Het nieuwe openbare ondernemerschap

Plaatsing in Heterodoxe Gazet Sam de Wolff: 5 december 2018

E.A. Bakkum is blogger voor het Sociaal Consultatiekantoor. Hij denkt graag na over de arbeiders beweging.

Tot op heden is in de Gazet geen bevredigende koppeling gelegd tussen de feitelijke beschrijving van het openbaar bestuur en de diverse bestuurlijke theorieën. De huidige column wil deze leemte vullen door twee modellen van het bestuur te presenteren, te weten de bureaucratie en het new public management (NPM). Het NPM blijkt een aantal gebreken van de bureaucratie op te lossen. Daarom heeft het sinds 1980 gewonnen aan populariteit, en worden zijn instrumenten tegenwoordig veel practisch toegepast.

De Gazet verdiept zich sinds enkele jaren in de recente hervormingen en vernieuwingen in het openbaar bestuur. Drie jaren terug verscheen er een column over het beleid van het radicale midden, ook wel de Derde Weg genoemd. Met name werden de ontwikkelingen in Duitsland en Engeland beschreven, in de periode tussen 1995 en 2005. Een analyse van de ideologische grondslagen bleef echter achterwege. Een jaar terug is het Nederlandse beleid beschreven in een column over de Paarse kabinetten. Overigens schetst deze tekst ook de New Choice van de New Democrats in Amerika. En in een gelijktijdige column is nogmaals het radicale midden in Duitsland onderzocht. Toch brachten deze studies het inzicht niet echt verder. Een hernieuwde poging, die eveneens aandacht besteedde aan het beleid van de Nederlandse kabinetten-Lubbers, gaf tenminste enig inzicht in het corporatisme. Maar ook daarin bleef de kennis van de grondslagen onbevredigend.

Afbeelding van Colijn spotprent
Figuur 1: Colijn spotprent
    (1927, Albert Hahn)

Het lijkt wonderlijk, dat het bestuderen van tientallen boeken nauwelijks de grondslagen van het moderne openbaar bestuur verheldert. Maar veel van deze boeken willen enkel de geschiedenis van personen en politieke processen beschrijven, en zoeken geen begrip van het openbaar bestuur. Bovendien blokkeren de ideologieën een oprechte analyse. Namelijk, de meeste geraadpleegde bronnen zijn sociaal-democratisch, omdat juist in 1995-2005 deze ideologie regeert. Oorspronkelijk wordt de modernisatie evenwel begonnen door het liberalisme (met name de regeringen van Thatcher en Reagan). Dit luidde het definitieve einde in van het socialisme als ideologie. De sociaal-democratische literatuur heeft enige schroom om haar ideologische nederlaag toe te geven, waardoor de teksten nogal tweeslachtig en wollig zijn1. Hoewel de sociaal-democratie indertijd bestuurlijke successen boekte, worstelt zij heden nog steeds met haar identiteitscrisis.

Het is waarschijnlijk vruchtbaarder om eerst de grondslagen van het openbaar bestuur te inventariseren, en pas daarna de practijk te interpreteren. De Gazet heeft vanaf zijn oprichting zulke grondslagen geanalyseerd. Al zes jaren terug beschreef een column een optimalisatie-model op basis van een politieke doelfunctie. Bijna drie jaren later schetst een column over de sociaal-democratie de problemen om de voorkeuren W(u) van de kiezers politiek te vertalen in een verzameling van doelfuncties U(q). Nog weer twee jaren later wordt de nieuwe institutionele economie (afgekort NIE) gepresenteerd, die allerlei problematisch gedrag van belangengroepen analyseert, zoals rente zoeken. De problemen van collectief eigendom worden onderzocht, en de kosten en baten van privatisering worden vergeleken. Begin 2018 wordt nogmaals verwezen naar doelfuncties, nu in de vorm van maatschappelijke welvaartsfuncties.

Het betreft hier steeds analytische modellen van politieke en economische processen. Zij identificeren de (vermoedelijk) doorslag gevende factoren, die invloed uitoefenen in het openbaar bestuur. Maar ze zijn te abstract en daardoor te simpel om een bruikbare interpretatie van de realiteit te geven. Ze kunnen de politieke, institutionele, sociologische en economische columns in de Gazet geen theoretisch-inhoudelijke samenhang geven. De huidige column doet een nieuwe poging. Hij besteedt nogmaals aandacht aan het openbaar bestuur, maar nu vanuit een beleidstheoretisch perspectief. In de bestuurskunde moet de theoreticus zijn veilige ivoren toren verlaten en zijn denken toetsten aan de practijk.

Centraal staat de literatuur over het nieuwe openbare ondernemerschap, in het Engels new public management genoemd (afgekort NPM). Uw columnist kiest de wat verrassende vertaling (management = ondernemerschap) met als rechtvaardiging, dat zij de geest van het NPM perfect weergeeft. Het NPM analyseert politieke processen met een organisatie theorie, waarbij abstracte modellen worden ingezet als een hulpmiddel. Dien ten gevolge vormt het de schakel tussen de beschrijvende en de modellerende benadering. In de jaren 90 van de vorige eeuw is NPM een populaire manier geworden om de realiteit van het openbaar bestuur te interpreteren. Inhoudelijk put deze column vooral uit de boeken Public management & administration (afgekort MA) en New public management (afgekort PM)2. De opvattingen in deze twee boeken zijn niet allemaal gemeengoed, maar uw columnist vindt ze verhelderend, overtuigend en verdedigbaar.


De staatsbureaucratie

Een helder begrip van het nieuwe openbare ondernemerschap vereist, dat eerst de oude bestuursdoctrine kort wordt beschreven. In de eerste helft van de negentiende eeuw werd het openbaar bestuur nog vaak uitgevoerd door vrijwilligers, of door individuen, die een concessie hadden gekregen van de staat (MA 18). Dat systeem blonk uit door willekeur en dien ten gevolge door rechtsongelijkheid (PM 30). Naarmate de middenklasse machtiger werd, versterkte de roep om een beter systeem. Tenslotte werde gekozen voor de vorming van een staatsbureaucratie3. Dit wordt ook wel het ambtelijk apparaat genoemd. In de analyse scheidt men gewoonlijk de ambtenaren van de politiek. Hoewel de politiek het bureaucratische bestuur leidt, is zij er geen deel van. Dit is natuurlijk enkel een abstractie (MA 26). In feite komen politici soms in loondienst, en worden dan bestuurders. De politiek en het openbaar bestuur (als bureaucratie) hebben elkaar nodig.

Afbeelding van organigram van drinkwaterbedrijf
Figuur 2: Organigram van drinkwaterbedrijf23

In de bureaucratische structuur heeft elke organisatie een afgebakende taak. De taak wordt gesplitst in allerlei deel-taken, zodat lagen van uitvoering ontstaan met een toenemende specialisatie4. Dit is een arbeidsdeling, waarbij elke deeltaak vraagt om een specialistische deskundigheid. De organisatie is functioneel (PM 129). De productie is gepland en hiërarchisch, waarbij de coördinatie van de deeltaken verloopt via strenge regelgeving en toezicht (PM 17)5. De doelstellingen op het hoogste beleidsniveau worden ontworpen door de politiek, te weten de volksvertegenwoordiging (het parlement, de gemeenteraad) en de gekozen bestuurstop (de regering, het college van burgemeester en wethouders, B&W). Dit is de beleidsformulering. De politiek draagt de uitvoering van de doelen op aan professionele organisaties, die zijn gestructureerd als de zonet beschreven bureaucratie. Zij moeten politiek neutraal zijn (MA 22).

De organisatie is zodanig hiërarchisch ingedeeld, dat de efficiëntie, doelmatigheid en billijkheid (efficiency, effectivity, equity) optimaal zijn. Immers, elke werker heeft een nauwkeurig omgeschreven taak. De arbeidsvoorwaarden zijn zodanig, dat de werker wordt geprikkeld om zich te gedragen als een (gehoorzame) homo sociologicus. Kennelijk besefte men een eeuw terug al, dat zonder slimme prikkels het eigenbelang te zeer zou afwijken van het algemeen belang. Allereerst bevordert het hiërarchische toezicht het gewenste gedrag. Voorts krijgt de werker een hoge baanzekerheid (gewoonlijk een baan-garantie voor het leven) en een solide pensioen (MA 150). Zolang de werker nauwkeurig de regels uitvoert, is hij verzekerd van een vaste carrière (MA 23). De zij-instroming van personeel wordt ontmoedigd (MA 150).

Dit alles stimuleert de werker tot betrouwbaar gedrag en tot loyaliteit aan de organisatie (MA 151). Dat dempt de prikkels om rente te incasseren bij de beleidsuitvoering. Dan wordt de prestatie van de bureaucratie als geheel stabiel en voorspelbaar (MA 23; PM 18). De regels leiden tot standaardisatie (MA 28), en zijn een garantie voor rationaliteit. Er is meer sprake van beheer (administration) dan van bestuur (management) (MA 155). Aangezien de uitvoering mechanisch verloopt, ligt de verantwoordelijkheid (rekenschap) voor het beleid geheel bij de politiek (MA 26). De politiek bereikt haar doelen door de bureaucratie te voorzien van voldoende middelen (MA 169; PM 76). Dit heet input sturing (PM 141, 151).

De specialistische deskundigheid is kenmerkend voor de bureaucratie. Binnen het traditionele openbare bestuur is men overtuigd, dat de bureaucratie een beter inzicht heeft in de maatschappelijke ontwikkeling dan anderen, zoals belangengroepen (MA 206)6. De kennis is een machtsfactor van de bureaucratie (MA 223). Nochtans hoeft het openbaar bestuur zelf geen verantwoording af te leggen (MA 245). In de Europese democratie is uitsluitend de politiek (allereerst de vak-minister) aansprakelijk voor misstanden in de uitvoering van het beleid, zelfs indien die van niets weet (MA 243)7. Dit is problematisch, omdat de uitvoerders beschikken over meer informatie dan de politiek (PM 20). Zo kan de bureaucratie zelfs de beleidsformulering (doelen) beïnvloeden (MA 32-33; PM 16, 25). De trouwe lezer herkent hierin het beslisser-uitvoerder probleem.

De sturing met productiefactoren is enkel terecht, zolang de bureaucratie onbetwist de beste aanpak is. In feite is dat natuurlijk een illusie. Al in 1937 constateert de econoom Coase, dat de efficiëntie gebaat is bij een goede mix van hiërarchie en marktwerking. De hiërarchie is te star om zich aan te passen bij snelle maatschappelijke veranderingen (MA 37; PM 19). Haar leervermogen is zwak (MA 37)8. De verschillende beleidsafdelingen (diensten) zijn naar binnen gericht, en werken weinig samen9. Bovendien wordt de maatschappij complexer (PM 30). In de jaren 70 van de vorige eeuw krimpt het bedrijfsleven al zijn bureaucratie in (MA 38, 48). Ook het openbaar bestuur is indertijd traag en onbetaalbaar geworden (MA 32, 48; PM 29-30, 34). Het heeft geen prikkel tot zuinigheid (MA 61).

Aldus gaat de efficiëntie geheel verloren in het streven naar gelijke behandeling en neutraliteit (PM 26). Iedereen krijgt een gelijk recht op slechte prestaties10. Het bestuur wordt een rem op de maatschappelijke vooruitgang, die juist ontwikkelt naar pluralisme (PM 27-28). Wegens de hoge kosten eist de staat een steeds groter deel van het nationale inkomen op. In de jaren 70 overschrijdt de staatsquote nogal eens de 50%, soms zelfs ruimschoots (MA 86). Ook krijgt het werken in het openbaar bestuur een slechte reputatie op de arbeidsmarkt. De baanzekerheid is wel groot, maar de mogelijkheden tot ontplooiing van de eigen talenten zijn gering (MA 152). Vanwege al deze factoren wordt het openbaar bestuur in de jaren 80 en 90 hervormd door de introductie van instrumenten, die afkomstig zijn van het NPM (MA 44)11.


Grondslagen van het NPM

Het nieuwe openbare ondernemerschap (NPM) is een paradigma en concept (MA 262-263; PM 47). Het dankt zijn bestaan aan de nieuwe wetenschappelijke inzichten, die opkomen rond 1970, wanneer de practijk de zwakten van de bestaande bestuursmethoden aantoont. De wetenschap doet voorstellen voor het verbeteren van enerzijds het functioneren van instituties, en anderzijds van ondernemerschap (management) (PM 49). De analyse van de instituties neemt de homo economicus als mensbeeld (MA 10, 40). De public choice theorie relativeert de loyaliteit en toewijding van de ambtenaren jegens het algemeen belang12. Het principal-agent model toont de macht van de ambtenaren aan (MA 12). De theorie van de transactie kosten laat zien, dat de hiërarchie vaak niet de meest efficiënte organisatie-vorm is.

Het NPM draagt alternatieven aan voor de bureaucratie, die rekening houden met deze inzichten. Het NPM ontleent kennis aan de bedrijfskunde, rechten, politicologie, en economie (PM 47). In tegenstelling met het traditionele paradigma van de bureaucratie, waarin de politiek uitsluitend stuurt via de factorkosten (input), kiest het NPM voor de sturing van de beleidsresultaten (output, of zelfs outcome) (MA 60; PM 6)13. Het primaat van de politiek blijft dus behouden (PM 71). De politieke doelen moeten worden gerealiseerd op een efficiënte en effectieve (doelmatige) manier. De politiek kiest de instrumenten van het beleid aan de hand van een kosten-baten analyse (PM 187). De resultaten worden kwantitatief gemaakt door indicatoren te berekenen, die relevant zijn voor de gestelde doelen (PM 147). Indicatoren zijn uiteraard onmisbaar voor resultaat-sturing14.

Afbeelding van rioolafwatering
Figuur 3: Schema van rioolafwatering24

De instrumenten, waarmee de uitvoering wordt aangestuurd, maken gebruik van concurrentie-prikkels. Zij bevorderen de efficiëntie, en geven keuze-mogelijkheden aan de klanten (MA 11). Bovendien zorgen zulke instrumenten voor meer transparantie, omdat zij informatie scheppen met betrekking tot de uitvoering. De informatie is breder dan enkel de indicatoren. Nu de prestaties van de bureaucratie in diskrediet zijn geraakt, wordt gezocht naar alternatieve werkwijzen om te voorzien in publieke goederen en diensten. Men pleit voor ondernemerschap om de uitvoering rationeler te maken (PM 58, 71, 114). Ondernemerschap wordt bevorderd door wedijver (PM 204). Veel van de publieke voorzieningen zijn eenvoudig verhandelbaar op de private markt, eventueel ingekaderd via regulering (MA 39, 82; PM 66). Zowel bedrijven als non-profit organisaties kunnen de productie op zich nemen (make-or-buy beslissing).

De echte staatondernemingen (luchtvaartmaatschappijen, openbaar vervoer, telefonie, afvalverwerking, spaarbanken, scheepswerven, mijnbouw en dergelijke) zijn als eerste geprivatiseerd (MA 94, 240). Men bedenkt manieren om het private monopolie te beteugelen, bijvoorbeeld door het leidingnet in staatsbeheer te houden (MA 102)15. Dit zijn geen staatstaken, omdat de staat niet aantoonbaar beter presteert dan de vrije markt (MA 105 en verder). Maar de private markt is niet de enige optie. Het gaat NPM slechts om de de wedijver, die voortkomt uit marktwerking (PM 204). Wedijver stimuleert tot beter presteren (PM 222). De politiek kan het ondernemerschap ook bevorderen door de organisaties meer zelfstandigheid (autonomie) te geven (PM 94). Zij kunnen leren van de ervaringen in de private sector (PM 59). Er wordt gestreefd naar een afstemming van het aanbod en de vraag (PM 89). Daarom wordt vaker gekozen voor een decentrale uitvoering (PM 97).

De politiek stuurt vaak de uitvoering via prestatie-contracten (MA 44; PM 166) of -afspraken (PM 167). Bij zulke prestatie-afspraken buiten de vrije markt om spreekt men van quasi-markten (PM 206, 211). Dit vereist onderhandelingen, onder andere over de prijs (PM 102, 168, 178). Het bestuur van de uitvoerende organisaties mag zelf de werkwijze bepalen, inclusief de besteding van het gecontracteerde inkomen (MA 55; PM 99, 160). Het maakt zijn eigen begroting. Het NPM verdiept zo de scheiding tussen de financiering en de uitvoering (PM 106, 178). Het uitvoerend bestuur draagt dan de verantwoordelijkheid voor de geleverde prestaties. Dit stimuleert het bestuur tot een meer klantgerichte aanpak. Een uitvoerder met tevreden klanten heeft een goede kans, dat zijn contract wordt verlengd. Steeds vaker wordt rekenschap afgelegd aan de klant, en niet aan de kiezer (MA 237; PM 98). De klant wil kwaliteit, informatie, en keuze (MA 237)16.

Een goede dienstverlening geeft legitimiteit aan de uitvoerder (PM 13, 31). De ondernemende uitvoerder moet een eigen (doel-)strategie ontwikkelen, veel meer dan de bureaucratie van weleer (MA 132). Men noemt dit strategisch management (MA 141 en verder). Het openbaar bestuur neemt deze taak deels over van de politiek, met beider goedvinden (MA 133). Daardoor krijgt de directie van uitvoerende organisatie meer publieke zichtbaarheid (MA 207). De uitvoerder houdt een permanent overleg met alle betrokken groeperingen (MA 206, 248). Dat is nodig om goede prestaties te leveren. En de uitvoerder kan zijn macht vergroten door steun te zoeken bij belangengroepen (MA 207). Daarnaast heeft de participatie van klanten en belanghebbenden een democratische waarde op zichzelf (MA 209; PM 55)17. Pressie-groepen, de media en wetenschappers worden partners van de uitvoerder (MA 209).

De participatie maakt de uitvoering complexer, maar schept ook kansen voor kwaliteit (PM 102). De wedijver tussen de diverse belangengroepen wordt pluralisme genoemd (MA 212). Een eerdere column liet zien, dat de wedijver kan ontaarden. De staat moet zorgen, dat de machtsstrijd tussen de groepen redelijk evenwichtig blijft (MA 214). De staat is een speler in het maatschappelijke netwerk, en tevens kan hij zo nodig dwingend tussenbeide komen. Dit wordt public governance genoemd (MA 77; PM 39). Een bijzondere vorm van governance is het publiek-private partnerschap (afgekort PPP; PM 36). In PPP worden de risico's en verantwoordelijkheden gedeeld tussen de partners (PM 217 en verder).

Contractering neemt allerlei vormen aan. Het kunnen eenvoudig afspraken zijn (PM 172). In ieder geval moet rekenschap worden afgelegd over de prestaties, zodat de wedijver wordt geprikkeld. Bijvoorbeeld gaan de uitvoerende organisaties elkaar intern en extern de werkelijke kosten berekenen voor geleverde diensten (MA 174; PM 167, 206). Dit prikkelt tot efficiëntie, en bevordert de transparantie (MA 181). Hierbij moeten steeds de transactie kosten worden meegerekend. Bijvoorbeeld kan de aanbesteding van de uitvoering zelf een dure procedure zijn (MA 179). Idealiter worden alle kosten toegerekend aan producten (PM 192). Bij benchmarking vergelijkt de organisatie haar prestaties met die van soortgenoten (PM 210). Als zulke methoden duurzaam succesvol zijn, dan is marktwerking niet nodig (PM 224)18. Het verlenen van concessies is een tijdelijke privatisering (PM 222).

Afbeelding van kwartetkaart PTT
Figuur 4: Kwartetkaart PTT

De politiek blijft verantwoordelijk voor de controlling: aanbesteding, contractering, besluitvorming, en toezicht (PM 112, 177, 185). Met name verplicht de gefragmenteerde uitvoering de politiek tot coördinatie (PM 111). Ook binnen de organisaties neemt de coördinatie tussen de functionele groepen toe. De klantgerichtheid leidt er tot one-stop-shops, zodat het klanten-contact verloopt via één loket (PM 131).

Uiteraard verandert het NPM ook de positie van het personeel in de uitvoering. De dienstverbanden worden vergelijkbaar met die in de private sector (MA 154; PM 246). Trouwens, de werkzaamheden rechtvaardigen deze convergentie (MA 154). De carrière wordt gekoppeld aan de geleverde prestaties (MA 154; PM 248 en verder). De traditionele bureaucratie blijft wel bestaan in de formulering van het beleid, waar het bestuur advies geeft aan de politiek (MA 156). Men heeft voldoende aan kern-ministeries en een kleine gemeentelijke secretarie (MA 156; PM 20)19. Een probleem bij deze kern-organisaties is uiteraard, dat zij geen prikkel tot efficiëntie hebben (PM 124).

In conclusie, het paradigma van het nieuwe openbare ondernemerschap heeft duidelijk kenmerkende karakteristieken (MA 260; PM 37). Bijna elke wetenschapper heeft zijn eigen lijst van NPM elementen (MA 51-53; PM 41)20. Uw columnist kiest voor een lijst, die de auteurs van het boek New Public management elders hebben gepubliceerd21. Deze luidt:

De klant, het personeel en de politiek hebben baat bij NPM (PM 65). Echter, elke staat heeft historisch zijn eigen bestuurlijke structuur opgebouwd. Daardoor kan NPM niet in alle staten dezelfde vorm aannemen. Er is een pad-afhankelijkheid van de staats-structuur (PM 44)22. Aldus zal elke staat zijn eigen keuze maken uit de NPM-verzameling van doelen en beleids-instrumenten voor de uitvoering van beleid (MA 267). De practische diversiteit is groot (PM 47). Bovendien zijn er internationaal tijdsverschillen in het moment van introductie van NPM instrumenten (MA 265). Vaak beginnen de hervormingen pas na het optreden van een bestuurlijke crisis. Het NPM is geen politieke doctrine, maar het geeft wel adviezen met ideologische consequenties (MA 269). Bijvoorbeeld is het onverenigbaar met socialisme (socialisatie van de hele economie). In die zin is het normatief (PM 42).

  1. Een enkel voorbeeld is de opstelling van de Duitse politicoloog T. Meyer. Hij profileert de sociaal-democratie met de termen binding, wederkerigheid en vertrouwen. In beginsel zijn deze termen niet onderscheidend, omdat elke ideologie ze omarmt. In de practijk van de sociaal-democratie mondt dit profiel vaak uit in een afkeer van wedijver, en in een hang naar staatsingrepen. (terug)
  2. Zie Public management & administration (2003, Palgrave Macmillan) van O.E. Hughes, en New public management (2011, Haupt Verlag) van K. Schedler en I. Proeller. Het boek van Hughes hanteert vooral een Angelsaksisch perspectief. Het geeft een helder beeld van de argumenten voor en tegen NPM. Inhoudelijk is het nogal polemisch, en neigt nogal naar herhaling van argumenten. Het tweede boek is Duitstalig, en behandelt het NPM in de Duitstalige staten. De beide boeken vullen elkaar goed aan, en zijn aanraders. (terug)
  3. De bureaucratie is een manier van organisatie, die ook wordt toegepast in het private bedrijfsleven. De spoorwegen hebben vanaf het begin gekozen voor de bureaucratie, en zijn daarmee een pionier. De socioloog Max Weber heeft de bureaucratie diepgaand geanalyseerd, en vindt haar onmisbaar voor de toenmalige productie-processen. (terug)
  4. In de column over de rationele keuze leer wordt de opdeling in deeltaken aangeduid als het Test Operate Test Exit model. (terug)
  5. Aan het begin van de twintigste eeuw wordt de bureaucratie uitgewerkt tot in het absurde door de Amerikaanse ingenieur F.W. Taylor, die zelfs regels formuleert voor de lichaamsbewegingen. Hij noemt dit het scientific management. Dit illustreert de mechanistische opvatting van de arbeid, die overheerst in die periode. Zie bijvoorbeeld p.27 in Public management & administration. (terug)
  6. Dit verklaart mede, waarom in Nederland na de Tweede Wereldoorlog de publiek-rechtelijke bedrijfsorganen een tripartiete structuur krijgen, en niet een bipartiete. De staat moet een stem behouden in het overleg. (terug)
  7. In feite is het nogal pervers en weinig menselijk om uitvoerders te ontslaan van verantwoordelijkheid, zolang zij zich maar houden aan de interne regels en procedures. (terug)
  8. Dit probleem wordt nader uitgewerkt in Op weg naar een lerende organisatie (1990, Wolters-Noordhoff bv) van J. Swieringa en A.F.M. Wierdsma. Zij menen, dat niet alleen de individuen moeten leren, maar ook hun organisatie, als collectief. Het leerproces bepaalt de strategie (doelen, wil), de structuur, de cultuur (moraal), en de systemen (regels en procedures) (p.11 en verder). De auteurs nemen het leermodel van Kolb als uitgangspunt (p.25). In de bureaucratie worden de bezinning en het denkwerk uitsluitend gedaan door de top. De werkvloer wordt van bovenaf beleerd via de hiërarchie (p.59). Laag in de hiërarchie worden ervaringen opgedaan, maar die bereiken nauwelijks de top. Dien ten gevolge doorloopt de organisatie als geheel niet de leercyclus. Aanpassing aan veranderingen wordt eveneens gedicteerd vanuit de top, waarbij de werkvloer het gangbare gedrag moet afleren (p.69). Dat is een pijnlijk en demotiverend proces, en roept veel weerstand op. De bureaucratie haalt dus niet het beste uit het collectief. De auteurs stellen, dat een beste structuur niet bestaat. Goed collectief leren is een open proces, waarbij de uitkomst wordt bepaald door de situatie en de omstandigheden. Als men bijvoorbeeld de structuur verandert, dan moeten de cultuur en de systemen mee-veranderen (p.69). Zie ook p.22-23 en p.285 in New public management. Voorts kan men leren van anderen, en hun successen imiteren. Daartoe dient bijvoorbeeld benchmarking (p.210). Uw columnist las het boek Op weg naar een lerende organisatie 22 jaren terug, indertijd om zelf beter te functioneren op het werk. Maar het boek is te abstract voor dat oogmerk. De aangesproken doelgroep is vooral het gilde van organisatie-adviseurs. (terug)
  9. Zie p.61 in Op weg naar een lerende organisatie. In dit vocabulaire is de bureaucratie systeem-gericht. Zij vertrouwt op haar regels en routines (p.66). (terug)
  10. Traditioneel geeft de traditionele bureaucratie een hoge prioriteit aan de waarde-rationaliteit. Het NPM verschuift de aandacht naar de doel-rationaliteit. (terug)
  11. Op p.164 in Public management & administration wordt gesteld: "In that [traditioneel-bureaucratische] model, personnel and performance management did exist but were of such dubious quality that any change at all should prove to be a significant improvement". Her en der verzekert Hughes dat NPM heeft gewonnen, bijvoorbeeld (p.256): "Management in the public sector has now changed, and will not go back to what is was during most of the twentieth century". Gewoonlijk is de argumentatie van Hughes redelijk en tamelijk objectief. Dat kan niet altijd worden gezegd van de tegenstanders van NPM. Maar hier krijgen toch ook bij Hughes even de emoties de overhand. (terug)
  12. Hughes trekt de loyaliteit van ambtenaren in twijfel, en vindt op p.43 in Public management & administration de public choice theorie verdedigbaar maar omstreden. Kennelijk vindt hij NPM ook zonder deze theorie overtuigend en wenselijk. Op p.49 in New public management wordt het NPM onvoorwaardelijk gekoppeld aan de public choice theorie. (terug)
  13. Volgens p.77 in New public management is het ideaal om de uitwerking (resultaten, outcome) van beleid te meten. De uitwerking bepaalt de doelmatigheid van de prestatie (p.81). Echter soms is het onmogelijk om uitwerkingen eenduidig te koppelen aan de uitvoering. In dat geval meet men de geleverde prestatie (output) (p.78). (terug)
  14. Op p.157 en verder in Public management & administration wordt nader ingegaan op de betekenis van indicatoren. Indicatoren zijn een meting. Critici stellen, dat de beleids-uitvoering in het openbaar bestuur nauwelijks meetbaar is. Voorts kan de uitvoerder zijn activiteiten zodanig manipuleren, dat de indicator-waarden gunstig zijn (p.161). Natuurlijk is de keuze van indicatoren vaak subjectief en omstreden. Maar zonder indicator-metingen tast men totaal in het duister inzake de resultaten. Hierbij zij aangetekend, dat men natuurlijk wel de meetkosten beheersbaar moet houden. Op p.136 in New public management wordt opgemerkt, dat de organisatie de tevredenheid bij haar klanten kan onderzoeken. Deskundigen zijn vaak in staat om een product-eenheid te definiëren (p.154). Aldus wordt de organisatie aangespoord om zich te bezinnen op haar product (p.156). De indicatoren worden iteratief (afhankelijk van de practische ervaringen) verbeterd in een leerproces (p.147, 195). Als de indicatoren bedrijfs-economisch van aard zijn, dan worden ze wel ken(ge)tallen genoemd (p.194). Uiteindelijk bepaalt de politiek zelf het gewicht, dat zij wil geven aan de indicatoren (p.155). (terug)
  15. In de column over privatisering is uitgelegd, dat de politiek een natuurlijke monopolist kan beteugelen door contractueel een geschikt vast tarief en stukprijs vast te leggen. Ook al heeft de politiek geen informatie over de werkelijke kosten van de monopolist, dan nog kan het contract zelf-afdwingend zijn voor de monopolist. Zie voorts p.183 in New public management. Meer algemeen kunnen zich situaties voordoen, waarbij dankzij de maatschappelijke ontwikkeling de staat bepaalde bedrijvigheid kan afstoten. Al in 1969 constateert F. Hartog op p.237 in Onze welvaartsstaat (1969, Het Spectrum), dat de welvaartsstaat regelmatig moet worden hervormd. Immers, na verloop van tijd maakt de welvaartsstaat sommige van zijn eigen voorzieningen overbodig. Denk aan de stijgende rijkdom, waardoor burgers voortaan zichzelf privaat kunnen verzekeren. Hartog constateert ook, dat pressiegroepen zich vaak verzetten tegen zulke hervormingen. Niet alle participatie is positief. (terug)
  16. Tegelijk met het NPM krijgt ook het kwaliteitsbeheer meer aandacht. Zie p.83-86 in New public management. Aanvankelijk richt het zich op de product-eigenschappen, maar later meet het ook de tevredenheid van de klanten. In het openbaar bestuur wordt de kwaliteit nagestreefd via de klantgerichtheid. (terug)
  17. Op p.206 in Public management & administration wordt opgemerkt, dat de roep om burger-participatie vooral groeide in de jaren 70 van de vorige eeuw. Dit is één van de (weinige) positieve effecten van de toenmalige opkomst van de New Left. Men beseft dat de burgers beter zijn opgeleid, en daardoor mondiger kunnen zijn. Op p.55 in New public management wordt opgemerkt, dat de public choice theorie waarschuwt voor de mogelijke ontaarding van participatie. De staat moet dus de participatie controleren. Zie verderop in de column. Onder New Left lukte dat slecht. (terug)
  18. In de jaren 90 van de vorige eeuw heeft uw columnist gesolliciteerd in de drinkwatervoorziening. De sector maakte indertijd gebruik van benchmarking, mede dankzij het sectorale adviesbureau Kiwa. Maar sindsdien was er een hardnekkige fusiegolf, die een groot deel van de bedrijven samenvoegde tot het conglomeraat Vitens. Kennelijk was de machtsvorming belangrijker dan het leren door imiteren. (terug)
  19. Trouwe lezers herinneren zich uit een eerdere column, dat de politicoloog Pim Fortuyn pleitte voor kern-ministeries. (terug)
  20. Op p.267 in Public management & administration worden als doelen van het NPM opgesomd de efficiëntie, klantgerichtheid, en rekenschap. Op p.268 worden als instrumenten van het NPM opgesomd de marktwerking, privatisering, decentralisatie, contractering, en resultaatsturing. (terug)
  21. Zie p.165 in New public management (2003, Routledge) onder redactie van K. McLaughlin, S.P. Osborne en E. Ferlie. Dit boek heeft dus dezelfde titel als het boek van Schendler en Proeller zelf. (terug)
  22. Op p.229 in New public management wordt opgemerkt, dat de rechtsstaat in de Angelsaksische staten is gebaseerd op common law. In continentaal Europa hanteert men het Roomse recht. Bij common law is de scheiding tussen de publieke en private sector minder rigoreus dan in het Roomse recht (p.232). In ieder geval is een deugdelijke rechtsstaat onmisbaar voor het functioneren van het NPM (p.235). Hoofdstuk 12 in Public management & administration is helemaal gewijd aan de kansen om NPM te introduceren in de Derde Wereld. (terug)
  23. De afbeelding toont het organigram van het distributie-deel van een drinkwater bedrijf. Het is afkomstig van p.478 in Water supply (1994, Edward Arnold) van A.C. Twort, F.M. Law, F.W. Crowley en D.D. Ratnayaka. (terug)
  24. De afbeelding toont het rioleringschema in een afwateringsgebied. Het is afkomstig van p.103 in Abwassertechnik (1993, B.G. Teubner) van W. Bischof. (terug)