Richtingen in de bestuurskunde

Plaatsing in Heterodoxe Gazet Sam de Wolff: 13 februari 2019

E.A. Bakkum is blogger voor het Sociaal Consultatiekantoor. Hij denkt graag na over de arbeiders beweging.

De bestuurskunde kan een brug slaan tussen de polieke realiteit en economische modellen. Zij ontbeert echter een universele theorie. Hier worden enkele populaire bestuurskundige theorieën geïnventariseerd. Eerst worden enkele voor- en nadelen van het new public management onderzocht. Vervolgens worden de organisatie theorie, de public governance, de garbage can theorie, en de postmoderne theorie kort besproken. Er wordt veel aandacht besteed aan de inhoudelijke onenigheid tussen al deze richtingen.

Sinds jaren probeert de Gazet om een verband te leggen tussen politieke ontwikkelingen en modellen uit de politieke economie. Deze pogingen zijn nog niet echt geslaagd. Daarom zijn recent enkele columns gewijd aan de bestuurskunde, in de hoop dat zij wellicht de brugfunctie tussen practijk en theorie kan vervullen. Er bestaat momenteel niet één dominante richting, die een brede acceptatie heeft verworven binnen de bestuurskunde. In een voorgaande column is nogal willekeurig het vakgebied opgesplitst in het nieuwe publieke management (afgekort NPM) en de organisatie theorie (afgekort OT). Het NPM baseert op het actormodel van de homo economicus. De organisatie theorie gebruikt allerlei actormodellen, met enige voorkeur voor de homo sociologicus. De huidige column wil het NPM en de OT vergelijken, en tevens aandacht besteden aan enkele andere theorieën uit de bestuurskunde.


Het nieuwe publieke management

Het nieuwe publieke ondernemerschap of new public management is uitvoerig behandeld in de voorgaande column over dit thema. Het is niet de bedoeling om de argumentatie hier te herhalen. De huidige paragraaf geeft enkele aanvullingen op die column. Allereerst ontkent een deel van de bestuurskundigen, dat de marktwerking van het NPM inderdaad de efficiëntie van de uitvoering bevordert. Vaak wordt geargumenteerd, dat de resultaten (output) of hun uitwerking (outcome) niet meetbaar zijn. Maar uw columnist vertrouwt op de conclusie in het boek Public choice III, dat in 80% van de gevallen de private sector goedkopere diensten verleent dan soortgelijke publieke organisaties1. Deze conclusie baseert op economische analyses van de practijk. Kennelijk heerst in de bestuurskunde (althans veel van de bronnen, die uw columnist heeft geraadpleegd) een universeel wantrouwen jegens onderzoeken van economen.

Sommige bestuurskundigen benadrukken, dat het beleid wordt bepaald door de maatschappelijke machtsstrijd. De betrokken actoren zoeken hun eigen belang, en zijn niet bijster geïnteresseerd in het maatschappelijke rendement van beleid2. De machtsstrijd wordt onder andere bestudeerd door de organisatie theorie. De column over het actormodel constateert, dat het gedrag van al deze actoren tezamen leidt tot onverwachte en onbedoelde interferenties. Het NPM wil zulke situaties beheersbaar maken via public governance, waarbij via netwerken een maatschappelijk contract wordt afgesloten. Daarbij moet men natuurlijk wel zorgen, dat de netwerken efficiënt en effectief werken. Dit aspect wordt behandeld in een aparte paragraaf.

Afbeelding van kwartetkaart NVM
Figuur 1: Kwartetkaart NVM

Het is lastig om bij aanbesteding de doelen helder vast te leggen in een contract. Er wordt wel beweerd, dat de aanbesteding via contracten onbeheersbaar wordt door hun grote aantal3. Ook andere factoren belemmeren een rationeel berekenend beleid. Daarom is in werkelijkheid vooral de uitvoering van het beleid slechts begrensd rationeel. Dit thema wordt uitgelegd in de volgende paragraaf, over het institutionalisme. Merk hier op, dat het NPM juist ondernemerschap nastreeft, omdat vindingrijkheid en flexibiliteit de organisatie weerbaarder maken in onzekere situaties. Voorts is er de kritiek, dat de wedijver in het NPM leidt tot wederzijdse imitatie. Daardoor worden de organisaties isomorf, zodat feitelijk de innovatie wordt gesmoord4. Anderzijds wordt de decentralisatie van beleid naar de gemeente wel geprezen, omdat burgers dan kunnen kiezen uit beleid door te verhuizen5.

Hier wordt de pad-afhankelijkheid van het NPM duidelijk. Bijvoorbeeld heeft in Duitsland van oudsher de gemeente al veel autonomie. Frankrijk was bestuurlijk juist sterk gecentraliseerd, en geeft pas sinds de jaren 80 van de twintigste eeuw meer autonomie aan zijn gemeenten6. In Frankrijk voelt de politiek weinig voor marktwerking of privatiseringen7. Men hecht er aan l'obligation traditionnelle de déontologie (plichtenleer) des agents publics8. Aldus behoudt het Franse openbaar bestuur nog veel kenmerken van de staatsbureaucratie. De invloed van het NPM wordt in Frankrijk vooral merkbaar via de toenemende sturing op resultaten9.

De klantgerichtheid van het NPM wordt soms aangevallen, omdat het belang van de klant niet leidend mag zijn. Het openbaar bestuur moet zich inzetten voor het algemeen belang. Dat algemeen belang wordt bepaald door de politiek, als vertegenwoordiging van alle burgers tezamen10. Bovendien kan klantgerichtheid leiden tot overproductie11. Dit kan overigens worden verminderd via betaling volgens het profijt-beginsel. Een verwante kritiek is, dat in geval van de vrije keuze de geïnformeerde en veeleisende klanten de facto hun eigen organisaties vormen. De overige organisaties hebben dan vooral passieve (laag opgeleide) klanten, die weinig prikkelen tot verbeteringen12. Andere bestuurskundigen willen juist, dat publieke organisaties zich neerwaarts moeten verantwoorden, bijvoorbeeld via klantenraden. Echter die zijn niet per se representatief13.

Het NPM pleit voor meer autonomie bij de uitvoerende organisaties, bijvoorbeeld door hen te privatiseren of te verzelfstandigen tot zelfstandige bestuursorganen (afgekort ZBO)14. Aldus is het aantal agentschappen sterk gegroeid. De politiek formuleert nog steeds de beleidsdoelen, maar laat de werkwijze over aan de organisatie zelf. Dit kan de uitvoering efficiënter en effectiever maken. Bovendien kenmerkt de zelfstandige organisatie zich door meer stabiliteit, zodat het beleid beter voorspelbaar wordt (time consistency). Dat versterkt haar maatschappelijke reputatie15. Autonomie moet worden gekoppeld aan resultaat-sturing, en dus aan prestatie-indicatoren. Dankzij de prestatie-metingen zorgt het NPM, dat het beleid wordt geëvalueerd en verbeterd. Een vaak genoemde kritiek is, dat indicatoren manipuleerbaar zijn. Dat is inderdaad een probleem, maar niet onoverkomelijk16.

Een veel gehoorde kritiek is, dat het NPM geen rekening houdt met de publieke moraal van werkers17. Volgens de column over actormodellen vormen de organisatie S(t) en de actor A(n) elkaar. Aldus schept elke omgeving haar eigen rationaliteit en motieven18. Hier wordt feitelijk het actor model ter discussie gesteld. Met name wordt vaak aangevoerd, dat er veel specialisten (experts) werken in de publieke sector. Zulke werkers hebben een eigen beroepsmoraal, en zien de marktwerking als een inbreuk op hun professionele autonomie. Daarom zou marktwerking onwenselijk zijn19. Bovendien hebben de specialisten veel macht dankzij hun expertise, zodat eigenlijk sturing enkel mogelijk is via zelfregulering20. Soms wordt beweerd, dat managers geneigd zijn tot hervormen, ook wanneer dat niet nodig is21. Dit negeert echter, dat de managers zich formeel moeten verantwoorden bij een forum, zoals een visitatie-commissie, een raad van toezicht, of de Algemene Rekenkamer22.


De organisatie theorie

Twee jaren terug constateerde een column, dat in de afgelopen halve eeuw de belangstelling voor het institutionalisme weer is toegenomen. Men kan instituties analyseren met het actor type van de homo economicus. Dit is de aanpak van de de socioloog J.S. Coleman en van de meeste economen. Ook de public choice theorie (PCT) onderzoekt de interacties tussen instituties, zoals pressie-groepen. De institutionele benadering is van oudsher natuurlijk eveneens populair in de sociologie. De sociologie verkiest dan als actor type de homo sociologicus, die behoefte heeft aan maatschappelijke referentie-punten. Volgens deze zienswijze is de machtsstrijd om de morele hegemonie het belangrijkst. Dezelfde visie vindt men in de organisatie theorie (OT), die de invloed van de macht en de moraal op organisaties onderzoekt. De OT vindt het methodologisch individualisme onbruikbaar voor de practijk23. Zij is vrij populair in de bestuurskunde24.

Volgens het publieke institutionalisme bestaan organisaties uit maatschappelijke structuren en verwachtingen (PCT, de rationele component) alsmede uit normen en rollen (OT, de morele component)25. Instituties perken de keuze mogelijkheden in, en maken daardoor de maatschappij overzichtelijker. Vaak zoekt men in het openbaar bestuur niet naar de optimale oplossing van een probleem, maar naar een voldoende of geschikte (appropriate) oplossing26. Instituties zijn regulerend, normerend en cognitief. De normering verwijst onder andere naar de neiging om te conformeren aan de eigen rol (homo sociologicus). De cognitieve factor drukt uit, dat het rationeel kan zijn om te handelen via routines. Voorts worden veranderingen vaak stapsgewijze (incrementeel) uitgevoerd. Dat is niet per se rationeel, maar wel veilig, en het vermindert de weerstand27. Het vergroot de pad-afhankelijkheid van de ontwikkeling.

De begrensde rationaliteit is daadwerkelijk een belangrijk begrip in het institutionalisme. Het is oorspronkelijk afkomstig van H.A. Simon28. Vaak gebruiken de uitvoerders van beleid heuristieken en vooroordelen. Dat maakt de realiteit overzichtelijk en bevordert de stabiliteit van het bestuurlijke gedrag. Pragmatisme kan de bestuurlijke moraal aantasten. Maar kenmerkend aan het publieke institutionalisme is juist de aanname van een publieke moraal. Dit onderscheidt het openbaar bestuur van het bedrijfsleven29. Een opvallend model van het institutionalisme (en de OT) is de vergaarbak (garbage can) theorie. Zij wordt verderop in deze column apart besproken.


Public governance

Afbeelding van spotprent Colijn
Figuur 2: Premier Colijn (1933)
   (L.J. Jordaan in De Groene)

Een voorgaande column vertelt, dat in de jaren 70 van de vorige het openbaar bestuur van de westerse staten onbetaalbaar wordt. Bovendien is de bureaucratie van de staat slecht in staat om complexe maatschappelijke problemen op te lossen. Daarom probeert vanaf de jaren 80 de staat toenemend om problemen op te lossen via netwerken van organisaties. Dit wordt governance genoemd30. Private organisaties brengen hun eigen middelen in, zodat de staat haar uitgaven kan verminderen. In die zin past governance in het paradigma van het NPM, omdat de staat efficiënter en doelmatiger wordt. Echter governance wordt soms primair toegepast om groepen te verleiden tot participatie aan de beleidsuitvoering. Zo wordt het draagvlak voor het beleid vergroot, evenals het wederzijdse vertrouwen. Participatie uitsluitend om ideële redenen is niet karakteristiek voor het NPM.

Governance bepaalt de uitvoering van het beleid via een onderhandeling tussen de organisaties in het beleidsnetwerk31. Zij verwachten allen een beter resultaat te bereiken dan de status quo. Het resultaat van de onderhandeling wordt vastgelegd in een (soms impliciet) contract. De vertegenwoordigers van de staat in het netwerk garanderen, dat het contract legitiem is. Governance is niet per se marktgericht. Hoewel elke participant in het netwerk concessies moet doen, is er toch een machtsstrijd. Ieder van de deelnemende organisaties wedijvert met de overige deelnemers om het eigen groepsbelang te bevorderen. Binnen het netwerk ontstaan coalities32. Onvermijdelijk blijven bepaalde belangengroepen buiten het netwerk. Dit ondermijnt de legitimiteit van het contract33. Governance wordt ook internationaal toegepast door staten om onderling hun beleid af te stemmen.

De netwerken in het beleid op basis van governance zijn tamelijk los, en zij kunnen tijdelijk zijn. In dit opzicht verschillen zij van de instituties in het corporatisme, dat direct na de Tweede Wereldoorlog overal in Europa populair werd34. De doelen zijn dynamisch, en de kennis in het netwerk is onvolledig en controversieel35. De uitkomst van de samenwerking is onvoorspelbaar. Een wat meer duurzame vorm is de ketensamenwerking, waarbij diverse organisaties tezamen een publieke voorziening realiseren. De meerwaarde van governance is voorlopig onduidelijk, omdat de effectiviteit nog weinig is geëvalueerd36.


De vergaarbak theorie

Zonet is uitgelegd, dat de aggregatie van individuele handelingen leidt tot interferentie. Dat maakt het lastig om rationeel te handelen. De vergaarbak (garbage can) theorie van de politicologen M.D. Cohen, J.G. March en J.P. Olsen ontkent daadwerkelijk, dat politieke besluiten rationeel worden genomen37. Volgens hen handelt elke collectieve actor autonoom, zonder afstemming met anderen. Natuurlijk wil elke actor graag, dat anderen betalen voor zijn handelen. Daarom probeert de actor voortdurend om zijn handeling te presenteren als de oplossing van een maatschappelijk probleem. Gewoonlijk is deze presentatie niet geloofwaardig voor de rest. Maar soms is een probleem zodanig, dat een groep actoren zich als coalitie kan presenteren als oplossing. Als de coalitie een voldoende groot netwerk heeft, dan zal haar bewering worden geaccepteerd door de rest.

Volgens de vergaarbak theorie worden problemen dus niet rationeel opgelost. Immers de actoren handelen anarchistisch. Het is toeval, wanneer die handelingen betrekking hebben op maatschappelijke problemen. Bovendien komen de problemen niet in de belangstelling wegens hun maatschappelijke urgentie, maar omdat een coalitie van actoren er haar handelingen mee kan legitimeren. De vraag wordt gedicteerd door de beschikbare antwoorden. De middelen bepalen de doelen. Bovendien is de gepresenteerde oplossing (antwoord, middel) waarschijnlijk niet optimaal. Zodra actoren in de coalitie een lucratiever probleem ontdekken, zullen zij hun coalitie verlaten. Dit heet choice opportunity. Deze methode van probleem-identificatie en -oplossing zou eigenlijk moeten worden geweerd uit het openbaar bestuur, omdat zij weinig rekening houdt met het algemeen belang. Het belang van de coalitie is immers doorslag gevend38

Bij werkelijk urgente maatschappelijke problemen gaat de vergaarbak theorie niet op. Zij moeten zo snel mogelijk worden opgelost, en men kan niet wachten tot toevallig een bijhorende coalitie ontstaat. Er moet een zorgvuldige analyse worden gemaakt van het probleem, en de oplossing moet efficiënt en effectief zijn. De vergaarbak theorie maakt het NPM dus niet overbodig. Zij mag geen reden worden om het openbaar bestuur voortaan af te schrijven. Wellicht moet de vergaarbak theorie zodanig worden opgevat, dat de politiek steeds moet controleren of maatschappelijke problemen echt zijn, of kunstmatig geconstrueerd. Daarnaast kan de vergaarbak theorie het voorkomen van ondeugdelijke probleem-oplossingen verklaren (die niet zijn veroorzaakt door een foute analyse).


Het postmodernisme

Afbeelding van kwartetkaart PTT
Figuur 3: Kwartetkaart PTT

Een voorgaande column noemde het postmodernisme een tegen-wetenschap. Het postmodernisme verwerpt de overkoepelende waarheid, en pleit voor een pluralisme39. Het meent, dat er meerdere waarheden naast elkaar bestaan, afhankelijk van het gekozen perspectief. Elke maatschappelijke groep legitimeert zich door een eigen verhaal. Kennis is dus subjectief40. Er is een onbepaaldheid. In de besluitvorming is het algemeen belang leidend, en niet de objectief optimale keuze. De postmoderne visie is lastig te verzoenen met de wetenschap, die juist de waarheid als haar ultieme doel heeft. Toch verwijst men in de bestuurskunde regelmatig naar deze stroming41. Kennelijk hecht men toch aan de relativering van het positieve in de wetenschap.

Een wetenschap is positief, wanneer zij via onderzoek, waarnemingen, metingen, en classificatie een ordening aanbrengt in haar vakgebied. Zij vergroot het begrip door simpele en abstracte modellen van de realiteit te ontwikkelen. Positieve wetenschap zoekt naar een objectieve waarheid, zoals universele wetten, en maakt daarbij vaak gebruik van deductie. Echter de postmoderne theorie verwerpt het positivisme, omdat het openbaar bestuur niet objectief en neutraal is. Zij ontkent, dat het mogelijk is om universele wetten te vinden via abstracties. Wie abstraheert, zal noodzakelijk essentiële factoren in het openbaar bestuur negeren. Volgens het postmodernisme wordt taal manipulatief ingezet. Dit blijkt bijvoorbeeld in het NPM. Daar verdringt de roep om efficiëntie allerlei andere publieke waarden. Het postmodernisme verzet zich dan ook tegen prestatie-metingen in het openbaar bestuur.

Aangezien de postmoderne theorie geen waarde wil hechten aan centrale doelen, pleit zij voor goede processen. Zij verwerpt de bureaucratie, en in haar meest principiële versie zelfs de staat. De bureaucratie is nooit echt politiek neutraal. En de traditionele staat is te star, en kan de maatschappelijke verschillen in cultuur niet vatten. Daarom moet samenwerking tussen groepen de voorkeur krijgen boven de centrale sturing. De samenwerking kan vorm krijgen door de vorming van netwerken, waarbij de groepen zich op het micro niveau aanpassen aan elkaar. Uw columnist ontwaart in deze visie een gelijkenis met de basis-democratie, die wordt verdedigd in de kritische theorie van de New Left42. Per saldo wordt uw columnist niet enthousiast van de postmoderne theorie. Zij klaagt over de onmiskenbare gebreken van de positieve bestuurskunde, maar brengt geen verbeteringen aan, en komt evenmin met een bruikbaar alternatief.

  1. Zie paragraaf 16.5 in Public choice III (2009, Cambridge University Press) van D.C. Mueller. Hier worden 71 onderzoeken genoemd, waarbij in 56 gevallen de private sector het beste presteerde. Slechts in 5 gevallen presteerde de staat beter. Het zijn internationale onderzoeken, met betrekking tot (onder andere) luchtvaartmaatschappijen, banken, reiniging, electriciteit, zorg, huisvesting, verzekering, afvalverwerking, drinkwater, en diverse industrieën. Natuurlijk kan men tegenwerpen, dat wellicht de kwaliteit van private dienstverleners slechter is. Maar dat overtuigt nauwelijks, mede omdat de staat altijd de kwaliteit kan reguleren. (back)
  2. Zie p.57 en verder in The public administration theory primer (2003, Westview Press) van H.G. Frederickson en K.B. Smith. Met name wordt verwezen naar de ideeën van H. Seidman. De staats-bureaucratie, de politiek en maatschappelijke belangengroepen proberen allemaal om het beleid te beïnvloeden. Dit vertoont gelijkenis met de garbage can theorie (zie verderop). (back)
  3. Zie p.119 en verder in The public administration theory primer, en p.59 in Public management (2013, Palgrave Macmillan) van I. Greener. Dit zijn rare argumenten. Immers, als de contractering of het toezicht op de uitvoering van het contract hoge kosten hebben, en de efficiëntie ondermijnt, dan is de contractering helemaal niet lonend. Het toezicht moet dus worden opgenomen in de berekening van de kosten. De kosten van onderhandelingen zijn simpelweg transactie kosten.
    Het boek Public management kost tamelijk veel, vermoedelijk door een kleine oplage. Uw columnist kocht het boek toch, vanwege een indringende aanbeveling. Per saldo valt het inhoudelijk tegen. Ziehier enkele redenen. (a) Het boek besteedt maar liefst 15 pagina's aan de financiële crises sinds 2007. Volgens Greener is dit relevant voor de bestuurkunde, omdat de marktwerking zou zijn gecompromitteerd. Zie p.42: "In the wake of the financial crisis, the idea of the global marketplace being the ultimate arbiter of value seems a hard position to sustain". (b) Hoewel hoofdstuk 8 is gewijd aan marktwerking in de publieke sector, besteedt het nauwelijks aandacht aan quasi-markten. (c) De toonzetting is nu en dan nogal polemisch, waarbij Greener stelling neemt tegen marktwerking in het openbaar bestuur. Feiten ten gunste van marktwerking (zoals positieve prikkeling) worden weinig vermeld (zie echter p.56-57). Uw columnist verkiest teksten, die het morele oordeel overlaten aan de lezer zelf. (back)
  4. Zie p.93 in The public administration theory primer, en p.121 in Handeln und Strukturen (2016, Beltz Juventa) van U. Schimank. Op p.269 in Management dans les organisations publiques (2015, Dunod) van A. Bartoli en C. Blatrix wordt geconstateerd, dat isomorfisme gunstig kan zijn, bijvoorbeeld bij de invoering van het masters diploma overal in Europa. Op p.265-288 analyseren Bartoli en Blatrix alle politieke, structurele, culturele en gedragsmatige factoren, die bijdragen aan innovatie en hervormingen, of ze juist remmen. In ieder geval is de starre Franse bureaucratie een structurele rem op vernieuwing (p.278). (back)
  5. Zie p.195 en verder in The public administration theory primer. Empirisch is niet bewezen, dat burgers inderdaad op die manier hun woonplaats kiezen. (back)
  6. Het zelfbestuur van Duitse gemeenten wordt beschreven op p.70 en verder, en p.176 in Verwaltung verstehen (2017, Suhrkamp Verlag) van W. Seibel. Trouwens, ook de Duitse beroepsgroepen kennen enig zelfbestuur. In Duitsland duidt men het NPM aan als het Neue Steuerungsmodell (p.158). De Franse decentralisatie van het beleid wordt beschreven op p.19 en verder, alsmede p.75 en verder in Management dans les organisations publiques. Toch werkt in 2010 nog steeds 44% van de Franse beambten in het centrale bestuur (waarvan de helft in het onderwijs), tegen 35% in de regio's (waarvan de helft in de gemeenten) en 21% in de zorg (p.36-42). (back)
  7. Op p.318 in Management dans les organisations publiques wordt gesteld, dat de Franse hervormingen meer zijn gericht op een ad hoc management, dat de kenmerken en waarden van het openbaar bestuur respecteert, dan op een navolging van de marktsector. Volgens p.68 zijn de transport-, energie- en telecom-sector nog steeds in staatshanden, al verloopt dat soms via het eigendom van aandelen. De Franse bureaucratie behoudt veel macht, onder andere doordat de leidende politici en bestuurders nog grotendeels worden opgeleid op de bestuursscholen, zoals ENA (École nationale d'administration). Zij vormen een hechte (gesloten) groep. Men hoopt hiermee de toewijding van de bestuurders te bevorderen. Ook krijgen ze zo een groepsmoraal (p.273) - al vindt uw columnist dit niet per se positief. In de lagere rangen verloopt de bevordering nog altijd volgens anciënniteit! (p.163). Overigens stellen de auteurs her en der (p.275, 291), dat de topbestuurders toch vaak hervormen, louter omdat dit hun promotie kan bevorderen. Bartoli en Blatrix zien per saldo toch veel voordelen in de vorming van het Grand Corps. (back)
  8. Zie p.96 in Management dans les organisations publiques. (back)
  9. Op p.226 in Management dans les organisations publiques wordt gesteld: "Le management public [n'est pas à confondre] avec une application du management privé à l'activité publique, qui n'a généralement pas de sens compte tenu des spécificités de l'action publique". Kennelijk wordt hier het algemeen belang bedoeld. (back)
  10. Zie p.202 in The public administration theory primer, p.127 in Management dans les organisations publiques, of p.140 en verder in Public management. Greener noemt als voorbeeld de gevangenis, waar de gedetineerden weliswaar klanten zijn, maar zich des al niettemin moeten onderwerpen aan het maatschappelijke regime. (back)
  11. Zie p.143 in Public management. Volgens uw columnist moet in beginsel de klant natuurlijk zelf betalen voor de overproductie, vaak via de belastingen, wat de overproductie al enigszins inperkt. Natuurlijk mag de klant van publieke voorzieningen niet de vrijheid krijgen om die onbeperkt te consumeren, en wordt de consumptie steeds bepaald in een onderhandeling met de aanbieder. (back)
  12. Zie p.102 in Public management, en de column over onderwijs. Inderdaad zorgt marktwerking, dat individuen met de meest intense behoefte het eerst worden bediend. Trouwens, dat heeft een zekere logica, en is daarom geen overtuigend argument tegen de vrije keuze. De column merkt terecht op, dat de staat kan zorgen voor toegankelijke informatie, zoals ranglijsten van scholen. (back)
  13. Zie bijvoorbeeld p.143-146 in Public management. Op p.79 in Verwaltung verstehen wordt terecht opgemerkt, dat het publiek management zich neerwaarts verantwoordelijk moet gedragen (responsibility), maar daar geen verantwoording moet afleggen (accountability). Op p.216 in Handboek publiek management (2011, Boom Lemma uitgevers) onder redactie van M. Noordegraaf, K. Geuijen en A. Meijer wordt de responsibility een informele verantwoording genoemd. Het boek bundelt bijdragen van 25 auteurs, maar geeft toch als geheel een heldere uitleg van de vele probleemvelden. (back)
  14. Zie p.83 in Handboek publiek management. In Engeland wordt de verzelfstandiging aangeduid als het Next steps initiatief. Op p.54 in Public management wordt gesteld: "Public provision leads to services being more equitable and reliable than commercial or voluntary bodies". Greener beweert dit, omdat organisaties van staatswege niet failliet kunnen gaan. Hij vraagt zich af: "Why doesn't the state simply provide the services itself?" Onvermeld blijft, dat juist daardoor de organisaties geen prikkel tot efficiëntie hebben. Greener verwerpt de keuzevrijheid bij aanbieding via de markt, omdat billijkheid zou vragen om uniforme (universele) publieke diensten (gelijke behandeling). Zie ook p.218. (back)
  15. Zie p.84 in Handboek publiek management. Tot de zelfstandige organisaties behoren onder andere de markt-autoriteiten, die een bepaalde markt reguleren en toezien op de markt-partijen. Denk aan de markten voor energie, telecom, of financiële diensten. (back)
  16. Uw columnist benadrukt de noodzaak om via evaluatie te leren van de opgedane ervaringen. Zie p.117 in Management dans les organisations publiques. Frankrijk heeft sinds 1999 een Société française d'évaluation (p.148). Ooit werd enige evaluatie gedaan door het Commissariat du Plan (p.152). Hoofdstuk 16 van Handboek publiek management is geheel gewijd aan het gebruik van indicatoren. De paradox is dat de indicator-metingen niet schadelijk mogen zijn voor de uitvoering van beleid (p.380). Men moet het belang van de metingen relativeren, en zinvol hanteren (p.381). Zij moeten een natuurlijk onderdeel worden van het dagelijkse overleg in de uitvoering (p.390). Zie p.163 en 193 in Public management voor mogelijke manipulaties van indicatoren. Greener vreest, dat docenten gemakkelijke examens maken en te hoge cijfers geven. Ziekenhuizen zouden fictieve patiënten opvoeren om de statistieken van gemiddelde wachttijd neer te drukken. Op p.196 en 204 stelt hij voor, dat specialisten zelf (mede) hun indicatoren moeten kunnen bepalen. (back)
  17. De formele status van de ambtenaar wordt overal teruggedrongen. Maar zelfs Frijters stelt op p.302 in An economic theory of greed, love, groups and networks (2013, Cambridge University Press): "The corrupting effect of greed at the top of the state's bureaucratic hierarchy is not as powerful [as in the private sector], because the innate greediest individuals are not at the top of the state sector". Critici gebruiken nogal eens bloemrijke taal. Bijvoorbeeld p.202 in The public administration theory primer, over de opkomst van het marktdenken via het NPM: "Students, teachers, and scholars of public administration are left with an identity crisis". Wellicht is dit niet de mening van de auteurs van de primer, maar zij zijn natuurlijk wel verantwoordelijk voor de selectie van hun citaten. Op p.204 wordt gewezen op brandweerlieden, die hun eigen leven op het spel zetten. Zij handelen als homo sociologicus. Uw columnist kan zich echter voorstellen, dat zij homo economicus zijn, die simpelweg het gevaar onderschatten. Op p.88 in Management dans les organisations publiques wordt verwezen naar de golf van zelfmoorden in France Télécom (nu Orange) in 2008, na de verzelfstandiging. Op p.101 stellen Bartoli en Blatex, dat "de eer en het staatsgevoel" kunnen zorgen voor maatschappelijke stabiliteit. En op p.104: "Le clivage public/privé continue d'être structurant et difficile à dépasser". Ook Verwaltung verstehen noemt de publieke moraal (p.162). Maar volgens p.89 heeft de beroepsmoraal ook een nadeel, omdat het leidt tot een kokervisie, die het algemeen belang kan schaden. Denk aan politiek neutrale ambtenaren, die loyaal meewerken aan een wrede dictatuur. Tenslotte tekent uw columnist aan, dat de publieke moraal meer dan nu de efficiëntie moet omarmen. (back)
  18. Voortbordurend op p.86 en 124 in Handeln und Strukturen kan worden verondersteld, dat de markt vraagt om winst, het openbaar bestuur om het algemeen welzijn, en de rechtelijke macht om recht. N. Luhmann en P. Bourdieu hebben dit geanalyseerd. Op p.90-95 in L'économie institutionnelle (2012, Éditions La Découverte) van B. Chavance, alsmede hoofdstuk 4 in Traité de sociologie économique (2013, Presses Universitaires de France) onder redactie van P. Steiner en F. Vatin wordt de économie des conventions besproken, die zeven sferen onderscheidt: industrie, markt, openbaar bestuur, opinie-vorming, familie, passies, en het netwerk. Uw columnist concludeert, dat kennelijk de simpele scheiding in publiek en privaat te simpel is. Op p.200 in Handboek publiek management wordt gesteld, dat zelfs binnen de organisatie zelf allerlei subculturen heersen. Dit kan leiden tot onverwachte effecten, als de cultuur wordt gebruiken om te sturen (p.201). (back)
  19. Tegenstanders van het NMP vinden gewoonlijk de beroepsmoraal een groot goed. Zie p.210 in Public management, terwijl ook kan worden herinnerd aan de visie van E. Tonkens in de essay-bundel Mondige burgers, getemde professionals (2008, Van Gennep). Op p.167 in Handboek publiek management stelt M. Trappenburg, dat specialisten niet primair werken voor hun inkomen, maar voor een hoger doel, zoals zorg of recht. Anderzijds is volgens p.136 in Verwaltung verstehen de beroepsmoraal een beroeps-deformatie. Volgens p.94 kan de moraal worden misbruikt om bezuinigingen af te wijzen. Feitelijk is de betreffende beroepsgroep dan simpelweg rente zoekend. Op p.180 worden dit verder geïllustreerd. Bijvoorbeeld, het Duitse ministerie mag zelf het Ambtenarenrecht invullen, en blijkt daarbij zichzelf te begunstigen. Ook de klachtenprocedures in het Duitse bestuursrecht begunstigen het bestuur (p.191). In paragraaf 5.2 van Handeln und Strukturen wordt opgemerkt, dat de verzoening van de moraal en de omgeving een aanpassing van één van beiden vereist. Er zijn dus twee kanten.
    Soms stelt men, dat de beroepsmoraal waakt over het algemeen belang. Trouwe lezers herinneren zich wellicht de column over publiek eigendom, waarin wordt gewezen op de public interest approach. Deze aanpak impliceert het nationaliseren van private ondernemingen, zodat hun directie voortaan rekening kan houden met het algemeen belang. Dit werd een mislukking, omdat het algemeen belang niet practisch en objectief kon worden ingevuld. Al een halve eeuw eerder koesterden de socialisten dezelfde illusie. Zie het Socialisatie Rapport. Omgekeerd is het denkbaar, dat in vele publieke voorzieningen het algemeen belang helemaal niet zo essentieel is als wel wordt beweerd.
    In een voorgaande column is vermeld, dat Trappenburg regelmatig samenwerkt met de hoogleraren J.W. Duyvendak en E. Tonkens, allebei ideologen van Groen Links. Trappenburg raadt in haar referentie-lijst inderdaad aan om hun werken te bestuderen, en noemt expliciet de essay-bundel van Tonkens. Dat boek stelde uw columnist dermate teleur, dat het leidde tot een nogal tactloze kritiek. (back)
  20. Zie hoofdstuk 6 in Public management, met name p.120. Zie ook p.210. Uw columnist vindt dit argument wat pervers. Als diensten worden geleverd met belastinggeld, dan moet de zeggenschap erover bij de politiek liggen. In de practijk is het altijd mogelijk de weerstand van beroepsgroepen te breken, al vergt het soms enige tijd. Een optie is om de klant de vrije keuze van aanbieder te geven, maar dat wijst Greener af (p.126). Op p.133 noemt hij als bezwaar tegen keuze, dat de klant vaak het aanbod niet kan beoordelen, omdat hij de expertise mist. Uw columnist deelt dat bezwaar niet, omdat de staat of belangengroepen die informatie kan aanleveren. Zie bijvoorbeeld hoofdstuk 5 in Traité de sociologie économique, geschreven door L. Karpik. Op p.175 erkent Greener wel, dat bijvoorbeeld chronisch zieken gewoonlijk goed geïnformeerde klanten zijn. Voorts klaagt hij op p.133 en verder, dat marktwerking leidt tot een lagere bezettingsgraad van de productie-capaciteit. Dan stijgen de kosten. Het argument is al eerder gebruikt door het socialisme. Maar het overtuigt evenmin, omdat op de markt de klant zelf betaalt en daardoor kostenbewust is. (back)
  21. Op p.275 en 291 in Management dans les organisations publiques stellen Bartoli en Blatrix, dat de Franse topbestuurders vaak hervormen, louter omdat dit hun promotie kan bevorderen. Ook Trappenburg stelt op p.179 in Handboek publiek management, dat managers hervormen zien als een plicht en uitdaging. Ze vervolgt (p.180): "Managers [hebben de] wens om hun organisaties beter en goedkoper te maken. Professionals [EB: specialisten] weten dat dit heel vaak ijdele hoop is. (...) Professionals zijn verstandige mensen en zullen alles op alles zetten om aan die (...) targets te voldoen. Dat gaat echter (bijna) altijd ten koste van iets anders wat niet gemeten wordt". Deze visie negeert het rente zoekende gedrag van beroepsgroepen. Trouwens, de maatschappij is dynamisch, en managers zijn opgeleid om verstandig te reageren op kansen en bedreigingen. Zij moeten verantwoording afleggen, en zullen worden afgerekend op schadelijke hervormingen. Zeker van een bestuurskundige (zoals Trappenburg) is de cynische blik op managers onverwacht. Op p.184 komt zij met de onthutsende opmerking: "Wij hebben in dit land te veel bestuurskundigen (...). Dat komt, omdat bestuurskundigen ongelooflijk goed zijn in het creëren van werk". En ze vindt veel van dat werk zinloos. Kennelijk hecht ze aan kritiek van binnenuit. Uw columnist kan de opmerkingen van Trappenburg niet begrijpen. (back)
  22. Zie p.214 en verder in Handboek publiek management. (back)
  23. Het valt niet mee om een onderscheid te maken tussen de diverse ideologische stromingen in de bestuurkunde. Er zijn allerlei interpretaties van organisaties. Bijvoorbeeld meent de socioloog A.C. Zijderveld op p.41 in The institutional imperative (2000, Amsterdam University Press), dat instituties baseren op de moraal en organisaties op berekenende rationaliteit. De sociologe M. Zey contrasteert op p.36 in Rational choice theory and organizational theory (1998, Sage Publications, Inc.) de rationele keuzeleer met de organisatie theorie (OT). Volgens Zey gebruikt de OT alle actor modellen: de homo economicus, homo sociologicus, en de emotional man. Zij hanteert gewoonlijk het methodologisch collectivisme. De OT geeft inderdaad veel aandacht aan de machtsstrijd binnen de maatschappelijke inbedding. De OT is inductief, en kan dus wel de gebeurtenissen verklaren, maar niet voorspellen. In die zin is zij vooral reflectief, en therapeutisch. Min of meer bekende organisatie theoretici (naast Zey) zijn L. Donaldson, G.W. Domhoff, en M. Zeitlin. Het neo-marxisme is een onderdeel van de OT. (back)
  24. In The public administration theory primer wordt hoofdstuk 4 gewijd aan het publieke institutionalisme. Dit hoofdstuk behandelt zowel de ideeën van de public choice aanhangers als van de organisatie theoretici. (back)
  25. Zie p.71 in The public administration theory primer. Op p.59 en verder in Handeln und Strukturen wordt opgemerkt, dat rollen extern worden opgelegd (fremdbestimmt). De homo sociologicus accepteert dat blijmoedig, maar de homo economicus zal altijd proberen om zijn rol te verzoenen met het eigenbelang. De eerste opvatting leidt tot het communitarisme, terwijl uit de tweede het beslisser-uitvoerder model is ontstaan. Rollen-conflicten worden onderzocht door de maatschappelijke psychologie. (back)
  26. Zie p.72 en verder, p.87, p.173 en verder en p.177 in The public administration theory primer, alsmede p.38 in Verwaltung verstehen. Op p.179 in Handeln und Strukturen wordt gesteld, dat men tegenwoordig steeds minder genoegen neemt met slechts geschikte oplossingen. Binmore pleit in paragraaf 2.1 van Just playing (1994, The MIT Press) voor een behoorlijk (seemly) handelen, dat wil zeggen, passend bij de omgeving. (back)
  27. Zie p.165 in The public administration theory primer. De idee van incrementele verandering stamt van C. Lindblom. In de primer wordt zij gerekend tot de beslissings (decision) theorie. Zie ook p.149 in Verwaltung verstehen, p.109 in Handeln und Strukturen en p.253 in Management dans les organisations publiques. Op p.228 in Handeln und Strukturen wordt de incrementele verandering uitgelegd als mutual adjustment. Men test voorzichtig de reacties van de omgeving uit. Ingrijpende hervormingen zijn riskant, wat slecht past bij de garantie van continue dienstverlening (p.263 in Management dans les organisations publiques). Men verkiest een leerproces (p.268, 271). In de paragrafen 13.4-13.5 van Political economy in macroeconomics (2000, Princeton University Press) legt A. Drazen uit, dat het succes van beleid afhangt van de fasering. Dat wordt vastgelegd in de beleidsagenda. Referenties naar Drazen ontbreken in de bestuurskundige literatuur. (back)
  28. Zie p.167 en verder in The public administration theory primer. Ook dit thema wordt ingedeeld bij de beslissings-theorie. Zie voorts p.145 en verder in Verwaltung verstehen, en p.249-251 in Management dans les organisations publiques. (back)
  29. Zie p.201 in The public administration theory primer. Op p.294 in Management dans les organisations publiques wordt gesteld: "Si le changement envisagé vient des organisations privées, il ne prend pas en compte a priori les spécificités du service public" (zoals het algemeen belang en de democratische sturing). Feitelijk gaat het hier weer over het actor model, dat men wil aanhangen. Uw columnist pleit nogmaals voor een meer op efficiëntie gerichte moraal. (back)
  30. Hoofdstuk 9 in The public administration theory primer en hoofdstuk 5 in Handboek publiek management zijn helemaal gewijd aan dit thema. Op p.74 in Verwaltung verstehen wordt het aangeduid als co-optatie. Seibel geeft het voorbeeld van de Tennessee Valley Authority, die werd opgezet als netwerk, maar leed onder de sabotage van sommige participanten. Zie bij Seibel ook p.161 en verder. In Management dans les organisations publiques wordt de governance slechts terloops vermeld, op p.336. (back)
  31. Zie p.211 en 217 in The public administration theory primer, of p.100 in Handboek publiek management. (back)
  32. Zie p.119 en 123 in Verwaltung verstehen, en p.314 in Handeln und Strukturen. Dit vereist natuurlijk minimaal een triade. (back)
  33. Zie p.380 in Handboek publiek management, of de column over casussen van publiek bestuur. (back)
  34. Zie p.99 in Handboek publiek management. Kennelijk passen de netwerken van governance ergens tussen de dunne en dikke netwerken van de socioloog A. Zijderveld. Zij behoren niet tot het neo-corporatisme. (back)
  35. Zie p.101 en 111 in Handboek publiek management. (back)
  36. Zie p.113 in Handboek publiek management. Een voorgaande column behandelt governance in het milieubeheer, waar de onderzoeker Glasbergen tevens een poging tot evaluatie doet. Governance kan impasses doorbreken, en tijdens de onderhandelingen is er een collectief leerproces. Het is lastig om zulke baten af te wegen. Bovendien zal het effect natuurlijk verschillen per deelnemende organisatie. (back)
  37. Zie p.177 en verder in The public administration theory primer, p.96 en verder in Verwaltung verstehen, of p.253 in Management dans les organisations publiques. Men ziet, dat de vergaarbak theorie serieus wordt genomen. (back)
  38. Het vergaarbak model kan bijvoorbeeld worden toegepast op een formele organisatie, die sterk is verkokerd in afzonderlijke afdelingen of diensten. Aangezien dit een hiërarchische organisatie is, zouden in beginsel natuurlijk de doelen centraal moeten worden bepaald (p.329 en 337 in Handeln und Strukturen). Coleman noemt op p.171 in Foundations of social theory (1994, Harvard University Press) de organisatie-structuur disjoint, omdat strikt genomen de afdelingen gewoon zouden moeten gehoorzamen aan het centrale gezag. Maar wanneer de organisatie feitelijk een vergaarbak is, dan kunnen enkele afdelingen een coalitie vormen om een project door te drukken. Zie p.328 in Handeln und Strukturen. Schimank geeft op p.215-216 in zijn boek een wonderlijk voorbeeld van het vergaarbak model. In 1529 valt Spanje het Amerikaanse rijk van de Azteken binnen, om grondstoffen te bemachtigen. De Azteken verwachtten juist in dat jaar de afdaling van hun goden uit de hemel. Aldus kon het Spaanse leger zich presenteren als de oplossing voor het probleem van de Azteken! Dit heet een open dynamiek, omdat Spanje de reactie van de Azteken niet kon voorzien. Schimank noemt zelf de vergaarbak theorie niet, maar wijst wel op onbedoelde neven-effecten, in dit geval van de Spaanse invasie. (back)
  39. Hier put uw columnist uit paragraaf 7.4 in Paradoxen van modernisering (1933, Coutinhu BV) van H. van der Loo en W. van Reijen. Zij noemen J.F. Lyotard een belangrijke filosoof van het postmodernisme. Het postmodernisme is niet beperkt tot het openbaar bestuur, maar een algemene filosofie, die ook indruk heeft gemaakt in bijvoorbeeld de literatuur en architectuur. (back)
  40. Op p.106 in Verwaltung verstehen wordt verwezen naar het begrip onzeker verleden, dat is uitgevonden door March en Olsen. Verschillende groepen in een organisatie hebben elk hun eigen interpretatie van het verleden. Aldus trekt elke groep haar eigen lessen uit het verleden. Dit fenomeen maakt het lastig voor de organisatie om collectief te leren. Zie ook de column over het NPM, waarin het leervermogen van de bureaucratie wordt besproken. Zij leert slecht, omdat de top is gescheiden van de werkvloer, maar ook, omdat de organisatie is verkokerd. Overigens staan March en Olsen niet bekend als postmodernisten. (back)
  41. In The public adminstration theory primer wordt het hele hoofdstuk 6 gewijd aan de postmoderne theorie. Ook elders in dit boek vindt men her en der verwijzingen naar de postmodernistische theorie (p.111, en impliciet op p.175-177). De opmerkingen over bestuurskunde in de huidige paragraaf zijn vooral gebaseerd op deze bron. Op p.163 citeren de auteurs de politicoloog D. Waldo uit de jaren 50 van de vorige eeuw: "To hold that we should take efficiency as the central concept of our science but that we nevertheless must tolerate a certain amount of democracy because we believe in it, is to poison the taproot of American society. (...) I believe that there is nor realm of factual decisions from which values are excluded". Overigens geldt Waldo niet als een postmodernist. De econoom H. Simon antwoordde Waldo met: "The kind of prose I encounter in writings on political theory, decorated with assertion, invective, and metaphor, sometimes strikes me as esthetically pleasing, but seldom as convincing". Public management bespreekt op p.64-66 eveneens het postmodernisme, met name het werk van Fox en Miller. Greener meent dat het geen echte alternatieven voorstelt, en wil bovendien vasthouden aan de positieve wetenschap. (back)
  42. Op p.132-133 in The public adminstration theory primer wordt de kritische theorie gerekend tot het post-positivisme, dat een minder radicale versie van het postmodernisme is. Uw columnist is niet overtuigd, omdat de kritische theorie voortbouwt op het marxisme, dat onmiskenbaar het positivisme aanhangt. In Empire (2002, Uitgeverij Van Gennep) en Multitude (2004, The Penguin Press) verdedigen de links-radicale auteurs M. Hardt en A. Negri een maatschappij-vorm, die doet denken aan het postmodernisme. Maar Hardt en Negri voelen toch weinig voor het postmodernisme. Op p.151 in Empire stellen zij: "Het gevaar is dat postmodernistische theorieën hun aandacht zo resoluut op oude vormen van macht richten, waarvan zij achterom kijkend wegrennen, dat zij ongewild in de open armen van de nieuwe macht vallen". De nieuwe macht is volgens Hardt en Negri het Empire, het imperiaal bestuur. Op p.160 aldaar: "Postmodernisme is inderdaad de logica volgens welke het mondiale kapitaal opereert. Marketing heeft misschien wel de duidelijkste relatie met de postmodernistische theorieën (...) Postmoderne marketing erkent het verschil van elk product". En p.162: "De hedendaagse veranderingen van kapitaal en de wereldmarkt [vormen] een werkelijk proces van postmodernisering". (back)