlijk wordt daarbij de sociale welvaartsfunctie W(uo, uz) van de politiek gebruikt (afgekort SWF). De SWF geeft de voorkeuren van de politiek weer, door aan elke combinatie (uo, uz) een getalswaarde W te koppelen. De figuur 1 toont enkele indifferentie krommen (W = constant) van de politiek (groen). Het meest effectieve punt up van de politiek is het punt, waar een indifferentie kromme juist raakt aan de Pareto optimale buitengrens. Natuurlijk is deze constructie van het beleids-optimum vooral aanschouwelijk en practisch weinig bruikbaar, want de politieke SWF is niet empirisch te achterhalen15. Anderzijds past de welvaartsfunctie W goed bij de gewoonte in de bestuurskunde om te streven naar een toenemende publieke of maatschappelijke waarde van voorzieningen.

Een alternatieve interpretatie van de figuur 1 gaat als volgt. Stel de staat heeft een onderwijs-raad en een zorg-raad. Een bepaalde beleidskeuze heeft een nut uo voor de onderwijs-raad, en uz voor de zorg-raad. Nu onderhandelen de twee raden over de te maken beleidskeuze. De regering bemiddelt als rechtvaardige scheidsrechter (arbiter) tussen te raden. Dan zal zij kiezen voor de Nash oplossing up, die wordt gevonden met behulp van de Nash functie (groen in de figuur 1). Natuurlijk vergt deze interpretatie kennis van de nutsfuncties van de twee raden, maar die kennis is al eenvoudiger te verwerven dan kennis van de SWF. Merk op, dat de Nash oplossing mede wordt bepaald door de status quo.

Het gebied van beleids-mogelijkheden en zijn buitengrens zijn dynamisch. Immers zowel de hoeveelheid beschikbare middelen als de technieken van uitvoering veranderen met de tijd t. Daarom zal het optimum up(t) verschuiven in de tijd. De politiek moet dus niet halsstarrig vasthouden aan haar oude punt van voorkeur. Voorts is de nutsfunctie uj van het beleidsveld j afhankelijk van allerlei factoren, zeg N in aantal, die desgewenst kunnen worden uitgedrukt in indicatoren νn (met n=1, ..., N een natuurlijk getal). Dat wil zeggen, de nutsfunctie is uj(ν(t)). Bijvoorbeeld is een belangrijke indicator voor het inkomens-beleid de maat van ongelijkheid, zoals die van Gini of Atkinson. De waarden van de indicatoren moeten bekend zijn om het nut van het beleid te kennen. Anders is het niet mogelijk om de efficiëntie of de effectiviteit te verbeteren. Men tast geheel in het duister. De beleids-uitvoering zou sub-optimaal blijven, waarschijnlijk zelfs in ernstige mate.

Afbeelding van twee productie mogelijkheden
Figuur 2: Keuze uit twee productie
    mogelijkheden

Nochtans treft men de analyse van figuur 1 niet aan in de bestuurskunde. Een reden is de onvrede over het Pareto criterium. Namelijk, soms hecht de politiek dermate veel waarde aan verbeteringen in de ene sector, dat zij bezuinigingen in de andere sector accepteert. Er wordt dan echt een intersectorale afweging gemaakt tussen de twee nutten. Stel bijvoorbeeld dat de politiek kan kiezen uit twee staats-structuren A en B, die allebei een eigen gebied van beleidsmogelijkheden hebben. De twee buitengrenzen zijn weergegeven in de figuur 2. Beschouw eerst het punt a1 op de buitengrens van A. Het punt b1 op de buitengrens van B is duidelijk een Pareto verbetering ten opzichte van a1. Toch is de structuur B niet per se beter dan A. Namelijk, stel dat de politiek de voorkeur geeft aan het punt a2 boven a1. Nu is a2 duidelijk een Pareto verbetering ten opzichte van b2. Kennelijk kan het Pareto criterium niet kiezen tussen A en B, en is de politieke voorkeur bepalend16.

Maar belangrijker dan de controverse over model-criteria is de heersende scepsis in de bestuurskunde over de mogelijkheid om de bestuurlijke realiteit analytisch te modelleren. Zo stelt een leerboek: "Some scholars have suggested that comprehensive, useful, and reliable theories are not possible in the arena of public administration"17. De bestuurskundigen bereiken dus geen consensus over een universeel geldig model. Dit herinnert aan de de ervaringen van Historische School in Duitsland, en in diens voetsporen de Amerikaanse institutionalisten. Wellicht is de nationale pad-afhankelijkheid van het bestuur simpelweg te groot om te kunnen abstraheren naar één model. Zelfs in verbanden zoals de Europese Unie of de Verenigde Staten van Amerika verloopt de bestuurlijke convergentie uiterst traag.

Inderdaad houdt de bestuurskunde zich in de periode van wederopbouw na de Tweede Wereldoorlog met name bezig met de practische ondersteuning bij bestuurlijke processen18. Er is weinig belangstelling voor abstracte theorie. Men verdiept zich vooral in de uitvoering via de hiërarchie. Oorspronkelijk probeert men de organisatie-structuur van het openbaar bestuur optimaal te maken. In de jaren 60 groeit de belangstelling voor de uitvoerings-kloof, ten gevolge van de beleidsvrijheid op de werkvloer. Men analyseert vooral casussen. Vanaf de jaren 70 worden ondernemerschap en marktwerking populairder, ook in het bestuur19. Voortaan schenkt de bestuurskunde meer aandacht aan de uitvoering via contractering. De rationele keuzeleer kan hiervoor nuttige inzichten aanleveren. Bovendien gaat men rekening houden met de context van beleid, zoals de betrokken belangengroepen. Er ontstaat een mix van het politieke en culturele model20.


Prikkels in het openbaar bestuur

De uitvoering van beleid is een ingreep in de maatschappij, en onderwerpt zo de maatschappelijke actoren aan gedragsprikkels21. Dien ten gevolge moet het beleid zodanig worden ontworpen, dat de prikkels bijdragen aan het realiseren van de beleidsdoelen. In 2004 geeft het CPB in het rapport Centrale doelen, decentrale uitvoering (afgekort CD) adviezen aan de rijksoverheid om uitvoerende organisaties te prikkelen tot betere prestaties22. Het Rijk wordt geconfronteerd met het beslisser-uitvoerder probleem. Soms zijn de uitvoerders zelf intrinsiek gemotiveerd, maar hun professionele doelen kunnen afwijken van de beleidsdoelen (p.27, 127 in CD). Aangezien het rapport zich beperkt tot non-profit organisaties, moeten de prikkels komen van prestatie-contracten en van prestatie-beloning (p.13, 15). De doelen moeten duidelijk zijn, en de prestaties moeten meetbaar zijn (p.23)23.

Een probleem is, dat het Rijk er soms zelf er weinig belang bij heeft om heldere doelen te stellen. Immers naarmate de doelen concreter worden geformuleerd, en het beleid wordt gericht op de lange termijn, verliest de politiek aan flexibiliteit (p.129). En die flexibiliteit is nodig om in te kunnen spelen op de politieke wispelturigheid (p.133, 138). Merk op, dat in dit perspectief de politiek een uitvoerder is, met de burgers als beslisser24. De burgers zullen begrip hebben voor het politieke gesjacher, maar zij hechten nochtans ook aan continuïteit (time consistency). In een eerdere column is opgemerkt, dat daarom de politiek soms bevoegdheden overdraagt aan een onafhankelijke markt-autoriteit (zie ook p.138 in CD). De markt-autoriteit zorgt voor stabiliteit, en dat stimuleert de organisaties tot leren van opgedane ervaringen (p.25).

Ook de organisaties, die het beleid uitvoeren, ervaren prestatie-sturing soms als een last25. Een probleem is het zogenaamde gaming, waarbij de uitvoerder zijn prestaties manipuleert in zijn voordeel (p.33, 130)26. Het toezicht moet daartegen bestand zijn. Het rapport stelt vast, dat daarom het Rijk de uitvoerder zelf zijn prestatie-indicatoren laat kiezen, althans in de onderzochte organisaties (p.129). Soms is het lastig om de beleidsdoelen kwantitatief te maken (p.130). Het rapport meent, dat de prestaties redelijk kunnen worden gemeten door commissies van deskundigen te vormen, die de organisaties kunnen doorlichten (p.131, 136). Dit wordt een visitatie genoemd. Ook kan men de klant-tevredenheid onderzoeken. Het voordeel van zulke subjectieve beoordelingen is dat er meer facetten kunnen worden meegenomen dan in objectieve scores (p.25).

De WRR lijkt kritischer te zijn op prestatie-sturing dan het CPB. In de webpublicatie Van maakbaar naar betekenisvol bestuur (gepubliceerd in 2012, afgekort MB) van de WRR onderzoeken de auteurs M. Noordegraaf en B. de Wit het publieke ondernemerschap (new public management, afgekort NPM) en keten governance27. Dit rapport verkiest duidelijk het cultureel-institutionele model boven het rationeel-politieke model (vergelijk box 2.1 op p.10 in MB en box 5.1 op p.30). Het stelt, dat NPM en governance in de rationele vorm neerkomen op een controle (p.10). De uitvoerders ervaren de controle als een blijk van wantrouwen, en dat leidt tot spanningen en zelfs angst (p.21-22). Dit zou leiden tot de performance paradox: de controle tast juist de prestaties aan (p.21). Denk bijvoorbeeld aan gaming (p.23, 37). De prikkels zouden vaak meer lijken op een afrekening dan op een leermoment (p.16, 31, 37)28.

De performance paradox zou zorgen voor een opwaartse spiraal van steeds meer controle (p.26 en verder). De specialisten raken vervreemd van hun werk en zuchten onder de regeldruk (p.24-25). Het rapport beroept zich ook op de opvattingen, die worden verdedigd door aanhangers van de kritische theorie in de bestuurskunde (p.27). Zie hiervoor het slot van de huidige column. De dialoog, deliberatie en interpretatie worden aangeraden als middelen voor prestatie-sturing (p.35). Als criteria worden aangeprezen de subjectiviteit, redelijkheid en bruikbaarheid. Al herkent men hierin elementen uit het CPB rapport, toch ziet het WRR rapport duidelijk minder heil in objectiviteit en wetenschappelijkheid (p.30)29.


Prestatie-indicatoren in het openbaar bestuur

Definities

Het SCP-rapport Maten voor gemeenten 2004 (afgekort MG) geeft nuttige informatie over het gebruik van indicatoren bij het meten van beleids-prestaties. Volgens p.15 van dit rapport zijn er vijf typen van indicatoren. Input-indicatoren meten de hoeveelheid ingezette middelen. Prestatie-indicatoren meten de omvang en kwaliteit van de geleverde eindproducten. Proces-indicatoren geven inzicht in het productie-proces, bijvoorbeeld door de hoeveelheid tussen-producten te meten. Gebruiks-indicatoren karakteriseren de diverse groepen van klanten. Normerings-indicatoren worden toegepast bij algemeen beleid, dat geen individuele klanten heeft. Zij meten enkel de schaal van het beleid, zoals de omvang van de doelgroep30.

Theorie

Het SCP-rapport verdiept zich als enige van de geraadpleegde bronnen in de berekening van indicatoren (p.17 in MG). Uw columnist bouwt voort op deze bron. Zij uj(ν(t)) het nut van een bepaald beleidsthema j, met Nj indicatoren νn(t). De realisatie van de waarde νn(t) kost een bedrag kn(t). De totale kosten voor het thema j zijn Kj(t) = Σn=1N(j)  kn(t), zodat voor de indicator νn(t) een fractie cn,j(t) = kn(t) / Kj(t) wordt uitgegeven. Gewoonlijk is men geïnteresseerd in veranderingen, zodat het handig is om de indicator te normeren op een basisjaar, zeg t=0 31. Aldus krijgt men de relatieve indicator ωn(t) = νn(t) / νn(0).

Het is handig om te beschikken over een samengestelde index Ωj(t), die de waarden van de Nj indicatoren in het beleidsthema j aggregeert (bundelt). Dit heeft natuurlijk enkel zin, wanneer de waardes van indicatoren stijgen, naarmate het beleid verbetert. Daarbij kunnen de kosten kn(t) worden gebruikt als weegfactor, omdat de uitgaven de prioriteit van die indicator uitdrukken. Gemakshalve kan men de weegfactor constant nemen, bijvoorbeeld die van het basisjaar t=0 32. Dan wordt de samengestelde index berekend als

(1)     Ωj(t) = Σn=1N(j)  ωn(t) × cn,j(0)

In matrix notatie is dit Ωj(t) = ω(t) · cj(0). Trouwe lezers herkennen in Ωj een welvaarts- of doel-functie. Men wil Ωj(t) maximaal maken, waarbij de beschikbare middelen Kj(t) een materiële beperking opleggen. Dit probleem kan worden opgelost met de methode van Lagrange. Overigens gebeurt dat niet in het SCP-rapport, want daarin wordt de formule 1 louter empirisch toegepast. De aggregatie methode van de formule 1 kan eveneens worden toegepast op het totale beleid. Stel er zijn J beleidsthema's. Dan kost het totale beleid K(t) = Σj=1J  Kj(t). De samengestelde index Ω voor het totale beleid op tijdstip t is Ω(t) = Σj=1J  Ωj(t) × Kj(0) / K(0)

Meetbaarheid van indicatoren

Afbeelding van kwartetkaart NVM
Figuur 3: Kwartetkaart NVM

Vaak wordt in de bestuurskunde betoogd, dat de effecten van het publieke beleid niet meetbaar zijn. Men kan wel indicatoren bedenken, maar die zouden geen juiste voorstelling geven van de beleidsresultaten. Uw columnist denkt, dat dit wel meevalt. Ook de private sector produceert tal van kwaliteits-goederen, die lastig zijn te beoordelen door consumenten (mode, dure wijnen, concerten, films, specialisten, enzovoort)33. Nochtans kunnen zulke markten functioneren, omdat zij gebruik maken van instituties. Dat zijn systemen, die oordelen, zoals de merkreputatie, certificaten, keuringen, gidsen, en ranglijsten34. Het oordeel wordt geveld door onafhankelijke deskundigen. Deze deskundigen wedijveren met elkaar, ten einde het publiek te overtuigen van hun opinie. De deskundigen moeten dus ook hun eigen reputatie verdedigen. Gewoonlijk komen zij tot een consensus. Hun oordeel is dus enigszins willekeurig.

De consument baseert zijn aankoop op vertrouwen in dat systeem. Hij is dus geen homo economicus in de meest strikte zin. Natuurlijk wedijveren de aanbieders met elkaar, maar zij doen dat via de systemen van oordeel, en niet via de productprijs. Excellente aanbieders kunnen hun prijs opdrijven, en dat geeft een prikkel aan alle aanbieders. In de economie wordt dit een toernooi genoemd. De markt is niet in evenwicht, omdat de aanbieders ongelijk zijn. In het openbaar bestuur hebben de systemen de vorm van een visitatie commissie, een audit, een ranglijst, en dergelijke. Het gevelde oordeel kan worden opgevat als een indicator, zij het een subjectieve.

Evaluatie

Het meten van de beleids-prestaties met behulp van indicatoren is algemeen geaccepteerd. Organisaties zoals het Centraal bureau voor de statistiek (CBS) en het SCP doen zulke metingen sinds vele decennia35. Toch hebben sommige bestuurskundigen kritiek op het gebruik van indicatoren, althans wanneer daarmee de betrokken uitvoerder wordt beloond of gestraft. Immers, de indicatoren meten slechts een enkel aspect van het totale beleid. Bijvoorbeeld kreeg de politie in 2003 het beleidsdoel om intensiever toe te zien en te handhaven. De hieraan gekoppelde indicator is het aantal boetes, dat een agent uitschrijft36. Maar het doel van handhaving is duidelijk breder dan dat. Soms wordt aangeraden om indicatoren aan te passen bij de lokale omstandigheden. Dit is inderdaad nuttig. Des al niettemin zijn standaards onmisbaar voor benchmarking van organisaties en het identificeren van de beste praktijken37.

Concreet worden de volgende nadelen van afrekening op basis van indicatoren genoemd38. Soms correleert de indicator slecht met de doelstellingen39. De uitvoering kan zich toeleggen op het maximaal maken van de indicatoren, en alle overige bezigheden verwaarlozen40. Zelfs kunnen de feiten en gegevens worden gemanipuleerd om de waarde van de indicator te optimaliseren. Dit wordt (nogal merkwaardig) gaming genoemd41. Soms verzet de uitvoerder zich tegen metingen via indicatoren. En natuurlijk veroorzaken de metingen extra kosten.

Ook zijn er practische problemen met indicatoren. Men wil indicatoren aggregeren tot een index, maar die is lastig interpreteerbaar. Bovendien treden soms onverwachte ontwikkelingen op, die niet worden gesignaleerd door indicatoren. En indicatoren worden soms ontwikkeld voor de meting van veranderingen op de korte termijn. De optimalisatie van deze indicatoren blijkt er niet vanzelf voor te zorgen, dat ook de waarden van de indicatoren voor de lange termijn verbeteren42. Soms houden indicatoren onvoldoende rekening met externe factoren, die de prestaties van de organisatie (negatief) beïnvloeden43. Uw columnist heeft de indruk, dat veel van deze problemen eigenlijk politiek zijn, en niet bestuurlijk.

Voordelen van indicatoren zijn de prikkels naar de uitvoerder, toegenomen transparantie, duidelijkheid over de gehanteerde maatstaven, en het bevorderen van collectief leren44. De indicatoren confronteren de uitvoerders met de effecten van hun inspanningen, en zetten hen aan tot reflectie op hun doelen. Per saldo heeft uw columnist de indruk, dat de nadelen van indicatoren overkomelijk zijn. Aangezien prestatie-meting eigenlijk onmisbaar is voor goed beleid, loont het om de indicator systemen verder te ontwikkelen en verbeteren.


Intern en extern toezicht op de uitvoering

Markten in het openbaar bestuur zijn kunstmatiger dan private markten. Het bedrijfsleven wordt gedisciplineerd door de winst, die de geleverde prestaties beloont of bestraft. In de publieke sector bepaalt de politiek de marktvraag, en vaak stelt zij de geleverde voorzieningen open aan allen. In een eerdere column is uitgelegd, dat sinds de jaren 90 van de vorige eeuw de staat de bureaucratie heeft ingekrompen, en de uitvoering heeft overgelaten aan zelfstandige organisaties. De verlangde prestaties worden contractueel vastgelegd, en dat vereist toezicht op de naleving. Immers, de prikkels in de contracten zijn niet voldoende om het gewenste prestatie-gedrag af te dwingen. De contracten zijn niet self-enforcing of self-policing. De huidige paragraaf raadpleegt twee WRR rapporten over het toezicht op de uitvoering van beleid, te weten Van tweeluik naar driehoeken (afgekort TD) en Van incident naar preventie (afgekort IP).

Het interne toezicht van publieke organisaties bestaat gewoonlijk uit een Raad van Toezicht (RvT), die de Raad van Bestuur (directie, RvB) controleert en zo nodig bijstuurt. Dit wordt een two-tier structuur genoemd (p.28, 39 in TD). Enig collegiaal toezicht ontstaat door de RvB meerhoofdig te maken (directie-team) (p.35, 75)45. Daarnaast is er extern toezicht door een markt-autoriteit (MA), soms in de gedaante van een inspectie. Het rapport TD doet suggesties om belangengroepen een aparte rol te geven bij het toezicht, als een derde partij naast de RvB en de RvT. Het rapport IP doet suggesties voor de taakverdeling van het interne en externe toezicht. De huidige paragraaf wil deze twee rapporten inhoudelijk samenvatten, en vergelijken met de suggesties uit andere bronnen.

Sinds de jaren 60 van de vorige eeuw zijn de publieke organisaties professioneler geworden, mede dankzij een schaalvergroting door middel van fusies (p.27 in TD). Daarmee wordt een goede uitvoering belangrijker, omdat er per organisatie meer klanten zijn. Prestatie-verbeteringen vragen om een beter personeelsbeleid. De professionalisering is ook nodig om meer klantgericht te worden. Aangezien de organisatie gewoonlijk deels wordt betaald door de staat, moet zij haar prestatie verantwoorden bij de regering, en in laatste instantie bij de politiek. Dit wordt de opwaartse verantwoording genoemd46. De verantwoording is hiërarchisch gestructureerd. De RvB legt primair verantwoording af aan de interne toezichthouder (RvT) (p.20, 39 in TD). De hoogste prioriteit krijgt de financiële controle. Bij excessieve wanprestaties zal het externe toezicht (MA) ingrijpen.

De RvB is geen rekenschap schuldig aan het personeel of aan de klanten. Er is geen neerwaartse verantwoording47. Ruim een halve eeuw terug was zij nog wel aanwezig, omdat de organisaties vaak verenigingen van gebruikers waren. De ledenraad controleerde de RvB. Dat functioneerde slecht, omdat de ledenraad onvoldoende deskundig was (p.25, 69). Des al niettemin is een goede relatie met het personeel en de klanten natuurlijk essentieel voor de organisatie. Het WRR rapport TD vreest, dat wegens het ontbreken van een achterban de RvT onvoldoende toeziet op de maatschappelijke meerwaarde en legitimiteit van de organisatie (p.40). Daarom doet het WRR rapport TD voorstellen, opdat de stem van de belanghebbenden wordt gehoord. Merkwaardiger wijze verzwijgt het rapport een nadeel van inmenging door derden, te weten dat zij de organisatie als geheel schaden door hun focussering op deelbelangen48.

Het rapport TD presenteert diverse varianten van invloed door derden. Soms is de interne controller voldoende onafhankelijk om te gelden als toezichthouder (p.54-55). Soms heeft de ondernemingsraad het recht om een lid van de RvT voor te dragen (p.57)49. In de zorg en de woningbouw hebben de cliënten en huurders een voordrachtrecht (p.61). De organisatie kan klantenraden vormen als een klankbord (p.61). Ook vermeldt het rapport, dat de organisatie zou kunnen terugkeren naar de verenigings-structuur (p.67). Echter die variant is nogal utopisch, omdat het slecht functioneerde in het verleden. In een andere variant gaat de organisatie aandelen uitgeven, zodat er een vergadering van aandeelhouders ontstaat (p.65). Echter het rapport wil aandelen, die niet vrij overdraagbaar zijn (p.66). Bovendien zou vooral de staat aandelen moeten kopen, waardoor simpelweg een staats-onderneming ontstaat (p.65). Zoals bekend zijn de ervaringen daarmee matig50.

Per saldo laat het rapport Van tweeluik naar driehoeken veel vragen van uw columnist onbeantwoord. Het WRR rapport Van incident naar preventie constateert, dat de taakverdeling tussen intern en extern toezicht vaag is vastgelegd (p.6 in IP). De RvT moet mede rekening houden met het belang van de organisatie (p.7). De externe toezichthouder (MA) bewaakt het algemeen belang in brede zin, inclusief de maatschappelijke waarde en legitimiteit (p.8-9). Dit rapport herhaalt het pleidooi voor de invloed van derden op de organisatie (p.13). Aangezien de RvT en de MA verschillende taken hebben, heeft het weinig zin om wettelijk veel directe contacten voor te schrijven (p.20). In de traditie van het corporatisme wordt voorgesteld om branche-organisaties van toezichthouders en bestuurders te vormen (p.15)51. Het rapport rekent de visitaties en benchmarking tot het toezicht (p.17), en niet tot de prikkels, zoals eerder in deze column.


De kritische theorie in de bestuurskunde

Als de bestuurskunde geen objectieve waarheid zoekt, zoals een positieve wetenschap doet, dan kan elke ideologie of religie worden gepropageerd52. Er zou een pseudo-wetenschap ontstaan, die haar argumentatie niet meer toetst aan de feiten. Als het beleid baseert op een ongefundeerd geloof, dan wordt het afgestraft door de realiteit, en kan het de maatschappij ontwrichten. Ter illustratie van zo een normatieve bestuurskunde beschrijft de huidige paragraaf het boek Veerkrachtig bestuur (afgekort VB)53. Dit boek analyseert de bestuurskunde vanuit een radicaal-links perspectief, en hanteert daarbij de kritische theorie, die in de jaren 30 van de vorige eeuw is ontwikkeld door de filosofische School van Frankfort. Horkheimer, Adorno en Marcuse behoren tot de grondleggers, en later heeft Habermas geprobeerd om de kritische theorie te actualiseren. Hun filosofie pleit voor permanente kritiek op de bestaande orde, vanuit een marxistische overtuiging.

Plakbiljet van ASVA
Figuur 4: Plakbiljet ASVA
   (1972, Jeroen de Vries)

De kritische theorie heeft een bloeiperiode in de jaren 60 en 70 van de vorige eeuw, op de utopische golven van de New Left. Maar vanaf de jaren 80 herwint het realisme terrein, waardoor de kritische theorie marginaliseert. Een toenmalige activist noemt drie redenen voor de marginalisatie54: (1) de eis van totale verandering maakt de kritische theorie politiek irrelevant; (2) zij wil zelf geen voorstellen voor beleid doen, en hanteert daarom een verhullende, mystieke taal; (3) aangezien zij een reflectie is op een uitgebleven revolutie, is de toonzetting somber. Habermas probeert de somberheid te verminderen door op te roepen tot een machtsvrije communicatie van allen met allen. Critici stellen, dat in zo een situatie de bestuurlijke taken onuitvoerbaar worden, omdat de maatschappij zich zou ontwikkelen tot één grote praatgroep55.

Volgens het boek Veerkrachtig bestuur is het huidige bestuur liberaal en conservatief geworden. Dit geldt voor bijna het hele politieke spectrum , zodat er een bestuurlijke malaise is56. Veerkrachtig bestuur vereist quasi-anarchistische acties, gericht op obstructie en verzet tegen de bestaande orde (VB p.225). Deze acties moeten worden uitgevoerd door groepen van ontevredenen, die in het boek worden aangeduid als crafting communities (VB 146, 207). Subversiviteit wordt ontplooid door een buiten-parlementaire oppositie, zoals ambtelijke ongehoorzaamheid (VB 225). De crafting communities zijn een lots-gemeenschap (VB 152, 207). Verenigd door hun onvrede zullen zij een nieuwe moraal ontwikkelen (VB 152). Dankzij hun inspanningen zal een maatschappij ontstaan van toewijding, empathie en spel (VB 212-214). De crafting communities zullen een mondiaal netwerk vormen57.

Het huidige bestuur zou verwerpelijk zijn om twee redenen. Allereerst leidt de inbreng van het liberalisme tot een heersziek bestuur, dat de staat beheert alsof het een onderneming is (VB 2)58. Ten tweede verscherpt het conservatisme de maatschappelijke tegenstellingen, door vast te houden aan de traditionele moraal (VB 3). Het liberalisme en conservatisme willen allebei de individu dwingen om autonoom te worden, en in staat tot zelfvoorziening (VB 28, 49, 89). Maar autonomie leidt tot zelf-uitbuiting (VB 33). En conservatisme wil de socialisatie afdwingen, bijvoorbeeld via inburgering (VB 49, 61). Dat is morele dwingelandij (VB 50)59. De individu wordt gereduceerd tot een economisch ding60. Daarom moeten individuen hun wederzijdse afhankelijkheid accepteren (VB 25, 212). De solidariteit vereist, dat ieder een inkomen krijgt, ook wie werk afwijst (VB 103 en verder)61.

De crafting communities integreren als een synthese de zelf-organisatie, kennis en invloed op de politieke instituties (VB 151). De activiteiten van de crafting communities moeten gericht zijn op de versterking van de rechtsstaat, de verzorgingsstaat, en de wetenschap (VB 168, 202)62. Dit zouden de drie steunpilaren onder een solidaire wereldgemeenschap zijn. Het boek maakt echter nergens aannemelijk, dat de crafting communities hiertoe in staat zijn. Evenmin wordt bewezen, dat deze drie pilaren inderdaad voldoende zijn voor een beter welzijn. Bijvoorbeeld wordt nergens aangetoond, dat het nieuwe systeem de huidige welvaart zelfs maar kan evenaren63. Voorts is het mensbeeld van Veerkrachtig bestuur niet bijster geloofwaardig64. En tenslotte worden nergens de matige evaringen met de kritische theorie in de jaren 70 geëvalueerd65.

  1. Zie hoofstuk 3 in Beleid in beweging (2012, Boom Lemma uitgevers) van V. Bekkers. Deze indeling in vier categorieën is niet karakteristiek voor de bestuurskunde. Bijvoorbeeld noemt de The public administration theory primer (2003, Westview Press) van H.G. Frederickson en K.B. Smith naast het rationalisme, de politiek en het institutionalisme ook nog de theorieën van bureaucratie, management, besluitvorming, governance, en postmodernisme. In het voorwoord van het boek noemt Bekkers zich een verhalen-verteller, en sluit niet uit dat zijn beschouwingen eigenlijk sprookjes zijn! Voor uw columnist, die is opgevoed in de geest van natuurwetenschappen, klinken deze opmerkingen als een uiting van vertwijfeling. Maar inderdaad ordent en interpreteert ieder van de geraadpleegde boeken over publiek beleid dezelfde wetenschappelijke beginselen op een typisch eigen wijze. Dit is al geconstateerd in een voorgaande column. (terug)
  2. Bekkers presenteert de vier modellen afzonderlijk. Uw columnist is gevormd met de Weberiaanse tegenstelling tussen doel-rationaliteit en waarde-rationaliteit, en zal in deze column de vier modellen regelmatig paarsgewijs te bundelen. Nochtans mag worden aangenomen, dat de indeling van Bekkers nuttig is in de bestuurskunde. Het zou ook tactloos zijn om zijn verhaal achteloos weg te wuiven. (terug)
  3. In hoofdstuk 11 van The Sage handbook of public administration (2008, Sage Publications) onder redactie van B. Guy Peters en J. Pierre wordt de public choice theorie aangeduid als de formele theorie. Op p.146 stellen Knott en Hammond terecht: "There is nothing about the enterprise of formal theory (or rational choice theory) that is generically either conservative or liberal". (terug)
  4. Zie p.171 en verder en p.276 in Public management & administration (2003, Palgrave Macmillan) van O.E. Hughes, p.19 in Management dans les organisations publiques (2015, Dunod) van A. Bartoli en C. Blatrix, of p.27 en 40 in The Sage handbook of public administration. Een verwante benadering is het zogenaamde management by objectives, een vondst van P. Drucker. (terug)
  5. Zie p.60 en verder in Beleid in Beweging. Wellicht om deze reden schrijft Bekkers op p.53 in Beleid in beweging: "De rationele benadering van beleid fungeert in veel handboeken als een stropop, vaak weergegeven als een karikatuur, waardoor het mogelijk is om de geldigheidsclaim van andere benaderingen met meer gezag te kunnen uitspreken". Uw columnist wil rationaliteit liever niet identificeren met centralisatie. Een decentraal beleid kan (en moet) rationeel zijn. Trouwens, het najagen van het eigen belang door maatschappelijke groepen kan evenzeer rationaal zijn. Zie het rente zoeken, of het machtsmodel van de socioloog J. Coleman, of de speltheorie. (terug)
  6. Zie p.68 en verder in Beleid in beweging. Misschien is het nauwkeuriger om dit mensbeeld te omschrijven als homo politicus (in plaats van homo sociologicus). Bekkers vermeldt het niet, maar columnist vermoedt, dat het culturele beleidmodel gebruik maakt van de filosofie van J. Habermas, die weer voortbouwt op de kritische theorie. Zie het einde van de column voor een uitleg van deze theorie. Habermas wil de macht weren uit het maatschappelijke debat, waardoor zijn visie eerder een ideaaltype is dan realiteit. (terug)
  7. Zie p.75 en verder in Beleid in beweging. Trouwe lezers van de Gazet zijn al ingewijd in het institutionalisme. (terug)
  8. In Nederland hanteert het Centraal planbureau (CPB) vooral de rationele en politieke modellen. Deze modellen zijn gebouwd op het neoklassieke paradigma, dat geldt als de hoofdstroom van de economie. In 2015 heeft het Centraal Planbureau (CPB) het rapport Economische beleidsanalyses – een filosofische blik van de filosofen R. Claassen en I. Robeyns gepubliceerd over de keuze van het beleidsmodel. De auteurs adviseren om ook de culturele en institutionele modellen te gebruiken. Uw columnist is niet enthousiast over dit advies. Namelijk, de culturele en institutionele modellen bouwen voort op de sociologie en de bestuurskunde. Deze wetenschappen missen een hoofdstroom, zodat zij lijden onder een uitputtende richtingenstrijd. Zij kunnen wel pragmatische organisatie-adviezen geven, maar hebben grote moeite om bestuurlijk bruikbare voorspellingen te doen. Anderzijds is het neoklassieke paradigma in staat om scenario's door te rekenen, en dat biedt houvast, al is de foutenmarge groot. (terug)
  9. Zie p.83 in Beleid in beweging. (terug)
  10. In de bijlage van Economic analysis, moral philosopy, and public policy (2006, Cambridge University Press) van D.M. Hausman en M.S. McPherson wordt opgemerkt, dat economische beleids-analisten zich moeten verdiepen in de moraal-filosofie ten einde de politieke ideologieën te kunnen begrijpen.
    Diverse politieke partijen hebben netwerken van beleids-uitvoerders, die extern propaganda maken voor hun ideologie. Bij de voorbereiding van de huidige column is Verhalen uit het vooronder (2004, Sdu Uitgevers) gelezen, dat is uitgegeven door het Groen Links AmbtoNetwerk. Het pleit (niet onverwacht) voor meer macht bij de ambtelijke specialisten. Uw columnist is geen voorstander (meer) van zulke netwerken, omdat zij hun ambtelijk gezag benutten om anderen te bekeren tot hun moraal. Anders-denkenden zullen terecht bezorgd zijn over hun toegang tot het bestuur. Kennelijk laat de staat hier toch de vrijheid van meningsuiting prevaleren boven bestuurlijke neutraliteit. Uw columnist kocht het AmbtoNetwerk boek een decennium terug, tijdens zijn politieke periode. Deze politieke erfenis zal af en toe blijven opduiken in de Gazet. (terug)
  11. Het CPB, het SCP en de WRR hebben een solide maatschappelijke reputatie. Des al niettemin probeert uw columnist altijd voorbij de façade te kijken. Zo is het goed om te beseffen, dat in de publieke sector de sympathisanten van politiek links zijn over-vertegenwoordigd. Uri Rosenthal schrijft op p.246 in Waarnemer, adviseur, beslisser (2018, Prometheus): "Bij mijn aanstelling als hoogleraar in de politicologie en bestuurskunde (...) was ik (...) zo ongeveer de enige hoogleraar in die vakgebieden die geen lid van een politieke partij was. In Leiden, Amsterdam en Twente waren de collega's bijna allemaal lid van de PvdA (...). Aan de Vrije Universiteit en in Nijmegen waren ze lid van het CDA, de PvdA en andere nog linksere partijen". Dit werpt morele vragen op. Moeten advies-organen worden samengesteld uit mensen, die zich politiek neutraal opstellen? Of moeten alle politieke stromingen er zijn vertegenwoordigd? Of moet hun kleur worden bepaald door een politieke strijd, waardoor politiek vooringenomen adviezen kunnen ontstaan? Uw columnist is er nog niet uit.
    Volgens p.92 in Beleid in beweging baseert de oprichting van het CPB, het SCP en de WRR op het rationele model. Immers, de gedachte is dat dankzij wetenschappelijke kennis het beleid kan worden gepland, en dien ten gevolge de maatschappij (enigszins) maakbaar is. Uw columnist ziet dit breder. Kennis helpt om anderen te overtuigen, en is daarmee een machtsfactor. Dus deze organisaties zijn ook bruikbaar in het politieke model. Bovendien betekent de linkse dominantie in de publieke sector, dan de advies-organen enigszins vooringenomen zijn (culturele model). Daarnaast heeft elk adviesorgaan zijn eigen egoïstische belangen. Voor zover uw columnist kan beoordelen, hanteert het CPB vooral een economisch perspectief, en de WRR vooral een bestuurskundig perspectief. (terug)
  12. Zie hoofdstuk 7 in The public administration theory primer. (terug)
  13. Volgens het Van Dale woordenboek uit 1961 zijn utilitarisme en utilitisme allebei Nederlandse vertalingen van utilitarianism. Op p.116 in Economic analysis, moral philosopy, and public policy lijken D.M. Hausman en M.S. McPherson in een filosofische beschouwing het utilitarisme bruikbaar te vinden. (terug)
  14. Aangezien het gebied van nutsmogelijkheden mede wordt bepaald door de instituties, hanteert de argumentatie ook inzichten uit het institutionele beleidsmodel. (terug)
  15. Filosofen en ethici staan soms kritisch staan jegens het gebruik van welvaartsfuncties. Ruim vier jaren terug werd in een column de opvatting van de econoom J.J. Graafland vermeld, dat niet alle behoeften commensurabel zijn. In het rapport Economische beleidsanalyses – een filosofische blik voor het CPB menen de auteurs, dat gewoonlijk de SWF allerlei waarden (zoals gelijkheid) negeert, en daarom beter niet kan worden gebruikt in de beleids-advisering. Het zal de trouwe lezer van de Gazet niet verbazen, dat uw columnist hun mening niet deelt. Allereerst wordt in SWF modellen altijd vermeld, welke waarden wel en niet zijn meegerekend. Juist door te abstraheren van allerlei waarden wordt het technisch mogelijk om kwantitatieve uitspraken te doen. Zulke berekeningen geven een indruk van causaliteiten, en zijn daarom wel degelijk een aanwinst. Vervolgens kan de burger altijd nog besluiten om een absolute prioriteit te geven aan zijn eigen ideologische voorkeuren. En ten tweede heeft een recente column laten zien, dat gelijkheid als waarde wel degelijk kan worden opgenomen in de SWF. Sterker nog, het CPB zelf kiest soms hiervoor. Zie de column over de welvaartsfunctie. Aangezien de voorkeur voor gelijkheid subjectief is, moet zo een SWF model alle mogelijke ongelijkheden doorrekenen. (terug)
  16. Dit voorbeeld is ontleend aan p.148-149 in Economic analysis, moral philosopy, and public policy. Daar wordt ook het fenomeen van de potentiële Pareto verbetering uitgelegd. Stel dat de staat in de toestand a1 verkeert. Dan is b2 geen Pareto verbetering, want de zorg-sector moet er nut inleveren. Toch is de overgang naar de staats-structuur B mogelijk. Immers, in die structuur is de toestand b1 bereikbaar, die wèl een Pareto verbetering is. Met andere woorden, in het punt b2 is de structuur B dermate gunstig voor de onderwijs-sector, dat die het verloren nut van de zorg-sector kan compenseren. Anderzijds is in het punt a1 de structuur A dermate gunstig voor de zorg-sector, dat die bereid is om enig nut over te dragen aan de onderwijs-sector. Daarmee is het punt a2 bereikbaar, dat beter is dan b2. De keuze tussen de punten a2 en b1 hangt af van de intersectorale nutsafweging, of van de arbitrage tussen onderwijs en zorg. Merk op, dat de compensatie voor verloren nut zal verlopen via betalingen. Het nut en het geld zijn gekoppeld via de bereidheid tot betalen (willingness-to-pay), die is uitgelegd in een voorgaande column. Op p.279 in Beleid in beweging wordt geconstateerd, dat organisaties elkaar inderdaad compenseren met side payments. Dit wordt de intersubjectieve overeenstemming genoemd. (terug)
  17. Zie p.230 in The public administration theory primer. Uw columnist houdt vol, dat de argumentatie met de SWF of Nash oplossing inzicht geeft in de politieke machtsstrijd. (terug)
  18. Zie p.18 in The Sage handbook of public administration. Dit wordt behaviourisme of structuur-functionalisme genoemd. (terug)
  19. Zie p.44-50 in Public management & administration, p.28 in The Sage handbook of public administration, of p.95 in Beleid in beweging. (terug)
  20. Zie p.96 in Beleid in beweging. De inbreng van diverse belangengroepen kan tot gevolg hebben, dat het beleid polycentrisch wordt. (terug)
  21. Een bekend voorbeeld van veranderd gedrag door staats-interventie is de afname van bestedingen ten gevolge van directe of indirecte (BTW) belastingen. Er treedt een dood-gewicht verlies van collectieve welvaart op. (terug)
  22. Het rapport analyseert de prestatie-prikkels bij het UWV, de politie, TNO, het lager en middelbaar onderwijs, de universiteiten, en de medisch specialisten. In 2013 publiceert het CPB het rapport De governance van semi-publieke instellingen. Hierin wordt uitgelegd, dat publieke organisaties (staats-ondernemingen en non-profit instellingen) de disciplinerende invloed van het private eigendom missen. Deze problematiek is ook ooit behandeld door een column in de Gazet. (terug)
  23. Op p.64 in Public management & administration merkt Hughes op, dat een staat zonder duidelijke beleidsdoelen geen bestaansgrond heeft. (terug)
  24. Het beslisser-uitvoerder probleem doet zich dus voor op vier niveau's: (1) kiezers - parlement, (2) parlement - regering, (3) regering - organisaties, en (4) organisaties - personeel. Zie p.243 in Public management & administration. Op p.245 wordt gesteld, dat de politiek meer hecht aan het vermijden van fouten dan aan het verbeteren van prestaties. Zie ook p.558 in The Sage handbook of public administration, en p.302 over de vaagheid van op politieke compromissen gebaseerde doelen. De politiek schuift de invulling van beleid door naar de uitvoerders. (terug)
  25. Op p.105 in Beleid in beweging stelt Bekkers, dat wellicht de organisaties juist minder ondernemend worden door prestatie-sturing, wegens het risico van minder inkomen. Dit is een variant op de vrees voor isomorfisme. Daarom moet een capabele en innovatieve directie worden benoemd. (terug)
  26. De bestuurskundige I. Greener besteedt in Public management (2013, Palgrave Macmillan) veel aandacht aan gaming, bijvoorbeeld op p.162-163, p.193-194 en p.203-204. In de meest extreme vorm mondt gaming uit in fraude. Op p.302 in Economic analysis, moral philosopy, and public policy wordt betoogd, dat prestatie-beloning (onbedoeld) een bonus zet op gaming. En op p.75 wordt gesteld: "Resting content with self-interested explanations of immoral behavior can have the effect of excusing that behavior". Net zoals het WRR rapport Van maakbaar naar betekenisvol bestuur (zie verderop in deze paragraaf) stelt Greener voor om de specialisten zeggenschap te geven over de definitie van indicatoren. Op zich is overleg natuurlijk zinvol. Anderzijds, een omgeving, die fraude accepteert, heeft kennelijk een slechte moraal, en dan is een verscherpt toezicht juist wenselijk. Op p.68 in Public management & administration stelt Hughes terecht, dat corrupt handelen evenzeer kan optreden zonder prestatie-sturing. Op p.91 in het CPB rapport Centrale doelen, decentrale uitvoering wordt ontkend, dat de individuele moraal noodzakelijk wordt aangetast door financiële prikkels. (terug)
  27. Het rapport gebruikt voortdurend de term toezicht, maar verdiept zich in feite in de prestatie-prikkels en de evaluatie van de geleverde prestaties. In die zin zou men ook visitaties of benchmarking een vorm van toezicht kunnen noemen. Aangezien deze relatie niet louter hiërarchisch is, bespreekt uw columnist het rapport in de huidige paragraaf over prikkels. (terug)
  28. Maar op p.561 in The Sage handbook of public administration werpt R. Gregory tegen: "When something goes wrong there is no moral obligation on the part of (...) officials other than to ensure that it will not happen again. (...) All the more reason, therefore, for the grand gesture of self-sacrifice in various, perhaps symbolic forms". (terug)
  29. Uw columnist vindt de bezwaren in het WRR rapport wel erg gedramatiseerd. Het zou toch raar zijn, wanneer de werkers in de publieke sector zouden bezwijken onder een werkdruk, die normaal is in de private sector. Op p.151 in Public management & administration wordt opgemerkt, dat vroeger het openbaar bestuur er niet in slaagde om talentvolle werkers te binden. Mede daarom is de aparte status van de ambtenaar geleidelijk afgeschaft (p.154). Op p.31 en 33 in het CPB rapport Centrale doelen, decentrale uitvoering wordt op gemerkt, dat men alleen empirisch (door ondervinding) kan bepalen, wanneer prestatie-prikkels goed werken. Leren is een zoektocht naar wat werkt, en dat verloopt via beloningen en straffen, en soms zelfs via een crisis. In hoofdstuk 16 van Handboek publiek management (2011, Boom Lemma uitgevers) onder redactie van M. Noordegraaf, K. Geuijen en A. Meijer behandelt Noordegraaf vrijwel dezelfde materie, en laat daar de dramatische toonzetting (en het beroep op ideeën van de kritische theorie) achterwege. (terug)
  30. Op p.486-487 in Économie politique de la protection sociale (2011, Presses Universitaires de France) van E. Elbaum worden de input- en gebruiks-indicatoren samengevoegd tot het type uitvoerings-indicatoren. Elbaum wijst er op, dat ook de indicatoren van de omgeving belangrijk zijn, zoals de economische groei of de samenstelling van de bevolking (demografie). (terug)
  31. In een eerdere column over economische planning is uitgelegd, dat de bekende econoom Tinbergen zijn formules gewoonlijk weergeeft als veranderingen ten opzichte van een startpunt. (terug)
  32. Bovendien is een constante weegfactor nodig, omdat een variabele weegfactor kan leiden tot misverstanden. Bijvoorbeeld, als de efficiëntie bij de realisatie van de indicator νn(t) toeneemt in de tijd, dan zullen diens kosten dalen. Als men de weegfactor laat meedalen, dan daalt de samengestelde index Ωj. De daling van Ωj zou (ten onrechte) kunnen worden uitgelegd als een afnemende nut van het beleidsthema j. (terug)
  33. Uw columnist put hier uit Traité de sociologie économique (2013, Presses Universitaires de France) onder redactie van P. Steiner en F. Vatin, met name hoofdstuk 5 (Élément de l'économie des singularités van L. Karpik). De opsomming wordt gegeven op p.192. (terug)
  34. Zie p.167-170 in Traité de sociologie économique. (terug)
  35. Op p.496 in Économie politique de la protection sociale wordt vermeld, dat in 2011 de Franse staat 32 missies heeft geformuleerd, uitgesplitst in 123 programma's, met totaal 424 doelen en 894 indicatoren. (terug)
  36. Zie p.10 in het SCP rapport Maten voor gemeenten 2004 of p.59 in het CPB rapport Centrale doelen, decentrale uitvoering. (terug)
  37. Op p.391 in Handboek publiek management wordt gesteld: "Prestatie-metingen [zijn] an sich niet zo interessant, maar vooral de processen en praktijken waarin ze gebruikt worden". Ook p.34 van Public administration suggereert iets dergelijks: "The differing functions ... and objectives of government organizations will influence the ... approach to performance measurement they use". Anderzijds ondersteunt benchmarking het leerproces, bijvoorbeeld op Europees niveau (p.489 in Économie politique de la protection sociale). Kennelijk moet men zowel locale als universele indicatoren registreren. Op p.44 in het SCP rapport Maten voor gemeenten 2004 wordt vermeld, dat vele gemeenten en advies-bureau's onwillig zijn om hun berekeningswijze van indicatoren bekend te maken. Het zou gaan om een bedrijfsgeheim. Uw columnist begrijpt dit niet. (terug)
  38. Zie p.506-507 in Économie politique de la protection sociale. (terug)
  39. Zie p.489 in Économie politique de la protection sociale, en p.25 in het CPB rapport Centrale doelen, decentrale uitvoering. (terug)
  40. Op p.23 in het WRR rapport Van maakbaar naar betekenisvol bestuur wordt dit goal displacement genoemd. (terug)
  41. Zie p.506 in Économie politique de la protection sociale, of p.33 in het CPB rapport Centrale doelen, decentrale uitvoering. Gaming is al besproken in een voorgaande voetnoot, met verwijzingen naar Public management van Greener en het WRR rapport Van maakbaar naar betekenisvol bestuur. (terug)
  42. Zie p.30 in Public administration, C.J. Heinrich op p.30 in The Sage handbook of public administration, of p.282 in Beleid in beweging. (terug)
  43. Zie p.32 en verder in Public administration, of p.277 en 282 in Beleid in beweging. Een variant van dit probleem doet zich voor bij beleidsnetwerken, waar onduidelijk is hoeveel iedere organisatie bijdraagt aan het totale resultaat. Zie p.31 en 550 in The Sage handbook of public administration (dat overigens weinig aandacht besteedt aan indicatoren). Het netwerk-management is aangeprezen door onder andere de politiek van het radicale midden (Derde Weg), en is daar joined-up bestuur genoemd. Op p.107 in Beleid in beweging wordt de benaming new public governance gebruikt. (terug)
  44. Zie p.488-489 en 504 in Économie politique de la protection sociale. Uw columnist denkt, dat bijvoorbeeld het collectieve leren al begint bij een gering aantal indicatoren. Immers, als een indicator de uitvoerders prikkelt tot een meer efficiënt en effectief gedrag bij één beleidsfacet, dan zal daardoor hun houding veranderen. Zij zullen dit gedrag ook gaan vertonen bij andere facetten. Op p.173 in Public management & administration worden indicatoren een belangrijke bron van informatie voor de politieke besluitvorming genoemd. (terug)
  45. Een nadeel is dat een algemeen directeur met goede ideeën kan worden gekneveld door de vak-directeuren (financiën, P&O) in het team. Tevens kan men de algemeen directeur niet meer als persoon aanspreken op de (positieve of negatieve) prestaties. Het WRR rapport diept deze problematiek niet uit. Op p.128 in Handboek publiek management wordt gesteld, dat gedeeld leiderschap empirisch beter presteert. Anderzijds heeft volgens p.65 in De informatie-paradox (2004, Uitgeverij Lemma B.V.) van E. van Thijn en T. Cardoso Ribeiro de politiek geen duidelijk aanspreekpunt meer na de vorming van een bestuursraad (directie-team) in de ministeries. En de secretaris-generaal voelt zich dan minder verantwoordelijk. In 2004 kozen alle ministeries nog voor een éénhoofdige leiding. (terug)
  46. Zie p.204 in The new public management in action (1996, Oxford University Press) van E. Ferlie, L. Ashburner, L. Fitzgerald en A. Pettigrew, en p.79 in Verwaltung verstehen (2017, Suhrkamp Verlag) van W. Seibel. (terug)
  47. Zie p.79 in Verwaltung verstehen. (terug)
  48. Op p.126 in The new public management in action wordt vermeld, dat in Engeland vroeger vaak werd gekozen voor corporatisme in publieke organisaties, waarbij de RvT tripartiet was samengesteld (personeel, gemeente-bestuur, en burgers). De leden van die raad waren deels gekozen door hun achterban (zie ook p.200). Daarom wordt dit neerwaartse verantwoording genoemd. Maar dit beviel slecht, omdat de gekozen leden meer letten op groepsbelangen, dan op het organisatie-belang. De RvT identificeerde zich onvoldoende met de organisatie (p.126). Bovendien missen gekozen leden soms de noodzakelijke deskundigheid en vaardigheden. Vanaf de jaren 90 worden de leden van de RvT geselecteerd op hun bestuurlijke kennis, en benoemd door de staat. Deze hervorming maakt de RvT slagvaardiger (p.137). Op p.135 in Public management & administration wordt opgemerkt, dat strategisch (doelgericht) management vraagt om een cultureel homogene leiding. (terug)
  49. Van oudsher heeft de arbeidersbeweging gepleit voor de deelname van werkers aan het bestuur van hun organisatie. Dit corporatisme was ook het leidende motief achter de vorming van de publiek-rechtelijke bedrijfsorganen (PBO). Echter, de ervaringen met het mede-bestuur van de werkers zijn niet bijster gunstig. Het personeel kan zijn belangen behartigen zonder op de stoel van de directie te gaan zitten. (terug)
  50. Ruim een jaar terug (helaas te laat voor het rapport!) heeft de Gazet twee columns besteed aan de prikkels, die uitgaan van de eigendomsrechten. Hierin worden enkele relevante inzichten vermeld. Als de aandelen niet overdraagbaar zijn, dan mist men de collectieve arbitrage van hun waarde. En die waarde is juist een goede indicator van de prestatie van de RvB. Als de waarde van de organisatie onbekend is, dan kan het kapitaalrendement niet worden berekend. De aandeelhouders tasten in het duister over de prestatie van de RvB. Ook zullen dit soort aandeelhouders hun RvB niet snel dreigen met een faillissement. Daarom wordt in een staats-onderneming de directie gewoonlijk geselecteerd op politieke gronden. Bovendien worden conflicten tussen aandeelhouders waarschijnlijker (net zoals bij een coöperatie), omdat zij niet kunnen uitstappen via de verkoop. Men zou (tegen het advies van het WRR rapport in) kunnen kiezen voor de vrije verhandelbaarheid van aandelen, zodat ook private actoren kunnen participeren. Maar hierdoor verliest de staat aan zeggenschap over de organisatie. Zie de column over privatisering. Voorts is het eigenlijk principieel onwenselijk, dat de staat speculeert met aandelen. (terug)
  51. Dit heeft een nadeel, dat niet wordt genoemd in het WRR rapport. Namelijk, in een corporatieve structuur kan de externe toezichthouder te zeer verweven raken met de organisaties. Zie p.104 in Public management & administration. Zelfs kan een machtige ijzeren driehoek ontstaan van de organisaties, de toezichthouder, en verwante politici. Zie p.312 in The Sage handbook of public administration. (terug)
  52. Op p.308 in The Sage handbook of public administration stelt G.C. Bryner: "Scholarship is also prescriptive and is shaped by the values and ideologies of the scholars themselves. (...) This is entirely a legitimate and appropriate undertaking, and is quite potent because of the uneasy political and constitutional status of administration". En op p.563 stelt R. Gregory, een fel tegenstander van NPM: "In Waldo's view, administration should not be treated as a science, since values infused the choices that administrators made". Uw columnist vindt, dat de wetenschap moet zoeken naar de waarheid, en de morele afweging moet overlaten aan de individuen zelf. (terug)
  53. Zie Veerkrachtig bestuur (2018, Boom bestuurskunde) van W. Trommel. Zoals bekend heeft uw columnist na zijn decennia lange omzwervingen in de linkse literatuur een voorkeur gekregen voor objectieve analyses vanuit een open geest. Des ondanks kocht uw columnist dit boek, vanwege een indringende aanbeveling. Per saldo valt het inhoudelijk tegen. De normatieve aanpak en zelfvoldane schrijfstijl vragen een grote inspanning van de lezer, die zijn eigen oordeel wil vormen. Dat maakt het boek natuurlijk ongeschikt als onderwijs-materiaal. Ook elders zal het lezerspubliek klein zijn. (terug)
  54. Zie p.14-15 in De staat van de stadsvernieuwing (1985, Elinkwijk B.V.) van G. de Kleijn. Volgens De Kleijn is de vakbonds-pedagoog Negt een "neo-Frankfurter" (p.16). Op p.16 noemt De Kleijn een verdienste van de kritische theorie, namelijk dat zij wijst op de waarde-gebondenheid van wetenschap. Daarom zouden wetenschappers hun eigen moraal nadrukkelijk moeten vermelden. Uw columnist meent, dat zij juist binnen de grenzen van het mogelijke moeten streven naar neutraliteit in hun werk. Op p.15 stelt De Kleijn: "Maatschappij-kritiek leverde in de jaren zeventig status op, in de jaren tachtig eerder meewarige blikken. (...) Met het oog op de arbeidsmarkt neemt bovendien de aantrekkingskracht van kritische vakgroepen af". (terug)
  55. Zie p.262 in Paradoxen van mondernisering (1993, Coutinho BV) van H. van der Loo en W. van Reijen. (terug)
  56. Trommel heeft enige sympathie voor de PvdA uit de jaren 70, onder Nieuw Links, maar verwerpt de sociaal-democratische koers van het radicale midden (de Derde Weg). Hij valt vooral het neoliberalisme en het populisme aan. Maar op p.22 in Veerkrachtig bestuur stelt hij het neoliberalisme gelijk aan het na-oorlogse ordo-liberalisme. Dit is een vorm van liberalisme, die de economische machtsvorming bestrijdt door economische ordening. Kennelijk moet dus neoliberalisme hier worden opgevat als liberalisme in bredere zin. Het populisme is bij Trommel gelijk aan nationaal conservatisme, en dat conservatisme omvat bijvoorbeeld ook het CDA (partijleider Buma, zie p.230).
    Dezelfde afkeer van neoliberalisme vindt men ook in Verhalen uit het vooronder, vooral bij B. Paardekooper, de drijvende kracht achter het AmbtoNetwerk. Op p.41 stelt zij: "[Het publiek belang] is de plaats waar de private sector zijn grondstoffen, kennis, klanten en creativiteit haalt. De publieke ruimte is de kurk waar de private sector op drijft". Deze stelling is onjuist. De column over de omvang van de staat laat zien, dat de economische groei leidend is bij de uitbreiding van de publieke sector. Publieke voorzieningen worden mogelijk, naarmate de private sector meer rijkdom schept. Zij vullen de markt aan, en versterken de private sector. Maar zware publieke lasten zijn juist schadelijk. Wegens deze fundamentele vergissing van Paardekooper is haar hele betoog gebouwd op drijfzand. (terug)
  57. De Nederlandse econoom P. Frijters vertrouwt eveneens op toewijding. Echter, die toewijding blijft beperkt tot de eigen groep, en betreft niet, zoals bij Trommel, de hele maatschappij of wereld. Het begrip empathie wordt eveneens aangeprezen door K. Binmore, maar wordt dan niet verbonden met altruïsme. (terug)
  58. Deze kritiek wordt ook geleverd in het WRR rapport Van maakbaar naar betekenisvol bestuur. (terug)
  59. Op p.55 in Veerkrachtig bestuur wijst Trommel nog andere vormen van dwang aan: "Dit [leidt] tot een publieke klopjacht op alles wat publieke schade kan veroorzaken, van overgewicht tot roken, van illegaliteit tot onmaatschappelijk gedrag, van luiheid tot ledigheid". (terug)
  60. Trommel gebruikt de marxistische terminologie, die in de economie een bron van vervreemding ziet. Alles wordt tot een economisch ding (p.45 in Veerkrachtig bestuur). Bijvoorbeeld krijgt de arbeid een waren-karakter. Op p.52 en 222 wordt dit commodificatie genoemd. Zie ook Esping-Andersen. Op p.131 wordt betoogd, dat ook de vakspecialisten hun klant of de burger behandelen als een ding of waar. (terug)
  61. Op p.103 in Veerkrachtig bestuur leest men: "Wie verplicht wordt ingeschakeld in vrijwilligers-werk, waarvan hij of zij bovendien sterk het nut betwijfelt, mag terecht klagen over een respectloze bejegening. (...) [Dit heeft vooral van doen] met disciplinering, of zelfs met dwangarbeid". Zie nogmaals op p.109. Op p.181: "Uitkeringen (...) maken een mens zelfstandig en weerbaar". Trommel zou enige steun kunnen zoeken op p.36-37 in Economic analysis, moral philosopy, and public policy: "If you take an inferior job you can still be an involuntarily unemployed worker. (...) Emphasizing that workers are not responsible for their fate invites a search for governmental remedies". Volgens uw columnist maakt een uitkering afhankelijk. (terug)
  62. In dit rijtje valt de wetenschap wat uit de toon. Men zou hier eerder een andere institutie verwachten, bijvoorbeeld democratie, of vrije media, of vrije markten, of maatschappelijk middenveld. (terug)
  63. Wellicht is Trommel bereid om een aanzienlijke daling van de welvaart te accepteren. Hij vermeldt namelijk her en der, dat momenteel de individuele consumptie is ontaard. Bijvoorbeeld op p.180: "De welvaart heeft ongekende, zo niet schunnige hoogten bereikt". Kennelijk mag het wat minder, want het (neo-)liberalisme jaagt de consumptie op (p.217): "Goede wijn wordt vervangen door doordrink-rotzooi". Maar op p.187 wil hij toch, dat de rijke staten een bijstands-uitkering geven aan mensen in de derde wereld! (terug)
  64. Als actormodel lijkt het ideale mensbeeld van Trommel op de homo politicus. Echter de moraal van deze homo politicus is weinig vruchtbaar. Bijvoorbeeld hebben de ervaringen in de Leninistische staten getoond, dat werkers gaan neigen naar apathie, wanneer zij onvoorwaardelijk een baan hebben. Ze hebben weinig motivatie om te presteren. Dit lijkt triviaal, maar wellicht moet uw columnist hieraan toch eens een aparte column wijden. Een ander bezwaar is, dat de homo politicus van Trommel in de maatschappelijke evolutie zou worden verdreven door de liberale homo economicus van Binmore. (terug)
  65. Vanwege al deze bezwaren begrijpt uw columnist niet, dat Trommel het ongrijpbare concept van de crafting communities presenteert als een vruchtbaar alternatief. Zijn speculaties zullen hem wel onder een zware peer pressure van zijn VU collega's plaatsen. Overigens, in de jaren 70 kreeg onder de radicaal-linkse bestuurkundigen de kritische theorie al veel concurrentie van het neo-marxisme. Des al niettemin levert het neo-marxisme evenmin veel bruikbare inzichten op. Uw columnist heeft evenwel enige neo-marxistische boeken in zijn bibliotheek, en zal die vermoedelijk ooit wel ter hand nemen als stof voor een toekomstige column. (terug)