De industrialisatie schept zoveel rijkdom, dat zij uitmondt in de welvaartsstaat. De welvaartsstaat kent een grote diversiteit aan vormen. De huidige column beschrijft enkele modellen, die ordening zoeken in de diversiteit. Na een algemene introductie over groepsgedrag en de beleidsmix worden gepresenteerd: het inclusie model, het paradigma van het radicale midden, het vertrouwens-model, en het drie-werelden model. Tenslotte worden rapporten van het CPB en de WRR besproken.
Sinds vijf jaren verdiept de Gazet zich in het economische functioneren van de welvaartsstaat (ook wel verzorgingsstaat genoemd, in het Engels welfare state, in het Duits Sozialstaat, en in het Frans État providence). De huidige column is nodig, omdat tot nu toe de welvaartsstaat slechts zijdelings is behandeld. In de eerste jaren stonden de algemene economische modellen centraal, waarna in de volgende jaren de aandacht verschoof naar de politieke economie. Pas twee jaren terug kreeg de welvaartsstaat een prominente plaats, toen enkele columns werden gewijd aan het radicale midden. Daarbij werd duidelijk, dat deze politieke richting enkel kan worden beoordeeld, wanneer men beschikt over enig inzicht in het functioneren van welvaartsstaat zelf.
De huidige column vat de reeds gepresenteerde inzichten nog eens samen, en voegt er nieuwe aan toe. Enerzijds zullen de taken van de welvaartsstaat worden onderzocht. Anderzijds zullen de organisatie-structuren worden bestudeerd, waarmee die taken goed kunnen worden uitgevoerd. Nu al wordt opgemerkt, dat de welvaartsstaat tenminste moet zorgen voor de sociale zekerheid en voor de herverdeling van inkomens. Hiermee wordt voorzien in de behoefte van mensen, die door onfortuinlijke omstandigheden onvoldoende kunnen voorzien in hun levensonderhoud. De herverdeling en het bieden van bijstand en steun zorgen tevens, dat de maatschappij redelijk functioneert, dat wil zeggen, stabiel blijft. Het draagt bij aan de legitimiteit van het bestuur1.
De welvaartsstaat is opgebouwd als een samenhangend geheel van instituties. Instituties worden daarbij opgevat als de informele en formele gedragsregels, die heersen binnen bepaalde groepen. De staat is de groep, die alle andere omvat. Binnen de nieuwe economische economie (afgekort NIE) wordt de opvatting verdedigd, dat de maatschappelijke instituties zich ontwikkelen in een evolutionair proces. Alleen de meest doelmatige instituties blijven behouden, en verdringen daarmee de ondeugdelijke instituties. Op die manier probeert de NIE om de ontwikkeling van het economische systeem te verklaren.
Instituties zijn steeds gebonden aan de moraal van de betreffende groep. Daarom ligt de kennis over groepsvorming ten grondslag aan het institutionalisme. In de Gazet is de groepstheorie bestudeerd in twee columns. Zij is voornamelijk afkomstig uit de maatschappelijke psychologie. Vanuit de economische discipline heeft de Nederlander P. Frijters de volgende interessante taxonomie van groepen ontwikkeld2. De oorsprong van alle groepen is het netwerk, dat bestaat uit een verzameling van losse contacten tussen individuen en groepen. Aangezien Frijters vooral het economische systeem bestudeert, beperkt hij zich tot netwerken binnen de economische markten. Hoewel de concurrentie op de markt vaak de doelmatigheid bevordert, kan men toch soms de (transactie-)kosten verminderen door samenwerking te zoeken in groepen. De groep biedt het voordeel, dat haar instituties het gedrag voorspelbaar maken, wat een stimulans is voor investeringen.
De taxonomie van Frijters onderscheidt de groepen naar hun omvang en naar hun wederkerigheid. In een kleine groep worden de instituties beschermd door de informele maatschappelijke controle. Maar in de grote groep heerst anonimiteit, zodat opportunistisch gedrag kan lonen, en een formele handhaving nodig wordt. In de wederkerige groep zijn alle leden gelijkwaardig, zodat zij (enigszins) democratisch is. De hiërarchische groep heeft een leiding aan de top, die voldoende autoriteit heeft om zelf alle besluiten te nemen. Aldus zijn er 2x2=4 archetypen van groepen mogelijk, ieder met zijn eigen instituties. De omstandigheden bepalen, welk archetype het meest doelmatig is. Hoewel instituties tamelijk duurzaam zijn, passen zij zich aan bij de dynamiek van de omgeving. Bijvoorbeeld veranderde de absolutistische staat tenslotte in een democratische staat.
De theorie van netwerken en groepen wordt breed gesteund in de sociologie. Typerend is de visie van de Nederlandse socioloog A.C Zijderveld3. Zijderveld onderscheidt de groepen naar de mate van binding (cohesie). Een dun netwerk wordt gekenmerkt door losse contacten, zoals die op de markt. Het eigenbelang is leidend, en de relaties zijn vluchtig. Een dik netwerk heeft enige duurzaamheid en samenhang, die gepaard gaat met een gedeelde moraal. Evenzo zijn er dunne en dikke instituties. Het dikke netwerk beschikt feitelijk al over dunne instituties. Men herkent hierin de idee van Frijters, dat groepen worden geboren in het netwerk4. Dikke instituties treft men aan in de traditionele groep, en zijn dan nogal dwingend. In die situatie wordt de individuele vrijheid dermate ingeperkt, dat de groep neigt naar een hiërarchische structuur. Men denke weer aan de absolutistische staat.
Zijderveld botst met Frijters in zijn taxonomie, en uw columnist vindt de indeling van Zijderveld wat minder vruchtbaar. Zijderveld wil vooral het modernisme verdedigen tegen het post-modernisme5. Dikke instituties roepen vervreemding (alienation) op bij de individu, een term die populair werd dankzij Marx. Bovendien sluiten zij buitenstaanders uit. Maar zonder instituties wordt men moreel stuurloos, wat de socioloog Durkheim de anomie noemt. De referentie-punten vallen weg. Het evidente voordeel van dunne instituties is, dat zij ruimte geven aan diversiteit. Daarmee wordt de individuele invulling mogelijk, zodat de institutie beter kan worden verinnerlijkt. Met de opkomst van het individualisme neemt de roep om persoonlijke autonomie toe. Men moet steeds zoeken naar de goede mix van markt, staat, en maatschappelijk middenveld. De welvaartsstaat zelf is dun, omdat de bureaucratie streeft naar doelmatigheid (organische solidariteit).
Direct na de Tweede Wereldoorlog werd er wel gedacht, dat de welvaartsstaat rationeel ontstaat uit de industrialisatie. Hij zou een noodzakelijk instrument zijn om de industrialisatie mogelijk te maken. Maar dat is toch een te simpel beeld. Aangezien instituties zijn gerelateerd aan de moraal, introduceren zij de waarde rationaliteit in het menselijke handelen. Dat wil zeggen, het doel rechtvaardigt niet altijd de middelen. Daarmee wordt het belang van de doel rationaliteit (consequentialisme, functionalisme) gerelativeerd. Dankzij de gedeelde moraal is er een rudimentaire volkswil, waardoor de staat en diens politiek het algemeen belang kunnen definiëren. De inrichting van de staat wordt volledig bepaald door de regionale cultuur en moraal. Juist dit gegeven leidt tot het thema van de huidige column! De staat legitimeert zijn bestaan door het verdedigen en bevorderen van het algemeen belang6. De mens kan pas ècht vrij worden dankzij de wetgeving, allereerst de Grondwet.
Het belang is een subjectief nut, en kan samenhangen met een moraal. Daarom is de invulling van het algemeen belang altijd omstreden. Dat geldt zelfs voor de zogenaamde natuurlijke rechten, zoals bescherming tegen geweld. Maar de individuele vrijheid van de markt alleen levert nog geen verdelende rechtvaardigheid. Bijna alle mensen rekenen daarnaast de sociale rechtvaardigheid tot het algemeen belang. Dat wil zeggen, zij voorziet in een behoefte, en bevordert de maatschappelijke cohesie. Aldus kan men maatschappelijke rechten definiëren. Belangen kunnen worden vertaald in instituties, zoals publieke voorzieningen. In de moderne staat moeten de instituties dun blijven, vrij neutraal, zodat de onvermijdelijke moraal niet ondragelijk wordt. Toch leidt de regionale moraal tot specifieke instituties, waardoor de diverse staten mondiaal aanzienlijk verschillen.
Aldus ontstaat een gemengde economie. De staat verzoent de vrijheid van de markt met de moraal van het middenveld. Die idee is vooral gepropageerd door de socioloog K. Polanyi, die de organisatie van het politieke systeem kenmerkt door de centrale herverdeling, de economische markt, en de maatschappelijke wederkerigheid7. Trouwe lezers van de Gazet kennen de theorie van Polanyi via het driehoeks-schema van de Duitse socioloog H. Ganßmann, waarnaar sinds vijf jaren regelmatig wordt verwezen8. Ganßmann meent, dat de welvaartsstaat vooral zijn burgers moet verzekeren tegen risico's. Risico's kunnen ook worden verminderd door preventie en zorg. In zijn ogen wordt de zekerheid gerealiseerd in het zogenaamde K-spel, de belangenstrijd tussen arbeid en kapitaal. Deze traditionele conflict-theorie van de sociaal-democratie doet echter geen recht aan de enorme diversiteit aan nationale instituties.
De moderne wetenschap houdt enigszins rekening met de nationale moraal door bij de beleidsanalyse een onderscheid te maken tussen diverse categorieën van institutionele systemen. Men probeert dus om de staten te verdelen in clusters, die elk min of meer worden gekenmerkt door één categorie. Vervolgens worden per categorie de prestaties van de staten in de betreffende cluster onderzocht, bijvoorbeeld qua economische groei. Op die manier kan worden aangetoond, dat sommige systemen van instituties daadwerkelijk een evolutionaire voorsprong nemen boven andere. De betere systemen hebben een concurrerend voordeel. Overigens moet men de verwachtingen van deze wetenschappelijke methode niet te hoog stellen. Het is al heel wat, wanneer zij enige vage contouren onthult in de algehele chaos van de voorkomende maatschappelijke gedragingen.
Een interessant model is voorgesteld door de economen D. Acemoglu en J. Robinson, in hun bekende boek Why nations fail9. Het is al vele malen genoemd in de Gazet. De auteurs toetsen hun model vooral aan de grote politieke verschillen tussen Noord- en Zuid-Amerika. Van oudsher zijn de instituties in Noord-Amerika superieur. Een ander voorbeeld, iets minder dramatisch, is het verschil tussen West- en Oost-Europa. Historisch werden Rusland en het Habsburgse Rijk tot in de negentiende eeuw bestuurd door het absolutisme. Dit wordt vooral merkbaar, wanneer de industrialisatie begint. Pas vanaf 1990 vormen zich democratieën in Zuid-Amerika. Afrika is eveneens een continent met erbarmelijke instituties. Het ergst is natuurlijk de situatie, waarin een staat nauwelijks instituties heeft (bijvoorbeeld momenteel Somalië of Libië). Hij is dan eigenlijk mislukt, want er is geen centralisatie.
Mede door de wisselwerking tussen de politiek en de economie kunnen kleine verschillen tussen staten leiden tot totaal andere paden van ontwikkeling. Daarom wordt de toekomst van staten vaak bepaald door toevallige incidenten, die een instutionele omslag mogelijk maken. Men noemt de paden van ontwikkeling wel een institutionele drift, want de evolutie verloopt via vicieuze cirkels en opwaartse spiralen. De kwaliteit van de oorspronkelijke instituties is dan van groot belang10. De nare implicatie is, dat de maatschappijen van zwakke staten steeds verder achterop zullen raken in vergelijking met moderne staten.
Goede instituties worden gekenmerkt door inclusiviteit, zowel economisch als politiek. Zij beschermt de vrijheidsrechten. Het rechtssysteem is onpartijdig, waardoor het eigendomsrecht is gegarandeerd. Een dergelijk systeem geeft positieve prikkels. Onder inclusieve instituties loont het voor ondernemers om te investeren en te innoveren. Innovatie is belangrijk voor de maatschappelijke evolutie, ook in politiek opzicht. De bevolking moet een falend regime kunnen vervangen door een beter. Dit verklaart waarom vooral de ondernemers baat hebben bij het opbouwen van inclusieve politieke instituties. Zo nodig gaan zij coalities aan met andere belangen-groepen (pluralisme). Het middenveld richt scholen en onafhankelijke nieuwsmedia op. Het zij nogmaals benadrukt, dat de politieke en economische vrijheden verweven zijn. Bijvoorbeeld is een democratie, die kiest voor centrale planning, niet meer optimaal inclusief! De economische prikkels verzwakken11.
Anderzijds overheersen in Zuid-Amerika en Afrika de extractieve instituties. Dat wil zeggen, dat een kleine elite alle macht heeft, zodat zij hoge belastingen kan heffen en zich het monopolie van winstgevende bedrijvigheid kan toeëigenen. De ruimte voor innovaties is klein, omdat die vaak de belangen van de gevestigde elite schaden. De elite dient meer haar eigen belang dan het algemeen belang. De toenemende rijkdom van de elite kan gepaard gaan met toenemende armoede van het volk. De politieke verandering verloopt dan via staatsgrepen, omdat alleen op die manier de concurrerende elites toegang krijgen tot rijkdom. Daarom is de maatschappelijke stabiliteit minder dan in inclusieve staten12. De tabel 1 vat de categorieën van Acemogu en Robinson samen. Tevens worden enkele karakteristieke staten genoemd. De column met bevolkings-aantallen is een zeer grove schatting van de mondiale verspreiding per categorie.
bron | categorie | voorbeeld | totale bevolking (orde van grootte) |
---|---|---|---|
Acemoglu en Robinson | inclusieve instituties | Groot-Brittannië, Verenigde Staten van Amerika | 1 miljard |
extractieve instituties | Congo, Guatemala, Noord-Korea | 1 miljard | |
nauwelijks centraal gezag | Somalië, Sierra Leone, Libië | 100 miljoen | |
Giddens | conservatief liberalisme | Reagan, Thatcher | |
sociaal liberalisme | Clinton, Blair, Schröder | ||
Fukuyama | vertrouwen in maatschappij | Japan, Duitsland | 1 miljard |
vertrouwen in familie | China, centraal Italië | 1 miljard | |
nauwelijks vertrouwen | Zuid Italië | 100 miljoen | |
Esping-Andersen | Scandinavisch regime | Zweden | 10 miljoen |
continentaal regime | Duitsland, Frankrijk | 100 miljoen | |
Angelsaksisch regime | Groot-Brittannië, Verenigde Staten van Amerika | 1 miljard | |
mediterraan regime | Italië, Spanje | 100 miljoen | miljard
Natuurlijk geven tal van Afrikaanse staten de beste illustratie van het nadeel van extractieve instituties. Maar ook de Leninistische (socialistische) regimes zijn extractief. Op het eerste gezicht is dit verrassend, want zij realiseren wel een soort welvaartsstaat. Echter het overleven van de Leninistische partij en diens elite krijgen de hoogste prioriteit. De partij bestrijdt het pluralisme, en onderdrukt de natuurlijke mensenrechten13. Dat ontmoedigt persoonlijke inspanningen, en smoort de innovatie. Trouwe lezers herkennen hierin soortgelijke conclusies in de Gazet. Hoewel er enige welvaart wordt bereikt, groeien hieruit niet vanzelf de inclusieve instituties. Deze observatie maakt Acemoglu en Robinson pessimistisch over de toekomst van China, dat immers eveneens een Leninistisch regime heeft. Deze enorme staat zal economisch afhankelijk blijven van de innovaties, die in de vrije (inclusieve, pluralistische) wereld worden gedaan14.
De indeling in categorieën volgens Acemoglu en Robinson zegt weinig over het ontstaan van de welvaartsstaat. Immers staten met extractieve instituties of zelfs zonder centraal gezag zijn zelden een welvaartsstaat. Alleen de staten in de categorie met inclusieve instituties beschikken over de middelen, die nodig zijn om de welvaartsstaat te onderhouden. Omgekeerd wordt de sociale zekerheid pas echt nodig, zodra de staat zich democratisch moet legitimeren. Het model is vooral leerzaam, omdat het benadrukt, dat juist de Angelsaksische staten er in zijn geslaagd om de opwaartse spiraal naar inclusieve instituties in stand te houden15. In dezelfde tijd blijven bijvoorbeeld Frankrijk en Duitsland nog hangen in het absolutisme. Kennelijk is liberalisme nodig om de welvaartsstaat te realiseren. Dit is ook de boodschap van het radicale midden, waarnaar is verwezen in de inleiding van de column.
Hoewel deze politieke stroming divers is, kan Anthony Giddens toch wel worden aangewezen als haar grootste ideoloog16. Giddens interesseert zich niet voor extractieve regimes. Hij hanteert ruwweg twee categorieën, te weten het conservatieve liberalisme en het maatschappelijke liberalisme. Het conservatieve liberalisme wordt meestal aangeduid als het neo-liberalisme. Giddens koppelt dat aan het toenmalige beleid van Reagan en Thatcher. Zij streefden naar vrije economische markten, in combinatie met een traditionele (dikke) maatschappij. Het maatschappelijke liberalisme is uitgedragen door de stroming van het radicale midden, die voortkomt uit de sociaal-democratie. Het behoudt de vrije markten, en wil daarnaast een vrijzinnige maatschappij. Dit betekent, dat de burgers aanspraak kunnen maken op maatschappelijke rechten. Thomas Meyer, een Duitse geestverwant van Giddens, maakt die rechten zelfs tot de hoeksteen van zijn betoog.
Het paradigma van het radicale midden is verwant aan het inclusie model, maar is radicaler in het streven naar inclusie. Anders dan in het inclusie model zijn er geen staten, die model staan voor het radicale midden. De twee categorieën van Giddens zijn bedoeld om het actuele beleid te oormerken, en dat verschilt per regering (zie de tabel 1). Bijvoorbeeld was in Groot-Brittannië het liberale beleid onder Thatcher conservatief, terwijl het onder Blair maatschappelijk was. Dezelfde afwisseling vindt men in de Verenigde Staten van Amerika, met enerzijds Reagan en G.W. Bush, en anderzijds B. Clinton. Afhankelijk van de actueel heersende regering ontwikkelt de liberale welvaartsstaat zich in conservatieve of maatschappelijke richting. Het paradigma van Giddens is dus dynamisch. In elke categorie zijn de beleidsdoelen onafhankelijk van het evolutie-pad, al kunnen de beleids-instrumenten wèl pad-gebonden zijn17.
Het inclusie model en het paradigma van het radicale midden maken duidelijk, dat de opstelling van de politieke elite bepaalt of de welvaartsstaat zal ontstaan. Daarnaast is uitgelegd, dat de waarde-rationaliteit van de heersende elite doorwerkt in de formulering van het algemeen belang. Zij definieert de maatschappelijke rechten, inclusief de sociale zekerheid. Daarom heeft de socioloog F. Fukuyama een studie gedaan naar de culturele verschillen tussen staten. De huidige paragraaf put uit zijn boek Trust (verder afgekort tot Tr)18. Inderdaad meent Fukuyama, dat een nationale cultuur van wederzijds vertrouwen onder de mensen een positieve invloed heeft op de economie. Liberalisme alleen is nog geen garantie voor een hoge economische groei19. Het vertrouwen is een onderdeel van het maatschappelijke kapitaal (Cs, met s van sociaal), omdat het de onderlinge samenwerking bevordert. Dat reduceert de transactie-kosten.
Fukuyama analyseert echter een ander deel van Cs, namelijk de culturele vaardigheid om groepen te vormen. Hij noemt dit type kapitaal de spontane omgang (spontaneous sociability, hier afgekort tot Co)20. In feite meet Co ook de mate van inclusie. De nationale neiging tot spontane omgang Co bepaalt mede de socio-economische structuur van de staat. Immers, de groepsvorming is onmisbaar om de instituties van de welvaartsstaat op te bouwen. Als de burgers zelf de sociale zekerheid tot stand brengen, via het middenveld of de markt, dan wordt de kostbare staatsdwang uitgespaard. Groepen met een buitengewoon lage Co zijn zeldzaam. Fukuyama noemt als voorbeelden Zuid-Italië, en de zwarte getto's in Amerikaanse steden (hoofdstukken 10 en 25, en p.337 in Tr; zie de tabel 1). Zij zijn voedingsbodems van criminaliteit. De staat zelf moet er de orde bewaren. Zelfs het familieleven is er zwak ontwikkeld.
De familie als institutie heeft een kleinere omvang dan bijvoorbeeld de kerk of de staat. In bijna alle culturen is van nature Co in de familie groot. De familie is een "hoeksteen". Ondernemingen beginnen gewoonlijk hun bestaan als een familie-bedrijf. De familie kan dan zelf zorgen voor de sociale zekerheid en de herverdeling. Echter in het modernisme wordt de sociale zekerheid een aangelegenheid van zeer grote collectieven (organische solidariteit). In vele culturen treft men een hoge Co ook aan buiten de familie, zodat er grote private organisaties kunnen worden opgericht om de sociale zekerheid te regelen. Deze organisaties maken een deel uit van het middenveld. Fukuyama prijst de voordelen van zulke culturen. Hij noemt als de school-voorbeelden van dit type staat Duitsland en Japan (zie de tabel 1). In culturen waar het private intiatief niet lukt, zal de staat zelf de sociale zekerheid moeten realiseren. Hier zijn Frankrijk en Taiwan (of China) voorbeelden21.
Overigens is Fukuyama primair geïnteresseerd in de economische structuur, en niet in de sociale zekerheid. Maar die twee zijn natuurlijk nauw verweven. Hij beperkt zijn analyse tot de democratieën, dus tot inclusieve systemen. Leninistische systemen, zoals in China, zijn extractief; zij smoren het middenveld, en vernietigen daarmee Co (p.54). Hij stelt, dat ook democratische systemen met een traditie van centraal absolutisme, zoals Taiwan, Frankrijk en Zuid-Italië, moeite hebben om Co op te bouwen. Deze is echter onmisbaar, wanneer men wederkerige verplichtingen wil aangaan voor de lange termijn. Daarom geeft Fukuyama veel positieve aandacht aan de Japanse cultuur. De hoge Japanse Co schept een sfeer, waarin het familie-bedrijf kan worden omgezet in aandeelhouders-bedrijven. Er is voldoende bereidheid om kundige werkers van buiten de familie op leidende posities te benoemen (inclusie). Dat bevordert de continuïteit van de onderneming.
De hoge Japanse Co is ook zeer gunstig voor het vormen van hybride economische organisaties, die noch een markt, noch een onderneming zijn. Dit zijn dikke netwerken, die keiretsu worden genoemd (p.162, hoofdstuk 17 in Tr). De ondernemingen in het netwerk gaan onderling duurzame relaties aan. Bijvoorbeeld de Sumimoto en Mitsubishi groepen bestaan uit zo een structuur. De deelnemers in de groep profiteren van de schaalvoordelen bij de productie, en reduceren hun eigen ondernemings-risico. Ook de werkers profiteren van de onderlinge solidariteit. Aldus wordt de sociale zekerheid in belangrijke mate gerealiseerd binnen de groep van ondernemingen (p.218). Met name de grotere ondernemingen zijn bereid om te investeren in haar werkers22. Daardoor kan de publieke sector klein blijven! Fukuyama meent, dat het Duitse corporatisme is gegrondvest op dezelfde principes als de keiretsu, al is het formeler en daardoor minder flexibel.
Kennelijk kan de welvaartsstaat zeer divers zijn. Een deel van de zekerheid en voorzieningen kunnen informeel worden geleverd, binnen de private markt. Voorts meent Fukuyama, dat een hoge Co noodzakelijk is voor de opbouw van het grootbedrijf. In staten zoals Frankrijk en Taiwan ontstaat enkel het midden- en klein-bedrijf spontaan. Het ontbreken van het grootbedrijf maakt de economie eenzijdig, en daarmee kwetsbaar voor de mondiale ontwikkelingen. De staat kan proberen om het grootbedrijf intensief te stimuleren, zoals Zuid-Korea. Maar daarbij is er een gevaar van ondoelmatigheid en soms van corruptie. Fukuyama meent, dat traditioneel ook de Verenigde Staten van Amerika beschikken over veel Co23. Echter die staat onder druk sinds de jaren 60 van de vorige eeuw, mede onder invloed van de counter culture beweging. De individuele plichten en rechten raken uit balans (p.314). Zie ook de analyses van de socioloog Putnam.
Al met al wijst Fukuyama terecht op de voordelen van zelf-organisatie, zoals geborgenheid en efficiëntie. Bovendien is dan de solidariteit werkelijk persoonlijk. Japanse ideeën, zoals de slanke productie, kwaliteits-kringen, en zelfsturende ploegen zijn intussen verspreid over de hele wereld. Overigens kan men Co niet rationeel organiseren. Immers, het wordt cultureel overgedragen. Maar tevens waarschuwt Fukuyama tegen de nadelige bijwerkingen van een hoge Co, zoals het isoleren van buitenstaanders (p.252). Dat remt de innovatie. Daarom spreken critici soms neerbuigend van nepotisme (bij hechte families) of van crony ("makker") kapitalisme (bij nationalistische staten, of hechte kringen van ondernemingen). In zulke situaties overheersen natuurlijk de dikke instituties.
Het inclusie model en het vertrouwens-model analyseren de cultuur en de politiek van de welvaartsstaat. De Zweedse econoom G. Esping-Andersen bestudeert echter de instrumenten van de welvaartsstaat. Hij betoogt namelijk, dat die instrumenten logisch voortkomen uit het politieke ontwikkelingspad van de betreffende staat. De huidige paragraaf put uit zijn boek The three worlds of welfare capitalism (afgekort Twc)24. Het boek dateert van ruim een kwart eeuw terug, en is daarom inhoudelijk achterhaald, omdat sindsdien natuurlijk de welvaartsstaat aanzienlijk is gewijzigd. Echter Esping-Andersen heeft een indeling in drie categorieën bedacht, die nog heden populair is. Hij onderscheidt het Scandinavische, continentale en Angelsaksische regime van de welvaartsstaat. Anderen hebben hieraan het mediterrane regime toegevoegd, teneinde in dit schema ook Zuid-Europa te kunnen opnemen en modelleren. Zie de tabel 1.
De tabel 1 illustreert, dat de indeling merkwaardig is. Immers de Scandinavische staten zijn onbetekenend op een wereldschaal. Maar net zoals Fukuyama is gefascineerd door de Japanse staat, zo is Esping-Andersen dol op de Zweedse staat25. In werkelijkheid is Twc voornamelijk een vergelijkende studie tussen Zweden, West-Duitsland en de Verenigde Staten van Amerika (afgekort VSA). Centraal in Twc staat de verandering, die de welvaartsstaat doormaakt in de periode 1960-1985. De industriestaat komt dan in zijn post-Fordistische fase. Het relatieve aandeel van de industrie in de economie neemt af ten gunste van de groeiende dienstensector. Volgens Twc is het pad van deze transformatie afhankelijk van de maatschappelijke instituties, die weer een weerslag zijn van de structurele politieke machtsverhoudingen. In Zweden domineert de sociaal-democratie, in Duitsland de christen-democratie, en in de VSA het liberalisme26.
Dien ten gevolge kiezen deze drie staten voor een verschillende beleidsmix. In Zweden bepaalt de staat het beleid. Duitsland kiest voor (neo-)corporatisme. En het beleid in de VSA is markt-gericht. Het pad van de welvaartsstaat wordt met name bepaald door de inrichting van de arbeidsmarkt (p.221 in Twc). Immers, in de overgang naar het post-Fordisme moet beleidsmatig worden gereageerd op de krimpende werkgelegenheid in de industrie. In Zweden is de publieke dienstverlening sterk uitgebreid, zoals welzijnswerk, zorg en onderwijs27. Zij is universeel. Dit wordt betaald uit de belastingen, zodat in feite een kunstmatige vraag wordt geschapen. In Duitsland is het aanbod op de arbeidsmarkt teruggedrongen, door de participatie van vrouwen en ouderen te ontmoedigen. De maatschappij wordt daardoor verdeeld in medespelers en buitenstaanders. De buitenstaanders vormen een financiële last. Er heerst standsdenken (p.60).
De VSA laten veel marktwerking toe in de arbeidsvoorziening. Dat reduceert inderdaad de werkloosheid, maar leidt tevens tot de vorming van een lage-lonen sector. Bovendien is de verlening van maatschappelijke diensten deels privaat, waardoor het gebruik door de laagst betaalden beperkt is (al dan niet vrijwillig). De bedrijven zorgen zelf voor enige sociale zekerheid, net zoals in Japan (p.203 en 225). Aldus voeren de drie paden tot drie verschillende regimes. Dit is geen nieuwe ontdekking. De vondst van Esping-Andersen is, dat hij een samengestelde index van nationale kenmerken heeft ontwikkeld, die duidelijk verschillende waarden aanneemt voor de drie regimes (p.54 in Twc). De index-waarde is 39.1 voor Zweden, 27.7 voor Duitsland, en 13.8 voor de VSA (p.52). In Twc is de index berekend voor 18 westerse industrie-staten, voor het jaar 1980. Volgens Esping-Andersen vormen die staten clusters rondom index-waarden van ruwweg 18, 27 en 35.
Volgens Twc betekent dit, dat de veelheid aan welvaartsstaten kan worden teruggebracht tot het Scandinavische, continentale en Angelsaksische regime. Het clusteren wordt nog duidelijker, wanneer de staten worden geordend met behulp van zeven politieke indices voor de typisch sociaal-democratische, conservatieve en liberale kenmerken (p.74). Dit lijkt een deugdelijke aanpak, Hierbij is evenwel enigszins problematisch, dat al de indices nogal eigenaardig zijn gedefinieerd. Bovendien zijn de uitkomsten soms merkwaardig. Bijvoorbeeld heeft Japan vrijwel dezelfde samengestelde index als Frankrijk (respectievelijk 27.1 en 27.5). Bij de ontleding naar politieke indices blijkt dan Japan wat liberaler te zijn, terwijl Frankrijk conservatiever is. Kennelijk zijn toch de meeste regimes een mix van de drie categorieën. Daarom is uw columnist niet bijster onder indruk van de vondst van Esping-Andersen28.
De column wordt afgesloten met een verwijzing naar twee rapporten van Nederlandse instituten voor beleidsonderzoek, te weten het Centraal Planbureau (CPB) en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). De rapporten maken allebei gebruik van het drie-werelden model, al geven zij daaraan ieder hun eigen invulling. Het is instructief om te zien hoe zo een model practisch wordt toegepast. Bovendien kan hun betoog worden geconfronteerd met het de inzichten uit de huidige column.
In 2016 publiceerde het CPB het rapport Uitdagingen en beleidsrichtingen voor de Nederlandse welvaartsstaat. Het rapport constateert, dat de categorieën in het drie-werelden model enkel ideaal-typen zijn. Daarom wordt het vooral toegepast op de beleids-instrumenten, die corporatistisch, gericht of universeel kunnen zijn. Het rapport wil enkel kennis overdragen, en spreekt daarom geen voorkeur uit voor een bepaalde categorie. De welvaartsstaat heeft drie taken, te weten verzekeren, herverdelen en beschermen. Het rapport benadrukt dus de economische functie van de welvaartsstaat. Hierbij wordt de bescherming vooral onderzocht voor de arbeidsmarkt, waar in het algemeen de factor kapitaal machtiger is dan de werkers.
Het rapport constateert, dat de macht ongelijk is verdeeld onder de werkers, zodat de Nederlandse arbeidsmarkt duaal wordt. De positie van de laaggeschoolde werkers wordt dermate zwak, dat zij minder maatschappelijke rechten krijgen dan de rest. Dat is in strijd met het beginsel van billijkheid van de welvaartsstaat. De ongelijkheid van de rechten kan worden verminderd door middel van een corporatistisch, gericht of universeel beleid. In het corporatisme wordt vertrouwd op een strenge regulering. Echter die wil maatwerk leveren per sector, en accepteert daarom enige ongelijkheid tussen werkers. De regulering wordt deels uitgevoerd door de verbanden van ondernemers en werkers, waardoor het staatsingrijpen wordt beperkt29.
In het gerichte beleid worden de rechten van de meer machtige werkers verminderd. Immers zij kunnen voorzien in hun behoeften via private regelingen. Daarmee wordt de billijkheid hersteld. De soberheid van de regelingen prikkelt de werkers tot betere prestaties. Uiteraard kan niet iedereen even goed omgaan met deze druk. Maar de zekerheid van de armsten wordt gegarandeerd via gerichte instrumenten. In het universele beleid krijgt eveneens iedereen dezelfde rechten, maar nu op een hoog niveau. Een dergelijk systeem vereist dus centralisme. De dekking van de kosten leidt tot hoge lasten op arbeid, wat de werkgelegenheid aantast. Ook vermindert de individuele vrijheid van besteding. Bovendien nodigen genereuze rechten uit tot zwartrijden en pervers gedrag. Het toezicht op het gebruik verhoogt de uitvoeringskosten30.
De politiek moet een keuze maken uit de beleids-alternatieven. Uw columnist constateert, dat het gerichte beleid aantrekkelijk is. Echter er is een grens aan het menselijke vermogen om de onzekerheid en eigen verantwoordelijkheid te dragen. Daarom is in de practijk een beleidsmix nodig. Volgens het rapport wordt het Nederlandse regime ook heden nog gekenmerkt door een mix van corporatistische en universele instrumenten.
In 2006 publiceerde de WRR het rapport De verzorgingsstaat herwogen. In dit rapport wordt het drie-werelden model gebruikt om de Europese welvaartsstaten onderling te vergelijken. Bovendien wordt dit model uitgebreid met de mediterrane categorie, die men aantreft in Zuid-Europa. Deze categorie lijkt op het continentale regime, maar de voorzieningen zijn minder genereus. Daarom blijft de familie belangrijk als een bron van steun. Zie de tabel 1. Maar per saldo verwerpt het rapport het denken in termen van zuivere regimes (zie p.75, 92 en 262). Elke staat heeft zijn eigen evolutionaire pad, en een geslaagd beleid kan niet probleemloos worden overgedragen van de ene staat naar de andere. Bovendien constateert het rapport, dat mede ten gevolge van de Europese Unie de verschillende regimes convergeren naar één standaard.
Het rapport definieert de welvaartsstaat op een originele en dus afwijkende manier. Het wijst als taken aan het verzekeren, verzorgen, verbinden en verheffen. Daarmee kiest het dus voor een brede definitie van de welvaartsstaat. Het verbinden moet zorgen voor de maatschappelijke samenhang. Aangezien de verbinding ook in materiaal opzicht moet plaatvinden (zie p.37 en 50), omvat dit begrip de taak van het herverdelen. In hoofdstuk 8 wordt gepleit voor de verbinding van arm en rijk, jong en oud, en ingezetenen en migranten. In elk van deze drie gevallen zijn werk en inkomen essentieel31. De verheffing moet gebeuren in het onderwijs en op de arbeidsmarkt (hoofdstuk 7). Aldus wordt de grondslag gelegd voor een zachtmoedige meritocratie (p.183)32. Het rapport is redelijk tevreden over de huidige verzekering en verzorging. Echter bij het beleid voor de verbinding en de verheffing is nog veel te verbeteren (p.53)33.
Volgens het vertrouwens-model hangen de instituties van de welvaartsstaat af van de nationale cultuur. Het rapport neemt als uitgangspunt, dat Nederlanders willen leven in een zachtmoedige meritocratie (p.183). Zij accepteren de menselijke beperkingen (p.259). Men wil zelfontplooiing in de context van de gemeenschap (p.73)34. Daarom moeten de economische competitie en sociale rechtvaardigheid worden verzoend. Dit is daadwerkelijk mogelijk, al gaat het te ver om de sociale rechtvaardigheid op te vatten als een productie-factor (p.90). Immers, zowel de Scandinavische ("socialistische") als de Angelsaksische ("liberale") welvaartsstaat lijkt houdbaar (p.91)35.
Het rapport is omvangrijk en doet tal van voorstellen voor een doelmatiger beleid. De lezer wordt aangemoedigd tot het vormen van een eigen mening. Ter illustratie maakt uw columnist enkele opmerkingen over het fascinerende deel, waarin wordt gepleit voor hogere onderwijs-uitgaven. Nodig is voorschoolse kinderopvang in combinatie met educatie, waarbij wordt gekozen voor het kostbare Scandinavische regime van een universeel aanbod (p.175 en 211). De opvoeding van nieuwe generaties is (mede) een publieke verantwoordelijkheid (p.212). Kinderen moeten een breed palet aan sociale, culturele, sportieve en cognitieve mogelijkheden aangeboden krijgen (p.254). Bovendien wordt gepleit voor hogere uitgaven ook elders in het onderwijs. Op p.196 wordt gesteld, dat meer hoger onderwijs beter is dan minder. Dit alles past bij een welvaartsstaat, die investeert in menselijk kapitaal (p.259).
Het zou mooi zijn, wanneer inderdaad de maatschappelijke problemen zo eenvoudig oplosbaar zijn. Uiteraard staat de deskundigheid van het rapport buiten kijf. Toch heeft uw columnist heeft de indruk, dat hier wel erg doctrinair wordt geredeneerd. Gigantische beleidsprogramma's en ingrijpende hervormingen lossen zelden de practische problemen op36. Het universele regime in Zweden schept niet bepaald een heilsstaat, met zijn grote staatssector en hoge belastingen. Het uitgebreide onderwijssysteem in de voormalige Leninistische staten kon evenmin de maatschappelijke malaise oplossen. Men moet niet van de staat verwachten, dat die zijn burgers naar believen kan vormen. Zelf-organisatie heeft in beginsel de voorkeur, omdat zij de autonomie versterkt. Uw columnist hoopt in toekomstige bijdragen deze problematiek verder te kunnen uitdiepen!37.